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臺北高等行政法院判決
103年度訴字第979號
103年12月18日辯論終結
原 告 萬菱藥品科技股份有限公司
代 表 人 顏文旭（董事長）
訴訟代理人 高烊輝 律師
被 告 衛生福利部中央健康保險署
代 表 人 黃三桂（署長）住同上
訴訟代理人 洪瑞燦 律師
上列當事人間全民健康保險事件，原告不服衛生福利部中華民國103 年5 月1 日衛部法字第1030110436號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠前行政院衛生署中央健康保險局（民國102 年7 月23日改制為被告，下稱被告）辦理第6 次藥品支付價格調整作業之銷售申報資料查核時，篩選出疑涉隱匿交易價格之經銷商名單，於99年6 月8 日函送台灣新林生物科技股份有限公司（下稱新林公司）之異常資料予臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署），經該署檢察官偵查結果予以起訴，並經臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）100 年度簡字第1616號刑事簡易判決，認新林公司有不實申報之情事，其中原告持有許可證之ZOLOTIN F.C. TABLETS 40MG （下稱Z 藥品）等項藥品屬不實申報品項，被告爰依全民健康保險藥價基準（下稱藥價基準，101 年12月28日名稱修正為全民健康保險藥物給付項目及支付標準，下稱藥物支付標準）之規定，以101 年3 月28日健保審字第1010074897F 號函（下稱被告101 年3月28日函）核定，該函附件1 所列Z 藥品、FORSINE F.C.TABLETS 10MG（下稱F 藥品）、MELIXOL SC TABLET （下稱M 藥品）、KLUDONE MR TABLETS 30MG （下稱K 藥品）等4項藥品不列入全民健康保險給付範圍（後3 項藥品部分，因新林公司之申報數量占率＜10% 且影響藥價調整幅度＜6%，被告另說明得由原告於文到3 週內，去函選擇以調降藥品支付價格並返還因不實申報而增加健保藥費支出金額方式處理）；
DAMPURINE TABLETS 25MG（下稱D 藥品）、ZOLOTINFILM COATED TABLETS 20MG（下稱ZO藥品）、FUXITOL SCT3MG （下稱FU藥品）及NUXITAM F.C TABLET 1200MG （下稱N 藥品）等4 項藥品，請原告於文到3 週內提出說明；
上述藥品不列入健保給付及調降藥價自發文日起次次一季1 日生效。
㈡原告於101 年4 月17日就D 等4 項藥品提出說明；
同年月18日就F 等3 項藥品，請被告提供正確應返還之健保藥價數據及金額供參考。
原告不服上開核定（Z、F、M及K藥品部分），提起訴願，經行政院衛生署（102年7月23日改制為衛生福利部，下稱衛福部）訴願決定駁回在案。
被告嗣以102年5月6 日健保審字第1020035312號公告（下稱系爭公告）「全民健康保險藥品已收載品項異動明細表」，其中屬原告所有之D 、N 、ZO藥品（下稱系爭3 種藥品）之初核說明列載不實申報未影響藥價調整結果，依列載條件取最低價調整分別暫予支付1.89元、2.28元、6.5 元，上述藥品不列入給付或調降藥價自102 年10月1 日生效。
原告不服系爭公告，提起訴願【被告另以102 年6 月25日健保審字第1020035606號函（下稱原處分）通知原告系爭3 種藥品之處理結果，原告追加原處分為訴願標的】，經決定系爭公告F 、M 及K 藥品部分撤銷，由被告另為適法之處分，其餘訴願駁回。
原告遂就不利部分，提起本件行政訴訟。
二、原告起訴略以：㈠藥價基準、藥物支付標準均違反法律保留原則及授權明確性原則，不足以作為原處分之適法依據：⒈行為時全民健康保險法第51條第1項並未對於藥價基準訂定之目的、原則及範圍為具體明確之授權，亦未規範申報不實或未申報之不利後果，更未就若係經銷商為申報不實或未申報，不論藥商是否有故意或過失，均得對該藥商課予連坐之不利處分予以規範。
又101 年12月28日修正之藥物支付標準第1條固規定：本標準係依據全民健康保險法第41條第2項訂定，惟全民健康保險法第41條第1 、2 項亦僅分別規定：「（第1項）醫療服務給付項目及支付標準，由保險人與相關機關、專家學者、被保險人、雇主及保險醫事服務提供者等代表共同擬訂，報主管機關核定發布。
（第2項）藥物給付項目及支付標準，由保險人與相關機關、專家學者、被保險人、雇主、保險醫事服務提供者等代表共同擬訂，並得邀請藥物提供者及相關專家、病友等團體代表表示意見，報主管機關核定發布。」
未就藥價調查及藥價調整事宜，授權以命令定之，且同樣亦未規範申報不實或未申報之不利後果，更未就若係經銷商為申報不實或未申報，不論藥商是否有故意或過失，均得對該藥商課予連坐之不利處分予以規範。
⒉不論藥價基準第4 章第7 點或藥物支付標準第74條對於申報不實或未申報之處理方式，均有短期「不列入健保給付」或無限期「調降健保藥品支付價格」、「調降藥價且返還因不實申報而增加健保藥費支出金額」之方式，而當藥商之藥品於一定期限內遭被告「停止列入健保給付」時，各醫療院所依法即不得開列該等藥品作為健保醫療之藥品，形同將該等藥品逐出健保醫療市場，其結果無異剝奪藥商對該等藥品之財產權及營業權益；
又「調降健保藥品支付價格」亦直接影響藥商就該等藥品之營業收益，其結果無異限制藥商對該等藥品之財產權及營業權益。
至「調降藥價且返還因不實申報而增加健保藥費支出金額」，除直接影響藥商就該等藥品之營業收益外，更直接強制藥商給付（返還）一定數額之財產，限制藥商之財產權。
換言之，不論是短期「不列入健保給付」或無限期「調降健保藥品支付價格」或「調降藥價且返還因不實申報而增加健保藥費支出金額」之結果，藥價基準均已產生「外溢效果」，非僅涉及「被告」與「保險醫事服務機構」間之權利義務關係，更已嚴重損及「藥商」之財產權及營業權，實已涉及人民其他自由權利之重大限制，依司法院釋字第443號解釋理由書揭示之「階層化法律保留原則」，就此等事項本應保留以法律定之。
況且，上開事項非僅屬與執行法律之細節性、技術性之次要事項，更非僅對人民產生不便或輕微影響，依釋字第443 號解釋理由書意旨，自不得由主管機關發布命令為必要之規範，否則即非憲法所不許。
⒊又不論係藥價基準或藥物支付標準，對於藥品市場實際交易價格調查之方法，均規定包括：甲調查、乙調查及丙調查，其中甲調查係對直接銷售藥品予特約醫事服務機構之所有「藥品供應商」進行調查，課予藥品供應商按季申報藥品銷售資料之義務；
另規定涉及不實申報或未申報之藥品，該品項將「不列入健保給付範圍」或「調降健保藥品支付價格」。
惟依全民健康保險法第55條規定，藥品供應商並非保險醫事服務機構，本非該法第51條第1項之權利義務規範主體，當屬明確。
且全民健康保險法第51條（修正後第41條亦同）既未就藥價基準訂定之目的、原則及範圍為具體明確之授權，更未規範申報不實或未申報之不利後果，遑論根本未就若係經銷商（「藥品供應商」）而非持有許可證之藥商為申報不實或未申報乙節，不論藥商是否有故意或過失，均得對該藥商課予連坐之不利處分，包括不列入健保給付之範圍長達1 年及調降健保支付價格之不利處分；
此外，亦無從自全民健康保險法整體規定之關聯意義，導出有明確授權被告及保險醫事服務機構可採取將藥品短期不列入健保給付或調降藥價等侵害藥商權益之處置方式。
⒋據上，堪認藥價基準第4 章第7 點、藥物支付標準第74條對於申報不實或未申報之處理方式，嚴重損及藥商財產權及營業權，就涉及人民其他自由權利之重大限制之事項，未以法律定之，且已逸脫行為時全民健康保險法第51條第1項之立法授權範圍及目的，顯見上開兩規定確已違反法律保留原則及授權明確性原則，自不足以作為原處分之適法依據。
㈡藥價基準第4 章第7 點第2款第1 目第3 小目⑴以及藥物支付標準第74條第1款第3 目第1 小目對於「不實申報不影響藥價調整結果者」之處理規定，均已逾越避免健保藥價受人為操縱而使保險人為「不合理支出」之規範目的，形同因經銷商違反協力義務而對藥商為不利益之處罰，違反行政罰之處罰法定原則，且屬對藥商財產權之過度侵害，亦與比例原則有違，被告依據違法行政命令所為之原處分，自屬違法而應予撤銷：⒈按全民健康保險法第51條第1項未對於藥價基準訂定之目的、原則及範圍為具體明確之授權，已如上述；
退步言之，縱採本院先前相關健保藥價案例對全民健康保險法第51條第1項所肯認之規範目的（本院102 年度訴字第648 號判決見解參照）觀之，藥價基準第4 章第7 點第2款第1目第3 小目⑴及藥物支付標準第74條第1款第3 目第1 小目對於「不實申報不影響藥價調整結果者」之處理規定，亦均已逾越避免健保藥價受人為操縱而使保險人為「不合理支出」之規範目的：⑴依藥價基準或藥物支付標準之規定，於甲調查中應負申報義務者為健保藥品之經銷商，而非藥商，藥商並無法定義務，事實上亦無法確保經銷商向被告據實申報藥價，惟依藥價基準第4 章第7 點或健保藥物支付標準第74條規定，若係經銷商有申報不實之情形，善意不知情之藥商卻仍將受到不列入健保給付範圍1 年或調降藥價之不利處分。
又101 年2 月10日修正之藥價基準第4 章第7 點第2款第1 目第3 小目規定固然將不實申報品項有同成分、同劑型其他產品可供替代者區分不實申報會否影響藥價調整結果，再就不實申報會影響藥價調整結果者區分不實申報者為許可證持有藥商、許可證持有藥商相關子公司及經銷商為不實申報係許可證持有藥商授意者、以及不實申報者係經銷商所為，而為不同之處分（101 年12月28日修正之藥物支付標準第74條第1款第3目亦同，最高行政法院102 年度判字第155 號判決參照）。
據此足認，藥價基準第4 章第7 點第2款於101 年2 月10日修正時，本已於單純因藥品供應商「申報協力義務」違反時，應以藥品是否具有替代性，協力義務違反影響核價結果之程度，以及協力義務違反之主體是否為許可證持有藥商，而應有不同之處理。
⑵又真正違反據實申報義務者或申報協力義務者乃係經銷商，非無不實申報或未申報之藥商，是其既無違反任何行政義務，本應無任何行政責任，否則即與「無責任即無處罰」（行政罰法第7條第1項參照）及「罪及己身不及他人」之法治國原則有違。
至少，對於經銷商違反據實申報義務或申報協力義務而有不實申報情事，但不影響藥價調整結果者，因義務違反既不影響被告對於藥品應支付價格及其合理性之判定，亦不會產生健保藥價受人為操縱，而使保險人為不合理支出之結果，更不會因此使被告難以控制健保成本，形成藥價黑洞，則基於藥價基準之合目的性、必要性之管制規範目的，即不應於此情況使藥商受不利益處分。
惟藥價基準第4 章第7點第2款第1 目第3 小目⑴及藥物支付標準第74條第1款第3 目第1 小目對於「不實申報不影響藥價調整結果者」，仍明定處理方式為一律「調降藥品支付價格」（以同分組最低價之0.8 倍調整且不得高於現行健保支付價格0.8 倍），顯已逾越避免健保藥價受人為操縱而使保險人為「不合理支出」之規範目的，彰彰甚明。
⒉據此，在經銷商單純違反據實申報義務或申報協力義務而不影響藥價調整結果，不致因單純義務之違反使被告更為「不合理支出」之情況下，藥價基準第4 章第7 點第2款第1 目第3 小目⑴及藥物支付標準第74條第1款第3 目第1 小目對於「不實申報不影響藥價調整結果者」，仍規定對藥商為「調降健保藥品支付價格」之不利益處分，已形同因經銷商違反協力義務而對藥商為不利益處罰，更難謂並非出於制裁之目的，顯已違反行政罰法第4條明定之「處罰法定原則」（釋字第638 號解釋理由書意旨參照），亦違反行政罰法第7條揭櫫「有責任始有處罰」之規定，更與司法院釋字第275 號及第616 號解釋所闡述「責罰相當原則」之意旨，明顯有所不符。
⒊藥價基準第4 章第7 點第2款第1 目第3 小目⑴及藥物支付標準第74條第1款第3 目第1 小目對於「不實申報不影響藥價調整結果者」之處理規定，仍明定一律「調降藥品支付價格」，此等處罰規定亦屬對藥商財產權之過度侵害，與比例原則有違，詳言之：⑴此種因經銷商單純違反據實申報或申報協力義務，對藥商為不利益處罰之結果，對經銷商並無警惕作用，若將守法藥商之藥品刪除不列入健保給付，亦將減少交易比價對象，均無法達到藥價基準第4 章逐步調整藥品支付價格，使藥價給付更接近藥品市場實際之加權平均銷售價格之規範目的，亦已逾越避免健保藥價受人為操縱而使保險人為不合理支出之規範目的，故對於經銷商不實申報並無故意或過失之藥商課予不利處分，即不符目的適當性原則。
再者，藥價基準或藥物支付標準若為促使直接銷售予特約醫事服務機構之所有藥品供應商均可照實申報藥價，課予不利處分之對象應為不實申報藥價之藥品經銷商，且應要求受有不當得利返還之對象應為領取該價差之醫療院所，或是要求經銷商返還或賠償價差，方能促使經銷商及保險醫事服務機構據實申報藥價，以避免遭處罰或返還溢領之差價，而非於經銷商不實申報但不影響藥價調整結果者，仍明定對於未為不實申報或未申報之藥商一律課予「調降藥品支付價格」之不利處分，致嚴重損及藥商之營業自由及財產權，顯見藥價基準或藥物支付標準未採取對守法藥商權益侵害最小之手段，違反「最小損害性原則」。
⑵另因藥商投入鉅額研發資金、人力及時間，方成功研發得與獨賣壟斷之外國藥品競爭之國產藥品，避免健保藥費支出無限上揚。
藥價基準對於經銷商不實申報藥價之因應方法，卻係採取處罰付出勞力、物力從事研發以提供更佳品質、更低藥價之藥商，同時更限制醫療院所及廣大病患用藥權益，並可能成為不肖經銷商打擊殷實藥商之手段，益見藥價基準對於守法藥商課予不利處分，有違狹義比例性原則。
綜上，藥價基準第4 章第7 點第2款第1 目第3 小目⑴及藥物支付標準第74條第1款第3 目第1 小目對於「不實申報不影響藥價調整結果者」，仍明定處理方式為一律「調降藥品支付價格」，此等處罰規定對於藥商財產權顯為過度侵害，與比例原則有違，依藥價基準或藥物支付標準前開規定作成之原處分即屬違法，自應予撤銷。
㈢退萬步言之，縱令藥價基準或藥物支付標準前開規定未違法，被告依不詳之「查核篩選原則」，遽認系爭3 種藥品申報資料異常情事，應有適用被告內部裁量基準（「有關藥商於部分院所原資料之加權平均價格（WAP ）高於更正後實際交易資料之加權平均價格（WAP ），而地檢署處分書或起訴書未記載屬不實申報品項之處理原則」，下稱處理原則）不當之違誤；
況系爭D 藥品及N 藥品，新林公司原申報筆數均小於10筆、原申報資料之整體WAP 高於更正後整體WAP 之幅度亦均小於5%，且均未影響藥價調整結果，依處理原則亦應認屬「申報作業疏失」，原處分遽認屬「申報不實品項」，亦有適用法令不當之違誤：⒈按被告內部定有處理原則，作為認定藥商前後申報藥品資料差異甚小者究屬「申報作業疏失」或「不實申報品項」之裁量基準。
據原處分說明二及本案訴願決定書第21頁，被告係依據處理原則認定系爭3 種藥品仍為不實申報品項，惟不實申報不影響藥價調整結果云云。
惟處理原則㈠係規定：原移送之標的品項係經查核篩選原則篩出屬申報資料異常者，且依查核後更正資料顯示於個別院所之交易加權平均價格高於實際交易加權平均價格之墊高市場平均交易價格，故即便起訴書未記載不實申報品項，仍依據藥價基準認定屬不實申報品項，並依據藥價基準規定予以處分。
惟被告迄未提出所謂「查核篩選原則」之內容，亦從未說明原告涉訟之系爭3 種藥品究否及如何符合處理原則㈠所定移送標準而被移送。
換言之，被告依據不詳之「查核篩選原則」，遽認系爭3 藥品申報資料異常及具有「申報資料不實致墊高市場平均交易價格」情事，應有適用被告內部裁量基準（處理原則）不當之違誤。
⒉另依處理原則㈡規定：非屬原移送之標的品項且符合3 項條件者（申報筆數小於10筆、WAP 影響幅度小於5%、未影響藥價調整結果），因更正前後之資料差異較小且未對藥價調查及調整結果造成影響，故視為「申報作業疏失」所造成之資料錯誤，而非屬藥價基準所定任一種「不實申報」情形。
原告系爭3 種藥品除ZO藥品外，D 藥品、N 藥品皆符合處理原則說明㈡所定3 項條件，詳言之，D 藥品、N 藥品之新林公司申報筆數分別僅有3 筆及1 筆，又該兩品項新林公司申報資料更正前後WAP 影響幅度分別僅有0.04 %及0.28% ，影響幅度均小於5%，且亦均未影響藥價調整結果（詳見系爭3 種藥品申報資料更正前後明細表）。
依被告內部裁量基準之處理原則，亦應認屬「申報作業疏失」，惟竟仍遭被告認屬「不實申報品項」，就此，被告亦有適用法令不當之違誤。
㈣綜上所述，原處分顯有如上述違法瑕疵，應予撤銷；
訴願決定就此亦未予糾正，其不利於原告部分亦應予以撤銷等語。
並求為判決撤銷原處分及訴願決定不利於原告部分。
三、被告答辯略以：㈠被告以原處分通知原告本案藥品之處理結果時，雖記載不服處理結果時得提起訴願，且本件並經衛福部為訴願決定；
惟藥物支付標準係依據現行全民健康保險法第41條第2項規定制定，作為被告支付醫事服務機構藥物品項及價格之標準，本院對類似案件之確定判決曾經表示：「被告96年7 月19日函雖通知原告『被告已將原系爭藥品給付予保險醫事服務機構之價格調整為3.56元』，惟該函對原告而言，僅係事實通知，不生行政處分之效力。
蓋該函僅對『與被告簽約之保險醫事服務機構』發生效力，原告既非給付對象，並未直接對原告發生公法上效力，原告亦不受該函之拘束，原告未來縱有損害，亦係來自於原告與保險醫事服務機構間購買該藥之『契約』，而非直接來自前揭調整給付價格之函示。」
「保險醫事服務機構向原告購買系爭藥品之價格及意願，純屬私人間之經濟行為，並受到該藥品效用、品質、品牌、數量及交易雙方之議價能力等因素所影響，並非直接受到被告支付價格之限制；
藥品調整後之價格對原告並無拘束力，原告仍可根據其成本或其他商業考量，與保險醫事服務機構議定價格及決定是否供貨，被告所支付藥品價格之變動，並未直接損及原告權益」。
另系爭3 種藥品支付價格業經多次調降，均可證明被告系爭公告或102 年6 月25日健保審字第1020035606號函並非行政處分，原告亦非法律上之利害關係人，殊無提起本件撤銷訴訟之理由，特先敘明。
㈡縱被告系爭公告與102 年6 月25日健保審字第1020035606號函為行政處分，亦非裁罰性處分。
此觀行政罰法第1條規定，適用行政罰法者，僅限於罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰；
至於所謂「其他種類行政罰」，依其第2條規定，均與本件調降藥價之情形不同，可見被告所為縱屬行政處分，亦非裁罰性處分。
㈢新林公司不實申報系爭3 種藥品雖未影響藥價調整結果，仍符合藥物支付標準第74條第1款第3 目之1 規定：「不實申報品項有同成分、同劑型其他產品可供替代者：⒈不實申報不影響藥價調整結果者：調降藥品支付價格（以同分組最低價之0. 8倍調整且不得高於現行健保支付價格0.8 倍）。
……」之情形，故被告據以核定調降系爭3 藥品之支付價格，其中項次47 D藥品支付1.89元，係以同分組最低價2.37之0.8 倍計算；
項次283 N 藥品支付2. 28 元，係以同分組最低價2.86之0.8 倍計算；
項次304 ZO藥品支付6.5 元，係以同分組最低價8.2 之0.8 倍計算，均無任何違誤可言。
另依藥物支付標準第40條第1款及第2款規定，有關核算價格小數點之處理，如核算價小於5 元者，取小數點後兩位，第三位（含）以後無條件捨去；
如核算價大於或等於5 元且小於50元者，取小數點後一位，第二位（含）以後無條件捨去，一併敘明。
㈣本件所適用之藥物支付標準並未違反法律保留原則及授權明確性原則：⒈藥物支付標準係依據現行全民健康保險法第41條第2項規定所制定。
因此，於經當時之主管機關行政院衛生署（現為衛福部）核定公布後，即具有法規命令之效力，無原告所稱有違法律保留原則之情形。
有關授權明確性原則之部分，依司法院釋字第612 號解釋理由書意旨，可見是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷。
⒉況本件所涉之藥物支付標準，其制訂主要係作為決定被告與特約醫事服務機構間有關全民健康保險藥物給付項目及支付標準之用，因收納藥品品項及藥價調查與決定，均涉及專業性，故修正前全民健康保險法第51條第1項或現行全民健康保險法第41條第2項，均授權由保險人及保險醫事服務機構共同擬訂，再由主管機關予以核定，自有其授權之正當基礎。
故不但本院102 年度訴字第648 號判決認其「難謂有違反法律保留原則情事」，縱將原告另一案件發回之最高行政法院103 年度判字第48號判決，亦認為藥價基準所規定之處理方式「其中由經銷商所為之不實申報，其品項藥品有同成分、同劑型其他產品可供替代，且會影響藥價調整結果，該不實申報數量占率＜10% 之情形，其影響藥價調整幅度≧6%者，就該品項藥品不列入健保給付範圍1 年（含標準包裝規格）；
影響藥價調整幅度＜6%者，則許可證持有藥商就調降藥品支付價格並返還因不實申報而增加健保藥費支出金額，或就該品項不列入健保給付範圍1 年，係得選擇其一。
是原判決以上訴人藥品經銷商新林公司就系爭藥品有不實申報情事，不實申報數量占率＜10% ，其中ZOLOTIN F.C. TABLETS 40MG 影響藥價調整幅度大於6%，而其餘部分則均小於6%，而維持被上訴人依裁處時藥價基準第4 章第7 點規定，核定不將系爭藥品列入全民健康保險給付範圍之處分，於法固非無據」。
⒊又類似案件中，曾有其他藥商執司法院釋字第524 號解釋作爭執，但最高行政法院102 年度判字第155 號確定判決即表示：「該號解釋乃在闡釋裁處前健保法第39條第12款規定之不在健保給付範圍之項目（診療服務及藥品），主管機關應參酌同條其他各款相類似之立法意旨，事先加以公告，且不得以主管機關依同法第51條之授權規定所擬訂之醫療費用支付標準及藥價基準，作為不在健保給付範圍之項目的依據；
而主管機關依同法第51條之授權規定所擬訂之上揭藥價基準第4 章第7 點第1款、第2款第1 目第1 小目規定乃在規範藥品有未申報或不實申報之情事，且該藥品許可證持有藥商及交貨廠商逾期未提說明或補齊資料者，對於藥商部分，將該品項不列入健保給付範圍，自發文日起次兩季第1 月份1 日生效；
主管機關之所以將該未申報或不實申報之藥品作成不列入健保給付範圍之行政處分，係因藥商未申報或未能正確申報該藥品之市場實際交易價格，致主管機關無法正確調整該藥品之健保支付價格，而影響藥價給付之公平性，且增加健保藥費之支出，此舉與裁處前健保法第39條第12款規定之『其他經主管機關公告不給付之……藥品』，核屬二事，故該對物（藥品）之行政處分既未逾越同法第51條之授權範圍，且未違反司法院釋字第524 號解釋及限期檢討修正之意旨。」
可見藥物支付標準有關不實申報及未申報之處理方式，並未違反法律保留原則及授權明確性原則甚明。
㈤另藥物支付標準有關不實申報及未申報之處理方式並未違反比例原則，亦非裁罰性處分：⒈依現行全民健康保險法第41條第2項規定，藥價基準或藥物支付標準係由保險人（即被告）與保險醫事服務機構共同擬訂，再報請主管機關核定，而被告與保險醫事服務機構之關係為行政契約，是法律授權雙方共同擬訂且需經主管機關核定之上述基準及標準，係作為被告與醫事服務機構間定型化契約之條款，與一般法規命令係授權由主管機關訂定者不同。
故上述藥價基準及藥物支付標準中關於藥品之收載取捨及查價評估成本等規定，本質上在處理被告與醫事服務機構間健保特約關係，被告依規定將某些品項藥品列入或不列入健保給付，係對各該品項藥品為「物之行政處分」，其審酌重點在於該藥品品項之列入，是否有利於全體國民之健康？其價格之訂定，是否合於健保成本之管控？至於是否有利於藥品許可證持有藥商之市場競爭，本不在考慮之列。
此與原告所指之「比例原則」，係運用在限制人民之自由權利時，情形完全不同，並無適用之餘地。
⒉何況依101 年2 月10日修正前藥價基準之規定，不實申報品項之處理方式皆為「將該品項不列入全民健康保險給付範圍」，現行規定已考量原規定之合理性予以修正，按不實申報者之身分（為許可證持有藥商或經銷商）及影響程度（不實申報數量占率、影響藥價調整幅度），訂定不同之處理方式，其由重至輕可分為「不列入健保給付範圍1年（含標準包裝規格）」「調降藥品支付價格（以同分組最低價之0.8 倍調整且不得高於現行健保支付價格0.8 倍），並返還因不實申報而增加健保藥費支出金額（金額＝前後價差前一次藥價調整後至調降藥價生效日之使用量）」及「調降藥品支付價格（以同分組最低價之0.8 倍調整且不得高於現行健保支付價格0.8 倍）」等3 種處理方式，因系爭3 種藥品不實申報未影響藥價調整結果，故被告依藥物支付標準第74條第1款第3 目之1 規定之最輕處理方式處理，並無不合，亦無違反比例原則之情事。
⒊前述最高行政法院102 年度判字第155 號判決亦曾表示「倘藥品供應商於甲調查或乙調查（第2 階段）時有同章第7 點第1款規定之未申報贈藥量或交易金額未扣除折讓、或僅申報部分院所交易資料、或其他足以影響調查結果正確性或完整性之情節等不實申報的情事，被上訴人即無法查得藥品市場實際交易價格，而無從調整藥品支付價格，達成前揭規定之藥品支付價格調整目標，此際即有管制該品項之必要，故而對於藥商部分，將該品項不列入健保給付範圍，自發文日起次兩季第1 月份1 日生效。
是原判決認定該品項不列入健保給付範圍（除名）之處分主要在於對物（該品項）管制，以確保健保體系之正常運作，而非以之作為對藥商之行政裁罰，該處分對藥商而言，雖為不利處分，但非裁罰處分，原則上，不以藥商客觀上有未申報或不實申報之情事及主觀上有故意或過失之責任條件為要件，縱係出於藥品供應商之未申報或不實申報，只要導致被上訴人無法查得藥品市場實際交易價格，而無從調整藥品支付價格，即有必要對該物（該品項）管制，並不以該藥品供應商與藥商間有意思聯絡或法律基礎關係為要件等節，本院核無不合。」
可知被告將系爭3 種藥品調降藥品支付價格，並非「裁罰性處分」甚明，殊無所謂違反行政罰之「處罰法定原則」之情形，原告對此顯然有誤會。
⒋至於原告主張不利處分之對象應為不實申報之經銷商，或由醫療院所返還價差，並無理由。
首先，不實申報之經銷商並非藥物支付標準所定之對象，而且藥品許可證持有廠商除可自行銷售藥品外，如透過經銷商銷售藥品，亦可經由合約控制經銷商虛報所生之不利風險，反之，被告根本無從控制經銷商虛報所生之損害。
其次，醫療院所是依藥物支付標準所核定之藥價申請給付，其並非不當得利，被告根本無權請求其返還差價。
㈥原告主張被告違反藥物支付標準第74條序文所定：「未申報或不實申報之藥品，經掛號通知藥品許可證持有藥商及交貨廠商或醫療院所後，自發文日期3 週內未補齊正確資料或提出合理說明者，以下列方式處理……」之要件，並無理由，說明如下：⒈前述規定「掛號通知」之目的，只是要給相對人說明及補充資料之機會，尤其在經銷商不實申報，而藥品許可證持有藥商不知情之情形下，始有通知藥品許可證持有藥商之必要，與通知是否掛號或有無通知交貨廠商或醫療院所根本無關。
因此，所謂「掛號通知」係被告為查明藥品市場價格，所為請相對人盡協力義務之促請，但非不利處分之前置作業程序，此亦有本院101 年度訴更一字第72號判決可參。
⒉被告以101 年3 月28日函通知原告時，已於說明八表示「另對於附件2 之Dampurine tablets 25mg等4 項藥品，屬不實申報品項乙節，請 貴公司於文到3 週內提出說明，逾期未回復意見，視同放棄陳述意見之機會，本局將逕予辦理調降藥價之作業。」
原告收文後，於101年4 月17 日以101 年萬字0000000000號書函就其中D等4項藥品向被告提出說明，經被告審核後，以原處分通知原告，核定系爭3 種藥品有不實申報未影響藥價調整結果，應依藥物支付標準調降藥價；
至於FU藥品則認定非屬不實申報品項。
可見被告已經促請原告盡協力義務。
㈦末就處理原則之部分，說明如下：⒈本件不實申報雖然影響系爭3 種藥品之GWAP甚微，但其確屬新林公司之故意不實申報，因其並非單純計算或申報錯誤所導致之誤差，故殊無在一定範圍內予以容忍之必要，被告亦無此裁量空間。
原處分說明三已清楚記載「後續依貴公司及類似案件廠商之陳述意見，本局考量對於地檢署處分書或起訴書未列屬不實申報品項者，其原申報資料及實際交易資料之差異可能係失誤所造成之情形，故本局擬訂統一處理原則，予以認定前後申報資料差異甚小者，是否屬不實申報品項，經依該處理原則認定，該4 項藥品中之Fuxitol sct 3mg （健保代碼Z000000000）認定非屬不實申報品項。」
，可知其目的僅在避免「可能係失誤所造成之情形」，而將部分前後申報資料差異甚小者，予以排除，但系爭3 藥品本即屬經篩選出疑涉隱匿交易價格而移送地檢署之標的品項，且確屬新林公司故意所為之不實申報，故並不在排除非不實申報之範圍內，因此，依藥物支付標準第73條及第74條第1款第3 目之1 規定處理，並無任何違誤之可言。
⒉又系爭3 種藥品係經被告篩選後，發現有疑涉隱匿交易價格之情形而移送高雄地檢署偵辦之藥品，故其屬於處理原則第1 點所示「㈠屬原移送之標的品項：因原移送之標的品項係經查核篩選原則篩出屬申報資料異常者，且依查核後更正資料顯示於個別院所之交易加權平均價格高於實際交易加權平均價格之墊高市場平均交易價格，故即便地檢署未記載屬不實申報品項，仍依藥價基準第4 章之7 之1之㈢『其他足以影響調查結果正確性或完整性之情節』予以認定屬不實申報品項，並依藥價基準之規定予以處分。
」之情形；
至於原告所舉之第2 點，其已經表明適用於「非屬第㈠點之標的品項」，故系爭藥品3 項並不適用。
⒊又藥物支付標準第74條第1款第3 目之1 並未賦予被告任何可裁量之空間，故該處理原則並非被告為行使裁量權所頒布之裁量基準，更未對外發生法律效果之拘束力，因此，被告102 年6 月25日函通知原告系爭3 藥品之處理結果，縱為行政處分，其依據亦為藥物支付標準第74條第1款第3 目之1 規定，而非該處理原則。
至於處理原則所稱之「查核篩選原則」，係因全部健保藥物申報資料量非常巨大，此由被告提出之資料即可得知，根本無從以人工方式加以比對，必須設定參數由電腦加以分析判讀，藉以「篩出屬申報資料異常者」，故其根本不是固定之文字內容，何來所謂之提出其內容或違反內部裁量基準之情形。
⒋末按行政法上雖有所謂之平等原則，要求行政機關對於事物本質上相同的事件作相同的處理，但原告所舉之處理原則第2 點，已表明「非屬第㈠點之標的品項」，故其並非被告發現有疑涉隱匿交易價格移送地檢署偵辦後，方使更正之藥品品項，更非地檢署處分書或起訴書記載屬不實申報之品項（參處理原則全稱即明），故被告予以不同之處理方式難謂不當。
且任何人只能主張適法之平等，不能主張違法之平等，故縱上述處理原則有違藥物支付標準第74條第1款第3 目之1 規定，原告亦不能主張其所有藥品均一體適用，況原告亦受惠於該處理原則，致其所持有藥品許可證之FU藥品（健保代碼Z000000000）認定非屬不實申報品項等語。
並求為駁回原告之訴。
四、本件兩造主要爭點厥為：被告以系爭公告系爭3 種藥品之初核說明列載不實申報未影響藥價調整結果，依列載條件取最低價調整分別暫予支付1.89元、2.28元、6.5 元，上述藥品不列入給付或調降藥價自102 年10月1 日生效；
並以原處分通知原告系爭3 種藥品之處理結果，是否適法？
五、本院判斷如下：㈠按83年8 月9 日制定公布、84年3 月1 日施行之全民健康保險法第51條第1項規定：「醫療費用支付標準及藥價基準，由保險人及保險醫事服務機構共同擬訂，報請主管機關核定。」
據此，被告與保險醫事服務機構共同擬訂藥價基準，並經衛生署88年3 月30日衛署健保字第88010730號公告，嗣迭經修正，於101 年12月28日以衛署健保字第1010027598號令修正發布名稱為「全民健康保險藥物給付項目及支付標準」及全文85條；
並自102年1月1日施行。
依裁處時藥價基準第4章藥品支付價格調整規定：「……柒、不實申報或未申報之處理方式：一、所稱不實申報係指申報資料有下列情事之一者：㈠未申報贈藥量或交易金額未扣除折讓者。
㈡僅申報部分院所交易資料者。
㈢其他足以影響調查結果正確性或完整性之情節。
二、未申報或不實申報之藥品，經掛號通知藥品許可證持有藥商及交貨廠商後，自發文日期3 週內未提說明或補齊資料者，以下列方式處理：㈠藥商：……3.不實申報品項有同成分、同劑型其他產品可供替代者：⑴不實申報不影響藥價調整結果者：調降藥品支付價格（以同分組最低價之0.8倍調整且不得高於現行健保支付價格0.8倍）。
⑵不實申報會影響藥價調整結果者，按下列方式處理：……②不實申報者係為經銷商所為：……不實申報數量占率＜10％：A.影響藥價調整幅度≧6 ％：該品項不列入健保給付範圍1 年（含標準包裝規格）。
B.影響藥價調整幅度＜6 ％：由許可證持有藥商選擇下列任一種方式辦理：a.調降藥品支付價格（以同分組最低價之0.8 倍調整且不得高於現行健保支付價格0.8 倍），並返還因不實申報而增加健保藥費支出金額（金額= 前後價差×前一次藥價調整後至調降藥價生效日之使用量）。
b.該品項不列入健保給付範圍1 年（含標準包裝規格）。
……⑶不實申報不列入健保給付範圍1 年（含標準包裝規格）之品項，生效日自發文日起次次一季1 日生效。
……」㈡次按藥價基準之目的在實現健保法之立法意旨，建立合理之健保給付藥品品項選擇及定價機制。
101 年2 月10日修正前、後藥價基準第4 章第7 點要旨均指出︰申報藥價之目的在於協助被告正確評估藥品應支付價格，如因藥品供應商未能正確反應藥品之市場價格，致被告無從判斷應支付價格，除非該藥品具有不可取代性，乃有必要將藥品除名於藥價基準之外，或者適當調降藥品支付價格，藉此控制健保成本，避免藥價黑洞；
因此，藥品品項除名或藥價調降之處分主要在於對物管制，以確保健保體系之正常運作，而非以之作為對藥品供應商違反協力義務之行政裁罰。
雖然，藥品品項除名或藥價調降之處分同時具備對藥品許可證持有藥商不利處分之性質，但並非裁罰處分，原則上，既不以藥品許可證持有藥商客觀上有何不實申報之行為為要件，更不以其有主觀上之故意或過失責任條件為必要；
縱係出於第三人協力義務之違反，只要導致被告無從核價或核價困難（包括核價成本過高），即有必要對該物（藥品）進行管制，並不以該第三人與藥品許可證持有藥商有何意思聯絡或法律上基礎關係為其要件。
固然，藥品許可證持有藥商有可能因與其無關之第三人不實申報藥價行為而受有不利處分之可能，但藥品許可證持有藥商之經濟利益，唯有透過市場機制運作予以維護，方是正道，強求健保藥品費用給付制度於藥價核定之功能外另予考量保護，只有治絲益棼。
是以，為維護健保藥價給付之合理，苟有藥品許可證持有藥商因此受有經濟利益損失，當不可再基於所謂平等原則所推衍之受益權向被告有所主張，而應循其與第三人間之契約關係或侵權行為賠償法則向該第三人求償。
㈢復按藥價基準第4章第7點於101年2月10日修正，於藥品供應商申報協力義務違反時，以藥品是否具有替代性，協力義務違反影響核價結果之程度，以及協力義務違反之主體是否為許可證持有藥商，而對應有不同之處理。
然則，其中考量協力義務違反之主體是否為許可證持有藥商而對應有不同之處理，雖相當地程度保障「誠實」許可證持有藥商之經濟上利益，卻不無偏離制度本旨之嫌，尤其以「經銷商為不實申報係許可證持有藥商之授意者」為藥品品項是否列入健保給付範圍條件之規定（參見修正後藥價基準第4章第7點第2款第3目第2 小目），未評估此舉對查價效率與正確性之影響，卻將「誠實」之許可證持有藥商之經濟利益視為最高價值，無視於被告行政效率之需求，也無視於被告查明該規定構成要件事實所需耗費之行政成本（第三人是否經許可證持有藥商之授意而為不實申報，所有證據資料均在第三人與許可證持有藥商掌握中，實難期待不具司法調查權之被告能為有效率且確實之查證），難認其合乎健保法之本旨。
被告於該次修正後作成原處分，其適法與否，自應依裁處時有效之法規予以檢視。
㈣查被告辦理第6 次藥品支付價格調整作業之銷售申報資料查核時，篩選出疑涉隱匿交易價格之經銷商名單，於99年6 月8 日函送新林公司之異常資料予高雄地檢署，經該署檢察官偵查結果予以起訴，並經高雄地院100 年度簡字第1616號刑事簡易判決，認新林公司有不實申報之情事，其中原告持有許可證之Z 藥品等項藥品屬不實申報品項，被告爰依藥價基準之規定，以被告101 年3 月28日函核定，該函附件1 所列Z 藥品、F 藥品、M 藥品、K 藥品等4 項藥品不列入全民健康保險給付範圍（後3 項藥品部分，因新林公司之申報數量占率＜10% 且影響藥價調整幅度＜6%，被告另說明得由原告於文到3週 內，去函選擇以調降藥品支付價格並返還因不實申報而增加健保藥費支出金額方式處理）；
D 藥品、ZO藥品、FU藥品及N 藥品等4 項藥品，請原告於文到3 週內提出說明；
上述藥品不列入健保給付及調降藥價自發文日起次次一季1 日生效。
原告於101 年4 月17日就D 等4 項藥品提出說明；
同年月18日就F 等3 項藥品，請被告提供正確應返還之健保藥價數據及金額供參考。
原告不服上開核定（Z 、F 、M 及K 藥品部分），提起訴願，經衛福部訴願決定駁回在案。
被告嗣以系爭公告「全民健康保險藥品已收載品項異動明細表」，其中屬原告所有之系爭3 種藥品之初核說明列載不實申報未影響藥價調整結果，依列載條件取最低價調整分別暫予支付1.89元、2.28 元 、6.5 元，上述藥品不列入給付或調降藥價自102 年10月1 日生效。
原告不服系爭公告，提起訴願，被告另以原處分通知原告系爭3 種藥品之處理結果，原告追加原處分為訴願標的，經決定系爭公告F 、M 及K藥品部分撤銷，由被告另為適法之處分，其餘訴願駁回。
原告遂就不利部分（即駁回追加訴願部分），提起本件行政訴訟。
原告對於系爭3 種藥品，因新林公司申報不實之事實，並不爭執（見本院103 年11月11日準備程序筆錄，本院卷2第5 頁），而本件新林公司申報不實之結果不影響藥價調整結果，亦為被告所確認，是兩造對於本件事實（即新林公司確有申報不實情形，惟其不實申報結果不影響藥價調整結果）已不再爭執，僅爭執法律見解問題而已（見本院103 年12月9 日準備程序筆錄，本院卷2 第19頁），在此敘明。
㈤而查，新林公司對系爭3 種藥品確實有申報不實之事實，除經新林公司負責人陳景裕在高雄地檢署檢察官偵查時直承不諱外，復經新林公司提出詳細不實申報之藥品名稱、銷售對象、銷售數量、銷售總額及更正後之銷售數量、銷售總額，並經高雄地院100 年度簡字第1616號刑事簡易判決處刑確定在案，分別有陳景裕99年7 月23日訊問筆錄、新林公司所提不實申報內容之明細資料表及高雄地院100 年度簡字第1616號刑事簡易判決書附本院卷第128 頁以下、第240 頁以下、第245 頁以下足稽；
又被告103 年8 月25日（本院收文日期戳章）答辯狀第9 頁亦載明：「……而系爭藥品雖然不實申報致影響加權平均價格（WAP ），但仍在調幅範圍內，故不影響藥價調整結果，……。」
（見本院卷第105 頁），復有被告所提計算表附件5 附卷可參，是堪認兩造所不爭之事實，洵堪認定。
㈥原告主張藥價基準、藥物支付標準均違反法律保留原則及授權明確性原則，不足以作為原處分之適法依據等語。
惟按司法院釋字第524 號解釋文：「全民健康保險為強制性之社會保險，攸關全體國民之福祉至鉅，故對於因保險所生之權利義務應有明確之規範，並有法律保留原則之適用。
若法律就保險關係之內容授權以命令為補充規定者，其授權應具體明確，且須為被保險人所能預見。
又法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代。
倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章。
全民健康保險法第39條係就不在全民健康保險給付範圍之項目加以規定，其立法用意即在明確規範給付範圍，是除該條第1款至第11款已具體列舉不給付之項目外，依同條第12款規定：『其他經主管機關公告不給付之診療服務及藥品』，主管機關自應參酌同條其他各款相類似之立法意旨，對於不給付之診療服務及藥品，事先加以公告。
……至同法第51條所謂之醫療費用支付標準及藥價基準，僅係授權主管機關對醫療費用及藥價之支出擬訂合理之審核基準，亦不得以上開基準作為不保險給付範圍之項目依據。
上開法律及有關機關依各該規定所發布之函令與本解釋意旨不符部分，均應於本解釋公布之日起兩年內檢討修正。」
而該號解釋據最高行政法院102 年度判字第155 號判決理由㈡明載藥物支付標準並未違反法律保留原則及授權明確性原則：「該號解釋乃在闡釋裁處前健保法第39條第12款規定之不在健保給付範圍之項目（診療服務及藥品），主管機關應參酌同條其他各款相類似之立法意旨，事先加以公告，且不得以主管機關依同法第51條之授權規定所擬訂之醫療費用支付標準及藥價基準，作為不在健保給付範圍之項目的依據；
而主管機關依同法第51條之授權規定所擬訂之上揭藥價基準第4章第7點第1款、第2款第1目第1小目規定乃在規範藥品有未申報或不實申報之情事，且該藥品許可證持有藥商及交貨廠商逾期未提說明或補齊資料者，對於藥商部分，將該品項不列入健保給付範圍，自發文日起次兩季第1月份1日生效；
主管機關之所以將該未申報或不實申報之藥品作成不列入健保給付範圍之行政處分，係因藥商未申報或未能正確申報該藥品之市場實際交易價格，致主管機關無法正確調整該藥品之健保支付價格，而影響藥價給付之公平性，且增加健保藥費之支出，此舉與裁處前健保法第39條第12款規定之『其他經主管機關公告不給付之……藥品』，核屬二事，故該對物（藥品）之行政處分既未逾越同法第51條之授權範圍，且未違反司法院釋字第524 號解釋及限期檢討修正之意旨。」
另最高行政法院103 年度判字第48號判決，雖廢棄原審判決（本院102年度訴字第648號判決）發回本院更為審理，但係關於當事人聲請調查證據之事實認定為發回意旨，對於原審判決維持本件被告依裁處時藥價基準第4章第7 點規定，核定該案系爭藥品不列入全民健康保險給付範圍之處分部分，並無記載適用法令錯誤或違背法令情形之指正（原告在該案為上訴人，上訴主張藥價基準違反法律保留原則及授權明確性原則），可認就此部分之法律見解，最高行政法院103年度判字第48號判決與同院102年度判字第155 號判決並無不同。
原告在此所稱藥價基準、藥物支付標準均違反法律保留原則及授權明確性原則等語，亦難認有據，無法憑採。
㈦原告復主張藥價基準第4 章第7 點第2款第1 目第3 小目⑴以及藥物支付標準第74條第1款第3 目第1 小目對於「不實申報不影響藥價調整結果者」之處理規定，均已逾越避免健保藥價受人為操縱而使保險人為「不合理支出」之規範目的，違反行政罰之處罰法定原則，且屬對藥商財產權之過度侵害，亦與比例原則有違，被告依據違法行政命令所為之原處分，自屬違法等語。
在此原告以藥物支付標準關於不實申報處理方式之原處分，違反比例原則及行政罰之處罰法定原則，即認本件調降藥價之原處分具行政裁罰性質，非管制性處分。
然查：⒈按，藥價基準第4章第1點規定：「壹、藥品支付價格調整目標：一、逐步縮小智慧財產權或品質較無爭議之同成分、同含量、同規格、同劑型藥品之價差。
二、逐步調整藥品支付價格，使更接近藥品市場實際之加權平均銷售價格。」
第5 點規定：「……伍、藥品市場實際交易價格調查之方法：一、甲調查：㈠調查品項：『全民健康保險藥價基準』支付藥品品項。
㈡調查對象：直接銷售給特約醫事服務機構之所有藥品供應商。
……二、乙調查：㈠調查品項：由保險人公告。
㈡調查對象：第一階段：以醫療院所為調查對象，其中地區醫院以上（含）全面普查，基層院所抽樣1/10調查。
第二階段：第一階段調查結果與甲調查資料比對發現有異常之品項，由藥品許可證持有藥商及藥品供應商申報。
……」據上可知，倘藥品供應商於甲調查或乙調查（第二階段）時有同章第7點第1款規定之不實申報情事者，被告即無法查得藥品市場實際交易價格，而無從調整藥品支付價格，達成前揭規定之藥品支付價格調整目標，此際即有管制該品項之必要，故而對於藥商部分，將該品項調降藥價，自發文日起次次1季1日生效，自與行政罰法第1條規定之罰鍰、沒入之處罰有別；
亦與行政罰法第2條所明文規定之其他種類行政罰不同；
再參諸，最高行政法院102年度判字第155號判決意旨：「……原判決認定該品項不列入健保給付範圍（除名）之處分主要在於對物（該品項）管制，以確保健保體系之正常運作，而非以之作為對藥商之行政裁罰，該處分對藥商而言，雖為不利處分，但非裁罰處分，原則上，不以藥商客觀上有未申報或不實申報之情事及主觀上有故意或過失之責任條件為要件，縱係出於藥品供應商之未申報或不實申報，只要導致被上訴人無法查得藥品市場實際交易價格，而無從調整藥品支付價格，即有必要對該物（該品項）管制，並不以該藥品供應商與藥商間有意思聯絡或法律基礎關係為要件等節，本院核無不合。
……」可知依上開最高行政法院判決意旨，其係肯認對某特定藥品項不列入健保給付範圍（除名）之處分乃屬對物（該品項）之管制，並非對藥商之行政裁罰甚明，舉重以明輕，「調降藥品價格」之處分自即難認具行政罰法裁罰性之不利處分。
綜上，原告以原處分調降系爭3 種藥品價格侵害其權益具處罰性質，而有行政罰法之適用等云，既與上述行政罰法第1條、第2條規定及最高行政法院102年度判字第155號判決意旨有違，核屬無據，要無足採。
⒉次按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。
二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。
三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」
行政程序法第7條定有明文，此為比例原則之規定，而所謂比例原則，係指行政機關之行政行為手段與目的，必須合乎比例衡平，否則有違反比例原則；
亦即行政行為，須考量其「妥當性」、「必要性－最小損害性」及「手段損害與目的間之均衡－狹義比例性原則」。
質言之，所謂妥當性是國家所採取之手段，不論立法或行政政行為須以能實現該追求之目的；
必要性係指國家所採取之手段如有多種選擇可能時，應以最能達到目的且對人民侵害最輕微之方式為之；
狹義比例原則係指欲達成目的所採手段所造成之損害應與欲達成目的之利益間存有衡平妥適，而不過當之關係。
查本件藥價基準、藥物支付標準之規定為關於藥品之取捨及查價評估成本之規定，目的在規範處理被告與醫事服務機構間之健保特約關係，未直接涉及原告營業權益之自由，亦未直接涉及營業主體財產權之自主管理及處理，尚無侵害原告工作權、營業權及財產權處理之自由，更無違反憲法比例原則問題；
況且，依101年2月10日修正前藥價基準之規定，不實申報品項之處理方式，僅為「將該品項不列入全民健康保險給付範圍」一種結果而已，但本件被告考量現行規定已將原規定之合理性予以修正，依照不實申報者之身分，因其為許可證持有藥商或經銷商而有不同衡酌，並考量其不實申報之數量占率、是否影響藥價調整幅度等影響程度，按違規情節訂定不同處理方式，由重至輕可依次為「不列入健保給付範圍1 年（含標準包裝規格）」「調降藥品支付價格（以同分組最低價之0.8 倍調整且不得高於現行健保支付價格0.8 倍），並返還因不實申報而增加健保藥費支出金額（金額＝前後價差前一次藥價調整後至調降藥價生效日之使用量）」及「調降藥品支付價格（以同分組最低價之0.8 倍調整且不得高於現行健保支付價格0.8倍）」等3種處理方式。
可知，業已就違規身分、違規情節、影響程度等情，分別訂定合理之處理方式，本件因系爭3 種藥品不實申報尚未影響藥價調整結果，原處分乃依藥物支付標準第74條第1款第3 目之1 規定採最輕處理方式，被告就此已經適當裁量，並無不合，難認有違反比例原則。
原告對此以原處分引用藥價基準、藥物支付標準之規定，係對藥商財產權過度侵害，主張有違比例原則等語，難認可採。
㈧原告雖復稱，縱令藥價基準或藥物支付標準前開規定未違法，被告依不詳之「查核篩選原則」，遽認系爭3 種藥品申報資料異常情事，應有適用被告內部裁量基準，即處理原則不當之違誤；
況系爭D 藥品及N 藥品，新林公司原申報筆數均小於10筆、原申報資料之整體WAP 高於更正後整體WAP 之幅度亦均小於5%，且均未影響藥價調整結果，依處理原則亦應認屬「申報作業疏失」，原處分遽認屬「申報不實品項」，亦有適用法令不當之違誤等語。
按被告處理原則第1 點（見本院卷2第48 頁）業已載明：「㈠屬原移送之標的品項：因原移送之標的品項係經查核篩選原則篩出屬申報資料異常者，且依查核後更正資料顯示於個別院所之交易加權平均價格高於實際交易加權平均價格之墊高市場平均交易價格，故即便地檢署未記載屬不實申報品項，仍依藥價基準第4 章之7之1 之㈢『其他足以影響調查結果正確性或完整性之情節』予以認定屬不實申報品項，並依藥價基準之規定予以處分。
」亦即，特定藥品經被告篩選後，倘發現有疑涉隱匿交易價格情形，而經移送司法機關偵查者，縱其不實申報之價格比例低於更正價格百分之5 以下者，仍不得依該處理原則第2點規定「視為申報作業疏失所造成之資料錯誤」，而認為不構成「申報不實」之結果。
次按該處理原則第2 點載明：「㈡非屬第㈠點之標的品項且符合下列條件者，因更正前後資料差異較小且未對藥價調查及調整結果造成影響，故視為申報作業疏失所造成之資料錯誤，而非屬……之任一種不實申報情形。
……」而查，本件系爭3 種藥品係經被告篩選後，發現有疑涉隱匿交易價格之情形始移送高雄地檢署偵辦之藥品，故其屬於按該處理原則第1 點「㈠屬原移送之標的品項」，即不得引用同處理原則第2 點規定，視為申報作業疏失所造成之資料錯誤，而非屬不實申報情形，原告對此主張有該處理原則第2 點規定之適用，被告有違所訂之處理原則等語，容有誤解，無法採取。
㈨至原告主張不利處分之對象應為不實申報之經銷商等語。
惟按，原處分主要在於對物（該品項）管制，以確保健保體系之正常運作，而非以之作為對藥商之行政裁罰，前已言之。
又原處分對藥商而言，雖為不利處分，但因非裁罰處分，故不以藥商客觀上有未申報或不實申報之情事及主觀上有故意或過失之責任條件為要件，縱係出於第三人（經銷商）之未申報或不實申報，只要導致被告無從核價或核價困難（包括核價成本過高），即有必要對該物（該品項）進行管制，並不以第三人與藥品許可證持有之藥商有何意思聯絡或法律上基礎關係為其要件。
蓋藥價基準之目的在實現健保法之立法意旨，建立合理之健保給付藥品品項選擇及定價機制，俾使健保醫療服務之提供與健保成本有所平衡，健保之制度方能長遠。
101年2月10日修正前、後藥價基準第4章第7點要旨均指出︰申報藥價之目的在於協助被告正確評估藥品應支付價格，如因藥品供應商未能正確反應藥品之市場價格，致被告無從判斷應支付價格，除非該藥品具有不可取代性，乃有必要將藥品除名於藥價基準之外，或者適當調降藥品支付價格，藉此控制健保成本，避免藥價黑洞；
因此，藥品品項除名或藥價調降之處分主要在於對物管制，以確保健保體系之正常運作，而非以之作為對藥商違反協力義務之行政裁罰。
而藥品品項除名或藥價調降之處分固同時具備對藥品許可證持有藥商不利處分之性質，但並非裁罰處分，故不以藥品許可證持有藥商客觀上有何不實申報之行為為要件，更不以其有主觀上之故意或過失責任條件為必要；
縱係出於第三人協力義務之違反，只要導致被告無從核價或核價困難（包括核價成本過高），即有必要對該物（藥品）進行管制，並不以該第三人與藥品許可證持有藥商有何意思聯絡或法律上基礎關係為其要件。
固然，藥品許可證持有藥商有可能因與其無關之第三人不實申報藥價行為而受有不利處分之可能，但藥品許可證持有藥商之經濟利益，唯有透過市場機制運作予以維護，始能正常運作。
是以，為維護健保藥價給付之合理，苟有藥品許可證持有藥商因此受有經濟利益損失，當不可再基於所謂平等原則所推衍之受益權向被告有所主張，而應循其與第三人間之契約關係或侵權行為賠償法則向該第三人求償。
原告上開所陳原處分之對象應為不實申報之經銷商等云，於法未合，要屬無據，仍未能憑採。
至原告既因原處分通知調降系爭3種藥品價格，具規制效力，自屬對其不利之處分，被告引用本院97年度訴字第526號判決意旨，主張通知原告調降系爭3種藥品價格之公函非行政處分，原告非利害關係人等語，然查該判決並非判例，自不具本件判決之拘束力，被告上開主張欠缺法律依據，難謂可採，附此敘明。
六、從而，本件原處分並無違法，訴願決定予以維持亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷原處分及訴願決定不利於原告部分，為無理由，應予駁回。
又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 31 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 畢乃俊
法 官 陳鴻斌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 103 年 12 月 31 日
書記官 林俞文
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