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臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1067號
原 告 許文鼎
許榮輝
許文正
王秀玉
共 同 黃心賢 律師
訴訟代理人 王君倚 律師
洪嘉祥 律師
被 告 新北市政府
代 表 人 朱立倫（市長）住同上
訴訟代理人 王潤昌
黃茹偵
上列當事人間都市更新事件，原告不服新北市政府中華民國104年6 月1 日新北府城更字第1043434914號處分，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、程序事項：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。
但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。
……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。
……」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。
查原告於民國104年7月16日起訴時，原聲明：「新北市政府104年6月1日新北府城更字第1043434914號函行政處分應予撤銷」（見本院卷第6頁）。
嗣於104年11月25日本院行準備程序時，追加聲明如下：「原處分均撤銷。
被告應作成核准鼎甫資產管理股份有限公司聲請『擬訂新北市新店區寶強段1169地號等56筆土地都市更新事業計畫』暨『擬訂新北市新店區寶強段1169地號等56筆土地都市更新權利變換計畫案』之處分。」
。
原告固追加聲明，惟請求之基礎相同，亦無礙於訴訟終結，本院認為適當，爰予准許。
二、事實概要：緣原告為訴外人鼎甫資產管理股份有限公司（下稱實施者）股東，實施者於96年12月20日申請報核本案事業計畫暨權利變換計畫，被告受理後自97年4月18日起公開展覽30日並於97年5月2日舉辦公辦公聽會，並於公開展覽期滿後依程序進行5次專案小組審議，並提送新北市都市更新審議委員會第25次、第39次及第43次大會審議；
本案審議期間，因實施者內部發生狀況，造成審議期間延宕及與所有權人間之信任危機，102年9月27日、103年11月14日第25次及第39次會議審議決議，都已要求實施者再行檢討，並賦予實施者向所有權人充分溝通之機會，實施者雖內部組織有所調整，並調降共同負擔比例及補充信託續建機制等，並已向所有權人表達的狀況下，104年2月26日聽證會當日仍有多數所有權人表達「反對」意見，後續並有計93位所有權人以書面主張撤銷本案事業計畫暨權利變換計畫，實施者還是未能取得本案多數所有權人信任，已無續行之可能。
新北市更新審議委員會於104年3月30日第43次會議，考量前述情事並回應所有權人訴求，爰依都市更新條例施行細則第9條之1規定，於104年6月1日以新北府城更字第1043434914號函（下稱原處分），決議駁回本案。
原告不服，依行政程序法第109條規定，經聽證程序作成之行政處分，其行政救濟程序免除訴願及其先行程序，遂向本院提起行政訴訟。
三、原告起訴主張：實施者申請之本案，於96年9月19日經被告核准都市更新事業概要案，96年11月18日實施者自辦事業暨權利變換計畫公聽會，96年11、12月間進行選配通知，並於96年12月20日申請報核，當時土地所有權人共132人，建築物所有權人共計127人，取得更新單元範圍內土地所有權人共88人，同意比例為67.18 %，合法建築物所有權人共75人，同意比例為67.46%，更新單元土地面積同意比例為72.22%，合法建築物樓地板面積同意比例為66.91%，均已符合上開規定之一定比例。
基於公益性之考量，不論是各級主管機關對於同意比例之審核，或者是所有權人欲撤銷其同意，均需具備法定要件方得撤銷，不得任意為之。
本案最遲於97年6月間業經公開展覽期滿，又無上開得撤銷之原因或雙方合意撤銷之情形，本案根本沒有上開規定之適用。
惟被告不察，逕以法無明文之要件為由駁回本案，完全忽視法律規定，不僅違反都市更新條例第22條，更與依法行政原則牴觸。
被告所為之原處分對於條件相同之事件，僅針對本案加諸不同的義務，違反行政程序法第6條平等原則。
原處分具有裁量瑕疵，亦與行政程序法第10條之規定不符等語，聲明求為判決原處分均撤銷。
被告應作成核准鼎甫資產管理股份有限公司聲請「擬訂新北市新店區寶強段1169地號等56筆土地都市更新事業計畫」暨「擬訂新北市新店區寶強段1169地號等56筆土地都市更新權利變換計畫案」之處分。
四、被告抗辯：本案釐清相關事證後，經被告都市更新審議委員會以欠缺公益、必要、合理及可行性為由審議駁回，乃行使裁量權之展現，與行政程序法第10條規定無違，故駁回處分應屬合法。
原處分係依相關事實，由專業及獨立行使職權之都市更新委員合議審議本案之公益、合理、可行及必要性後，據以認定原告欠缺續行之可能，按都市更新條例第19條及第29規定審議後予以駁回，尚非以同意書被撤銷為由駁回本案，故與都市更新條例第22條規定無涉，亦與依法行政原則無違，更遑論有違反平等原則。
何況按都市更新條例第22條規定，符合同意門檻為實施者擬定都市更新事業計畫報核時之要件，實施者檢附同意書僅能證明土地及合法建築物所有權人對本案掛件報核時之同意比例是否有達到都市更新條例第22條法定門檻，尚難謂所有權人一旦簽訂都市更新同意書，則後續不論發生任何狀況都不得再對本更新事業計畫提出反對意見，更非謂一旦達至規定之同意比例，主管機關即應予以核定或受其主張之拘束，故原告主張被告違反都市更新條例第22條規定，實有誤解等語，資為抗辯，並求為判決駁回原告之訴。
五、本院之判斷：㈠按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」
、「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」
行政訴訟法第4條第1項、第107條第3項分別定有明文。
又「提起行政訴訟，須因官署之處分，損害其權利，始得為之，故以權利之存在為起訴之前提要件；
若原告並無權利之存在，則官署之處分對其根本不生損害與否之問題，遽行提起行政訴訟，自為法所不許。
」、「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係。」
、「提起撤銷訴訟者，以主張其權利或法律上利益，因行政機關之違法行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有『訴訟權能』，其提起訴訟始能謂適格。
在撤銷訴訟，通常行政處分之相對人即具有訴訟權能，固無爭議，惟行政處分相對人以外之第三人，必須法律上之利害關係人始得對原處分提起行政爭訟。
所稱法律上利害關係人，係指法律上值得保護之利益，經濟上、情感上或事實上之利益，並不屬之。」
最高行政法院59年判字第617號判例、75年判字第362號判例及95年度判字第1411號判決意旨參照。
是因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，包括利害關係人，固非專以受處分人為限，惟所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係。
㈡次按「法律上利害關係之判斷，係以保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準。
如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益；
如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。
故若可藉由保護規範理論判斷為其係相關聯法規範所保護權利或法律上利益之歸屬主體，其權利或法律上利益因行政機關之處分而受損害，即可認為具有訴訟權能；
反之，若非權利或法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，自無訴訟權能。
又所謂當事人適格，係指就具體特定訴訟，得以自己名義為原告或被告，因而得受本案判決者而言，訴訟權能即為行政訴訟原告適格之主要判準。」
最高行政法院100年度判字第788號判決意旨參照。
故以利害關係人之地位提起撤銷行政處分之訴訟，應以主張其權利或法律上利益，因違法行政處分而受損害為要件，其提起訴訟始能謂為適格。
如依其所主張之事實，其不可能因行政處分而有權利或法律上利益之受侵害，則該第三人即不具備訴訟權能，其提起訴訟係原告不適格，為欠缺訴權之存在要件。
㈢再按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。
（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」
行政訴訟法第5條有明文規定。
是以，提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，必須先經向行政機關依法提出申請，該機關於法令所定期間內不予置理，或否准其請求，始能提起。
又「行政訴訟法第5條第2項：『人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。』
人民根據此項規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為其要件。
如果對於人民依法申請遭駁回之事件，法令上並未賦予第三人有為其申請之公法上請求權，第三人即不可能因主管機關之駁回該項申請而有權利或法律上利益受損害之情形。」
最高行政法院103年8月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨參照。
另按都市更新條例第19條第1項規定：「都市更新事業計畫由實施者擬訂，送由當地直轄巿、縣（巿）主管機關審議通過後核定發布實施；
其屬依第7條第2項規定辦理之都市更新事業，得逕送中央主管機關審議通過後核定發布實施。
並即公告30日及通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；
變更時，亦同。」
第29條第1項規定：「以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第十九條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項；
變更時，亦同。
但必要時，權利變換計畫之擬訂報核，得與都市更新事業計畫一併辦理。」
準此，都市更新事業計畫或權利變換計畫，係實施者獨立以其名義向主管機關申請核定，從而申請都市更新案件若遭駁回，依法應只有實施者具備當事人適格提起救濟。
法令上亦未賦予第三人有為實施者申請之公法上請求權，第三人即不可能因主管機關之駁回該項申請而有權利或法律上利益受損害之情形。
㈣經查，原處分所載「受文者」為「鼎甫資產管理股份有限公司」（見本院卷第12頁），原告並非原處分之相對人。
原告陳明其係實施者之股東，原處分將使公司損失新臺幣1至2億元，營運轉虧為盈，對於股東權益有影響，非僅具有事實上利害關係而已。
惟實施者即訴外人鼎甫資產管理股份有限公司縱受有損失，對原告而言，僅係經濟上之利益，並非法律上之利害關係，原告既未因原處分而有權利或法律上利益受到侵害，自非原處分之利害關係人。
又都市更新條例並未賦予原告有為實施者申請之公法上請求權，原告即不可能因被告之駁回該項申請而有權利或法律上利益受損害之情形，況原告未曾向被告提出申請，揆諸前揭規定及說明，原告既非原處分相對人，亦非利害關係人，其提起本件訴訟，乃欠缺訴訟權能，顯屬當事人不適格，其訴顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
至兩造其餘實體上主張，已無庸審究，併予敘明。
六、本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法107條第3項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第95條、第85條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 12 月 11 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 畢乃俊
法 官 林惠瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 104 年 12 月 11 日
書記官 蕭純純
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