臺北高等行政法院行政-TPBA,104,交上,177,20160502,1

臺北高等行政法院判決
104年度交上字第177號
上 訴 人 桃園市政府交通事件裁決處
代 表 人 張丞邦（代理處長）
被上訴人 呂漢湖
上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國104 年5 月28日臺灣桃園地方法院103 年度交字第192 號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄。

被上訴人在第一審之訴駁回。

第一審訴訟費用新臺幣參佰元及上訴審訴訟費用新臺幣柒佰伍拾元均由被上訴人負擔。

被上訴人應給付上訴人新臺幣柒佰伍拾元。

理 由

一、本件原裁決機關交通部公路總局新竹區監理所提起上訴後，其有關桃園市轄區交通違規裁罰業務，自民國105年1月1日起移撥至桃園市政府交通事件裁決處續辦，茲據承受其業務之機關桃園市政府交通事件裁決處提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，經核尚無不合，應予准許。

二、事實概要：被上訴人於100年8月18日23時20分許，駕駛車號00-0000號之自小客車，行經中壢區龍岡路三段龍岡圓環旁活動中心前，為改制前桃園縣政府警察局中壢分局員警舉發「酒後駕駛自小客車發生交通事故經測定酒測值0.26mg /L」違反道路交通管理事件，並填製桃警局交字第DB0000000號舉發違反道路交通管理事件通知單。

被上訴人未至原上訴人所屬中壢監理站聽候裁決，上訴人遂於101 年6 月8 日開立壢監裁字第裁53-DB0000000號裁決書，裁處罰鍰新臺幣（下同）19,500元（罰鍰已於103 年6 月3 日撤銷），吊扣駕駛執照12個月，並應參加道路交通安全講習。

嗣因被上訴人未依所定期限101 年7 月23日前至中壢監理站繳納罰鍰及繳送駕照辦理易處吊扣處分，上訴人遂於101 年7 月24日易處吊銷被上訴人普通小型車駕駛執照並註銷駕照，自註銷日起1 年內不得考領駕照（禁考期間101 年7 月24日起至102 年7 月23日止）。

被上訴人不服吊銷駕照處分，提起行政訴訟，經原判決以原處分關於處罰主文二，除「罰鍰依法移送強制執行」部分，其餘部分（即「上開駕駛執照逾期不繳納、繳送者：（一）自101 年7 月9 日起吊扣駕照24個月，並限於101 年7 月23日前繳送。

（二）101 年7 月23日前未繳送駕駛執照者，自101 年7 月24日起吊銷駕駛執照，並註銷駕駛執照。

（三）駕駛執照吊（註）銷後，自101 年7 月24日起1 年內不得重新考領駕駛執照」），確認違法。

上訴人不服，遂提起上訴。

三、被上訴人起訴主張略以：被上訴人因裁決機關送達時，未收到裁決書，而寄存當地郵局，導致被上訴人延誤辦理相關之處罰，致使其駕駛執照被吊銷等語。

被上訴人原係提起撤銷之訴，審理中變更訴之聲明，改為提起確認原處分違法或無效之訴。

並聲明求為判決確認原處分違法或無效。

四、上訴人則以：確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。

又原處分已於101年6月15日送達，被上訴人於103年7月21日起訴，已逾越行政訴訟法第237條之3第2項規定等語資為抗辯，並聲明求為判決駁回被上訴人之訴。

五、原審以：（一）原處分原係處以吊扣駕照1年處分，因被上訴人於原處分所示執行吊扣期間未執行吊扣，竟以同紙原處分逕生吊銷駕照處分之法律效果，且1年內禁考（禁考期間101年7月24日起至102年7月23日止），是原處分已執行完畢而無回復原狀之可能，甚且亦因執行完畢而消滅，卻對被上訴人造成必須重新考領駕駛執照之不利益效果，是如原處分確屬違法，對被上訴人自有即受確認判決之法律上利益，難謂無權利保護必要性。

又上訴人雖持行政訴訟法第6條第3項前段規定，主張被上訴人既逾越得提起撤銷之訴之法定30日不變期間，不得提起撤銷之訴，即不得提起確認之訴。

固然本條項表彰「確認訴訟的補充性原則」，有仿德國所謂「後續或追加確認訴訟」之意，惟解釋上應不限於撤銷訴訟進行中所變更之確認之訴，而本件原處分吊扣駕照1年處分，固然因逾越撤銷之訴期間而告確定存續，惟依原審法院確信，其並不因而發生易處吊銷駕照，1年內不得考領之法律效果，惟原處分違法致生此法律效果，卻僅因形式上逾越就「吊扣」駕照1年處分的撤銷訴訟法定訴訟期間，致此違法「吊銷」駕照之法律效果存續，阻礙人民對此提起確認違法之訴之實益，尤以此違法效果，正係因為上訴人僅為一次送達，而被上訴人遲誤原處分吊扣駕照之訴訟期間所致，解釋上，在未為第二次送達或踐行告戒程序前，實無理由續生吊銷駕照處分之法律效果。

是本件應從寬認定被上訴人得提起確認原處分違法之訴。

（二）本件爭點在於：原處分裁決易處吊扣駕照24個月與易處吊銷駕照處分，1年內不得考領（乃至註銷駕照）之合法性？實務執行上述易處處分規定之程序，監理機關係以一紙裁決書同時記載吊扣期間，易處吊扣期間加倍與易處吊銷處分3種處分（至於吊銷日起的「註銷」尚非獨立處分，詳後述）。

換言之，監理機關係以一紙裁決書同時記載「罰鍰及吊扣駕駛執照」，以及依據道路交通管理處罰條例第65條依序易處「加倍吊扣駕駛執照」及「吊銷駕駛執照」等3種處分（另包括「逕行註銷」之行為）。

其後易處處分期間，不會再另行製作裁決書送達給受處分人之方式，實務通稱為「一次裁決、一次裁罰」，或「一次裁決，一次送達」，此有諸多違法之處。

首先，可能發生受處分人於限定繳納罰鍰之時限後始收到裁決書之情形，加上依法享有之20日異議期間，如何自裁決書上所載執行吊扣駕照處分之起始日執行吊扣駕照？再者，道路交通管理處罰條例並無明文課予吊扣或吊銷駕照之駕駛人有「繳送駕照」之義務，惟同條例第65條第1項卻直接將「不繳送汽車牌照或駕駛執照者」，當作加倍處分及易處吊銷駕照（法律效果）之構成要件，犯了義務規範不明確，及直接以處罰構成要件創設行政法上義務之謬誤。

即使承認此類繳送義務，以吊銷駕照作為繳送駕照義務之執行方法，亦有違憲之疑義。

以吊銷駕照（原則上係因行為人對於交通安全造成危險或危害，始有禁止駕駛）作為執行方法，違反不當聯結禁止之原則。

而不分吊扣駕照之輕重事由，亦不論行為人何以遲誤及遲誤事由，僅以不繳送駕照即一律加倍吊扣，易處吊銷駕照之處分，有違平等原則。

而將原來只是一定期間不能駕車的吊扣駕照處分，易處為剝奪駕駛資格，於一定期間不得重新考領駕照之吊銷駕照處分，過於嚴苛，也侵害人民在現今工業社會生活不可或缺的駕車權利，有違其依憲法第15條、第22條應受保障之工作權、行動自由及人格自由發展權。

（三）此外，「易處處分」係以吊扣、吊銷駕照及逕行註銷等強制執行之方式，促使違規行為人，履行其所遭受之行政罰處分。

如同本案，此等易處處分係為使行為人履行（繳納）過去違規受罰鍰及吊扣駕照處分之義務，以達強制執行之目的。

解釋上屬行政執行法第28第2項第3款所明定「收繳、註銷證照」之直接強制執行方法。

依行政執行法第4條第1項前段之規定，得由原處分機關或該管行政機關為之。

所以原處分機關固有權執行此等易處處分，以督促違規人履行前所受行政罰之義務。

惟按行政程序法第27條規定，即行政法學說及實務通稱之「告戒」程序，告戒程序係以書面限定相當期間履行，並載明不依限履行時將予強制執行之意旨。

又行政執行罰，易處處分之目的，無非係欲藉由駕照被吊扣或甚至吊銷之直接強制方法，形成證照被吊扣（銷）之極度不便壓力，進而逼迫義務人履行原處罰之罰鍰義務，所以在吊扣（銷）駕照處分未送達予義務人前，此類行政處分（或事實行為）尚無法發生外部效力，而無法對義務人產生實際上的督促效果。

亦即原處分機關必須先確定受處分人已收到裁處罰鍰之裁決書，而已逾期未聲明異議，始得再送達另紙裁決書（或強制執行處分書），限定繳納罰鍰之期限，並表明於期限屆至後將執行吊扣駕照處分之行政執行，如又未依期限繳送駕照，始得再送達另紙定期執行吊銷駕照之處分，並告以自何時起逕行註銷，並將該註銷效果之處分書再行送達受處分人。

監理機關卻於屬於行政秩序罰之罰鍰處分裁決書併列記載何時執行易處處分之效果，尚未確定行政秩序罰處分已合法送達生效，即直接於內部作業，以單純自行記載之日期，「長趨直入」至吊銷處分，而省略歷次之法定告戒程序，此種祇圖行政機關作業方便，而忽略人民依法應享有之程序保障及權利之作法，美其名為「一次裁決，一次送達」。

惟依前述說明，有關易處處分均非「行政秩序罰」之裁決，因未踐行告戒程序，即逕執行之，實已違反行政執行法第27條規定，屬違法之行政執行，此處易處處分均有明顯瑕疵，應撤銷之。

（四）退而言之，即令原處分機關將此處易處處分解釋成仍屬行政秩序罰之行政處分，而不認為屬行政執行罰性質者（蓋實務上作法，如進入易處處分期間即不允許回頭繳納罰鍰）。

按行政程序法第100條第1項前段、第67條至第90條規定，不論是行政機關之自行送達或郵務送達，抑或補充送達、留置送達、寄存送達或例外之公示送達等規定，除公示送達外，均係掌握「書面之行政處分，應使該書面達到於應受送達人之處，使其得以知悉該行政處分之內容及（救濟）效果等」之原則。

換言之，此處共計有3 種單獨之行政處分（均屬行政秩序罰）：罰鍰、吊扣駕照、吊銷駕照。

至於「註銷」僅是上訴人內部的註記行為，其屬事實行為，不生法律效果，蓋於吊銷處分生效時即發生禁止一定期間駕駛並不得考領駕照之法律效力，而非經由註銷行為所致。

依上述行政程序法之規定，亦應分別送達受處分人，使其得以分別知悉各次行政處分之內容，而得選擇對何次之處分提出不服。

（五）綜上所述，監理機關依據僅得發生罰鍰及吊扣處分效果之裁決書，一併記載易處加倍吊扣及吊銷駕駛執照之處分，並進而執行，程序上已有違法，此部分易處處分不論解釋為行政執行方法或單獨行政秩序罰者，均因未經合法送達，而均不生效力。

因而原處分僅有罰鍰及吊扣處分生效，被上訴人雖未據上述理由主張，惟不影響原審法院依職權調查該有前提要件處分之合法性。

上訴人僅得對被上訴人執行罰鍰及吊扣駕照12個月處分，及罰鍰依法移送強制執行之效果。

其進而執行加倍吊扣駕照24個月，又進而為吊銷駕照之處分，均屬違法而失效。

上訴人主張原處分適法，就上述經原審法院確認違法之部分，自無理由等詞，因而判決原處分關於處罰主文二，除「罰鍰依法移送強制執行」部分，其餘部分（即「上開駕駛執照逾期不繳納、繳送者：（一）自101 年7 月9日起吊扣駕照24個月，並限於101 年7 月23日前繳送。

（二）101 年7 月23日前未繳送駕駛執照者，自101 年7 月24日起吊銷駕駛執照，並註銷駕駛執照。

（三）駕駛執照吊（註）銷後，自10 1年7 月24日起1 年內不得重新考領駕駛執照」），確認違法。

六、本院查：

（一）按「汽車所有人、駕駛人違反本條例，經主管機關裁決書送達後逾30日之不變期間未向管轄之地方法院行政訴訟庭提起撤銷訴訟，或其訴訟經法院裁判確定，而不繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依下列規定處理之：一、經處分吊銷汽車牌照或駕駛執照者，由公路主管機關逕行註銷。

二、經處分吊扣汽車牌照或駕駛執照者，按其吊扣期間加倍處分；

仍不依限期繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。

三、罰鍰不繳納者，依法移送強制執行。」

道路交通管理處罰條例第65條第1項定有明文。

次按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。

其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」

是行政訴訟法所規定之確認訴訟，其種類包含確認行政處分無效，確認公法上法律關係成立或不成立（參照該條文立法理由，包括確認公法上法律關係「存在或不存在」），確認已執行完畢或其他事由而消滅之行政處分為違法等訴訟類型。

苟人民提起行政訴訟之確認訴訟，並非請求確認特定之行政處分無效、特定之公法上法律關係成立或不成立（包括存在或不存在）或特定之已執行完畢或已消滅之行政處分為違法，而係請求確認某非行政處分者為違法，即與確認訴訟之要件不合，自非法之所許。

而所謂行政處分，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為。

至行政機關所為通知、單純事實之敘述、理由之說明、就法令或行政契約約定條款所為釋示、重申及行政指導等，並未對外直接發生法律上效果，即非行政處分。

申言之，行政機關之行政行為，倘未對外直接發生法律效果，而不具規制效力，即非屬行政處分，人民自不得對之提起行政爭訟，否則其訴即屬不合法。

又原告之訴，有起訴不合程式或不備其他要件之情形者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款亦定有明文。

（二）原判決以原處分主文第2項「上開駕駛執照逾期不繳納、繳送者：（一）自101年7月9日起吊扣駕照24個月，並限於101年7月23日前繳送。

（二）101年7月23日前未繳送駕駛執照者，自101年7月24日起吊銷駕駛執照，並註銷駕駛執照。

（三）駕駛執照吊（註）銷後，自101年7月24日起1年內不得重新考領駕駛執照」之記載為違法之行政處分，並為確認該記載違法之判決，固非無見。

惟按吊扣或吊銷駕駛執照，旨在停止或剝奪駕駛之權利，關於吊銷駕駛執照，司法院釋字第699號解釋謂「故職業駕駛人因違反系爭規定而受吊銷駕駛執照之處罰者，即不得因工作權而受較輕之處罰」，係認其為行政罰（最高行政法院103年度判字第174號判決參照）；

吊扣駕駛執照，同理，亦是行政罰。

而依道路交通管理處罰條例第65條第1項第2款規定，汽車所有人或駕駛人經主管機關吊扣駕駛執照，並課予限期繳回之義務者，如果符合下列的二項構成要件，（1）受處分人未提起撤銷訴訟，或提起撤銷訴訟，經法院裁判確定者；

且（2）受處分人未於期限內繳送駕駛執照者，主管機關得以變更為加重的處罰（或稱易處處分）。

易言之，主管機關對受處分人同一交通違規事實，依法得作成依次加重處罰的三個行政處分：第一個為吊扣駕駛執照一定期間的處分，第二個為按吊扣期間加倍處分，及第三個為吊銷駕駛執照處分。

第二個按吊扣期間加倍處分或第三個吊銷駕駛執照處分，除具備與第一個吊扣駕駛執照一定期間的處分同一交通違規事實外，尚必須具備二項構成要件：（1）受處分人未提起撤銷訴訟，或提起撤銷訴訟，經法院裁判確定者；

且（2）受處分人未於第一次或第二次繳送期限內繳送駕駛執照。

這三個行政罰處分的構成要件並不一樣，實現構成要件的時點亦不同。

本件裁決書作成時受處分人是否有不起訴的事實及是否有違反不遵期繳送駕駛執照的事實，均尚未發生。

故主管機關作成裁決書的時點，按吊扣期間加倍處分及吊銷駕駛執照處分的法律構成要件尚未實現，主管機關應尚未取得依道路交通管理處罰條例第65條第1項第2款作成該二個加重處罰的權限。

（三）茲有疑義者，主管機關是否得基於交通裁決大量行政之便宜性起見，對該二個加重處罰的易處處分，以附條件行政處分的方式記載於裁決書主文欄第2項，而將（1）受處分人未提起撤銷訴訟，或提起撤銷訴訟，經法院裁判確定者；

且（2）受處分人未於第一次或第二次繳送期限內繳送駕駛執照者，作為停止條件？觀之道路交通管理處罰條例第65條第1項第2款規定，僅規範主管機關得依次變更為加重的處罰，並無授權主管機關得作成附條件行政處分的明文。

再者，「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。

無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。

前項所稱之附款如下︰一、期限。

二、條件。

三、負擔。

四、保留行政處分之廢止權。

五、保留負擔之事後附加或變更。」

固為行政程序法第93條所規定。

惟所謂附停止條件的行政處分，係將行政處分法律效果之發生，繫於將來是否發生並不確定之特定事實。

譬如在授益行政處分，主管機關依法通常得作成附停止條件的許可處分。

而吊扣或吊銷駕駛執照為行政罰，已如前述，性質上不同於授益行政處分。

尤其，在行政罰的法律構成要件尚未實現下，主管機關應不得預先作成裁罰性的處分，而將其法律構成要件當成是附款。

這已經不是行政處分法律效果之發生與否的問題，而是處罰的構成要件尚未實現，主管機關並不能作成行政罰。

故上訴意旨主張原處分關於系爭記載為附條件行政處分一節，並無可採。

（四）是以，關於道路交通管理處罰條例第65條第1項第2款的易處處分，主管機關應不得將法律構成要件的實現與否作為附款，而作成附停止條件的行政罰。

既然主管機關作成裁決書的時點，受處分人是否有不起訴的事實及是否有違反不遵期繳送駕駛執照的事實都尚未發生，並不具備（1）受處分人未提起撤銷訴訟，或提起撤銷訴訟，經法院裁判確定；

且（2）受處分人未於第一次、第二次繳送期限內繳送駕駛執照之構成要件。

則主管機關依法即無從作成按吊扣期間加倍處分及吊銷駕駛執照之處分。

主管機關應於具備上開（1）、（2）兩項構成要件後，另分別作成按吊扣期間加倍之處分及吊銷駕駛執照之處分，並送達受處分人，始屬適法。

（五）綜上所述，被上訴人尚無從以系爭裁決書同時作成按吊扣期間加倍處分及吊銷駕駛執照之處分。

準此，本件裁決書主文第2項「上開駕駛執照逾期不繳納、繳送者：（一）自101年7月9日起吊扣駕照24個月，並限於101年7月23日前繳送。

（二）101年7月23日前未繳送駕駛執照者，自101年7月24日起吊銷駕駛執照，並註銷駕駛執照。

（三）駕駛執照吊（註）銷後，自101年7月24日起1年內不得重新考領駕駛執照」之記載，並不發生使被上訴人駕駛執照受吊扣期間加倍或吊銷及吊銷後1年內不得重新考領駕駛執照之法律效果，則該記載即非屬行政處分。

又該記載既不是行政處分，被上訴人尚不得對之提起行政訴訟，是被上訴人於原審提起本件訴訟，其起訴即屬不備合法要件。

原判決確認系爭裁決書主文第2項之上開記載為違法，即有適用法規不當之違誤。

上訴意旨雖未指摘及此，然本院調查地方法院行政訴訟庭判決有無違背法令，不受上訴理由之拘束（行政訴訟法第236條之2第3項準用第251條第2項），原判決既有可議，上訴意旨求予廢棄，仍應認有理由，應由本院廢棄原判決，並駁回被上訴人在第一審之訴。

七、末按交通裁決事件之上訴，行政法院為訴訟費用之裁判時，應確定其費用額，此觀行政訴訟法第237條之9第2項準用第237條之8第1項規定即明。

本件上訴人對於交通裁決事件之上訴，為有理由，則第一審訴訟費用300元及上訴審訴訟費用750元（均為裁判費）自應由被上訴人負擔，爰併予確定如主文第3、4項所示。

八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第256條第1項、第259條第1款、第237條之8第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 105 年 5 月 2 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 蘇嫊娟
法 官 李君豪
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 105 年 5 月 2 日
書記官 樓琬蓉