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臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1070號
105年4月21日辯論終結
原 告 周國在
周武欽
周美霞
劉崇堅
賴思堯
曾郁文
蘇哲璋
羅蔡春梅
共 同
訴訟代理人 余敏長 律師
被 告 財政部國有財產署北區分署
代 表 人 黃偉政（分署長）住同上
訴訟代理人 龔維智 律師
上列當事人間國有財產法事件，原告不服財政部中華民國104年6月8日台財訴字第10413928590號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告依本院民國101年度訴字第25號判決（下稱前案判決）意旨，按放射性污染建築物事件防範及處理辦法第15條規定，以103年10月27日台財產北處字第10300274980號函，通知原告倘有意承購坐落臺北市中山區榮星段3小段347地號之輻射房地（下稱系爭房地），應於文到6個月內辦理，並於文內敘明國有輻射污染建築物及其基地之計價方式（建築物不予計價、基地依國有財產計價方式規定辦理）與估價標準（應參考市價，而市價係指查估國有財產價格當時之市場價值）等。
嗣原告以104年3月30日承購書表示略以：請被告依前案判決意旨，按原讓售價格計價，通知原所有權人繳款後，辦理後續不動產登記事宜等，經被告以104年4月9日台財產北處字第10400085420號函復略以：「說明：一、……二、……經行政院原子能委員會表示，處理辦法86年11月5日修正後條文已將『依原讓售價格價購』之文字刪除，將輻射污染建物之處分權規定由財政部處理，原所有權人購回其讓售之輻射污染建築物及土地價格，已無處理辦法之適用，應依國有財產法相關規定處理。
爰倘周君等8人有意申請承購旨述國有房地，仍請依本分署103年10月27日函示，於期限內填妥、用印『承購國有非公用不動產申請書』並檢附相關證明文件洽辦申購事宜，屆時本分署將依相關規定審辦，又倘逾期未辦，本分署將不予受理。」
等語（下稱原處分）。
原告不服，提起訴願，遭決定不受理，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠前案判決即係解決系爭房地讓售之爭議，其理由即分析系爭房地之讓售，不得以司法院釋字第448號解釋據為本件應屬私法爭議之基礎，核其實質乃公法上之爭議。
依爭點效理論，本件關於讓售系爭房地之行為，既經前案判決本於當事人辯論之結果，已為判斷，復經上訴審判決確定在案，亦無顯然違背法令之情形，被告亦未提出新訴訟資料，足以推翻原確定判決之情形，自應解為在同一當事人就該重要爭點所提起之訴訟中，法院及當事人就該法院判斷之重要爭點法律關係，皆不得任作相反之判斷或主張。
依上開判決意旨，「自非國家立於準私人地位與私人為私法上行為可比，如遇有爭執，尚非由普通法院裁判，而應依行政爭訟程序處理。」
㈡本件如依司法院釋字第448號解釋意旨認屬私法上契約行為，則應有契約自由原則之適用。
而契約自由內涵包括「締約自由」、「相對人選擇自由」、「方式自由」、「內容自由」、「變更自由」、「結束自由」等原則，倘有上開原則之適用，自應立於平等地位對待，然本件原告僅得擇被告為契約之相對人，亦僅得依被告決定之方式為之，價格之決定僅係被告片面決定等情，堪認被告讓售系爭房地之行為，原告已無契約自由之餘地，尤以讓售價格之決定，係片面由被告為之，更足彰顯本件並非國家立於私法人地位與原告為私法行為。
被告單方依其行政機關之地位，就原告買回系爭房地之具體事件，片面以高權決定依國有財產法為計價方式，致令原告為契約當事人之一方，對計價方式均無置喙之餘地，是被告單方之行政行為，已對外即原告發生財產權受有價差之損害之具體法律效果，自應為行政處分無訛，即屬公法上之爭議，應由鈞院管轄，是訴願決定以司法院釋字第448號解釋為據而決定本件訴願不受理云云，顯非適法，請發回訴願機關為實體決定。
㈢何以原子能委員會（下稱原能會）之表示即可推翻103年10月8日會議紀錄、前案判決及司法院秘書長103年8月12日函釋？原能會之權責得以超越他機關之決定乎？原能會之權責得以超越法律或法規命令之決定乎？又國有財產並非均以國有財產法決定讓售價格，且讓售價格之決定，應以法律定之，何能以主管機關誰屬定之？財政部103年10月8日「續商國有輻射汙染建物及其基地原所有權人購回之執行疑義」會議紀錄充其量可考慮是否為行政規則，並非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定，即無發生對外拘束人民之效力，遑論該會議紀錄更無遵守行政程序法第160條「由首長簽署後，登載於政府公報發布」之規定，更不足為本件應依國有財產法決定買回價格之依據。
司法院秘書長103年8月12日函釋應係肯認前案判決理由中所表示處理辦法「未違反法律保留或授權明確性原則」其法律「意見」自無違誤，進而認為得為系爭事件所援用。
㈣原能會當時認系爭房地計價方式不宜與一般房地同，以「輻射污染建築物係屬危險建物，不適於居住，於拆除時，對於輻射鋼筋之處理亦有其嚴密之管制措施，情況甚為特殊」之理由，於今仍存在此一特殊狀況，原因並未消滅；
又系爭房地既經原能會認定係於處理辦法86年11月5日修正前收購，按中央法規標準法第18條規定從新從輕原則，86年11月5日修正前之處理辦法較有利於原告，自應適用舊法而按原讓售價格售予原告。
再接續觀察原證7號函：「均係於86年11月5日處理辦法修正前收購，……此類房地之讓售價格如重新查估，其結果可能有二，其一為較原能會收購價格為高，則與收購當時適用原所有權人得以原價價購之規定不合，有違政府誠信原則；
……」是依原能會之前揭說明，當時88年間仍認「與收購當時適用原所有權人得以原價價購之規定不合」，故原能會認為應適用舊法規，與前述中央法規標準法之規定不謀而合，於法即屬有據；
而原能會以收購價高於收購當時之原價，即有違誠信原則，殊值贊同，而今以查估當時即現今收購價估定，亦必高於收購當時之原價，於今距88年間而言，豈即不違政府之誠信原則乎？難道，政府之誠信原則，因機關（如財政部與行政院）或因時（如當時88年間與現今104年間）不同而有異乎？又原能會依處理辦法將系爭土地徵用移轉為國有，於持有期間未就系爭土地為任何改良或利用，而今由原告行使買回權時，如依買回時之市價計算，則原讓售價格與買回時價格之差額利益，因被告就系爭土地未為改良或利用，竟得坐享增值後之差額利益，對因輻射而身心受創之原告而言，不啻二度傷害，非僅未合乎土地法第219條買回權賦予原土地所有權人以原收價額買回之趣旨，亦不符社會公平正義之所求，更有違政府之誠信。
依上述說明，本於中央法規標準法第18條規定及政府之誠信原則，系爭事件應以原讓售價格為原告買回之價格，於情、理、法均屬有據。
㈤本件固已轉由被告管理，然並非表示所經管之財產僅可適用國有財產法，仍應視經管財產及事件之性質，決定處理之依據，何況，同就法律位階而論，處理辦法之母法即游離輻射防護法，應為國有財產法之特別法，自以游離輻射防護法優先適用，另依被告103年10月27日台財產北處字第10300274980號通知函亦載明：「本案已釐清相關判決拘束力及法規適用疑義，爰重行按臺北高等行政法院上述判決依『放射性污染建築物事件防範及處理辦法』第15條第1項規定通知台端，倘……」，更可見被告係經由放射性污染建築物事件防範及處理辦法為法源通知原告買回系爭房地，亦足證被告雖為國有財產署，亦可適用其他法令，並非僅以國有財產法為依歸。
㈥放射性污染建築物事件防範及處理辦法第15條第1項規定雖經歷次（86年11月5日、92年3月26日、95年1月4日）修訂而文字略有增刪，卻無礙原告得以原讓售價格買回之權利，故放射性污染建築物事件防範及處理辦法86年11月5日修正後條文已將「依原讓售價格價購」之文字刪除，並將輻射污染建物之處分權規定由財政部處理，原所有權人購回其讓售之輻射污染建築物及土地價格，非僅仍有放射性污染建築物事件防範及處理辦法之適用，抑且得以原讓售價格買回。
參照前案判決意旨，土地法或土地徵收條例確係以原「徵收價額」讓諸於土地所有權人買回原所有土地，顯見本院係本於司法機關之立場，認為本件原告收回系爭土地之買回權，與土地徵收後，因法定要件成就，原土地所有權人可收回土地之情形，核屬同一法律上之理由，法律性質相當。
㈦倘修正條文將「依原讓售價格價購」刪除之目的在於依國有財產法辦理，則修正理由必為之詳予說明，然修正理由非僅未說明將「依原讓售價格價購」之文字刪除之目的，亦說明國有財產之處分，由財政部國有財產局依法為之，並未指出須依何法為之，故仍應視其性質定之，而本院表明系爭事件關於買回之法律性質與土地法第219條公法上買回權之性質相當，自非適用國有財產法，而應依其性質參考修正前後處理辦法第15條之意旨，由原告以原讓售價格買回。
㈧本件被告固於103年10月27日通知原告申請承購系爭房地，原告亦於104年3月30日請被告按原讓售價格計價，經本院詢問上開情形確係在86年11月5日之後，則此時輻射污染建築物事件防範及處理辦法第15條第1項規定固然已將「向主管機關申請依原讓售價格價購該戶建築物或建築物及土地。」
部分刪除，然查，當時86年間原能會以86年9月18日會輻專字第18904號函通知輻射屋所有權人時，即明示「本會依『處理辦法』第10條規定收購台端位於……建築物及土地，依『處理辦法』第15條規定：原所有權人得依主管機關通知於行政院專案核准之次日起6個月內，向主管機關申請依原讓售價格價購該戶建築物及土地。
對於……」，並隨函檢附處理辦法供輻射污染建築物所有權人參考（原證9）。
準此，原告等建物係於82年8月1日至84年12月9日經政府機關收購，如非被告及原能會之過失及怠惰行為，原告等將於當時收購時，即可依原讓售價格買回，詎料，因被告及原能會之過失及怠惰行為，而有本院101年度訴字第25號確定判決須重新通知原告等人買回，申言之，原告本可依原讓售價格買回，卻因被告及原能會之過失及怠惰行為致令原告需付出高於可買回之原讓售價格數倍之價格，不啻使原屬被告及原能會之過失及怠惰行為之不利益及後果，竟轉嫁由原告負擔，何可謂事理之平？又豈非無異於82、83年同時期經原能會收購之所有權人，因被告及原能會之過失及怠惰行為，而發生買回時期不同，進而產生不同買回價格，差距竟有數倍之距，亦不符公平原則。
何況，果如被告主張，原能會就修正後放射性污染建築物事件防範及處理辦法第15條第1項條文刪除「依原讓售價格價購」部分，即表示原所有權人購回其讓售之輻射污染建築物及土地價格，應依國有財產法相關規定以市價處理，然處理辦法為原能會片面即可修改之法規命令，非立法院通過之法律，原告等或一般人民均無權置喙，則依被告上開主張，亦無異於行政機關可透過片面修改法規命令之方式，致人民如原告等人無端喪失憲法保障之財產權？洵有違憲之虞。
又修法前後既有不同規定，而修法前規定買回之價格較有利於修法後之規定時，依中央法規標準法第18條規定，則本件基於舊法規有利於原告等而新法規未廢除或禁止原告所聲請可買回之事項，則應適用86年修正前之輻射污染建築物事件防範及處理辦法第15條第1項規定。
㈨綜上，原處分及訴願決定自有違誤，求為判決：⒈撤銷訴願決定及原處分。
⒉被告應作成以原讓售價格計價之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠81年間國內發生輻射污染建築物，主管機關原能會為防範及處理輻射污染事件、維護公共安全及保障民眾健康等公共利益，乃積極介入採取各項善後措施，為使是類事件能有一制度化之共同處理方式，亟須依輻射公害之特殊性，建立具體明確之法令規範，以為專責處理輻射公害之依據，遂參酌各種相關現行法令規定，以及行政院81年12月16日核定之「輻射污染建築物之處理原則」，依中央法規標準法第3條、第7條及第11條之規定，原能會於83年6月1日基於職權訂定發布「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」，而同辦法第15條第1項規定：「本辦法施行前已收購及依第10條第1項收購之輻射污染建築物，如經主管機關評定宜予拆除重建者，原所有權人得依主管機關通知於行政院專案核准之次日起6個月內，向主管機關申請依原讓售價格價購該戶建築物或建築物及土地。」
。
嗣於86年11月5日修正為：「本辦法施行前已收購及依第10條第1項規定收購之輻射污染建築物，經依前條第3項規定專案核准放寬其限制拆除重建者，主管機關應將房地變更為非公用財產移交財政部國有財產局接管，由該局通知原所有權人於6個月內申請承購；
所有權人逾期未申請者，由該局依法處理。」
。
又因游離輻射防護法於91年1月30日制定公布，並經行政院發布自92年2 月1 日施行，原能會乃依該法第23條第1項、第24條第4項及第25條第3項規定之授權，於92年3 月26日將原訂定之「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」更名為「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」，並於其第15條第1項酌作文字修正為：「本辦法施行前已收購及依第10條第1項規定收購之放射性污染建築物，經依前條第3項（嗣於95年1 月4 日因配合第14條之修正而修正為第2項）規定專案核准放寬其限制拆除重建者，主管機關應將房地變更為非公用財產，移交國有財產局接管，並由該局通知原所有權人於6 個月內申請承購；
所有權人屆期未申請者，由該局依法處理。」
。
是以，原能會既為「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」之訂定機關，就放射性污染建築物事件防範及處理辦法第15條第1項規定之適用，原能會依其權責自有解釋及闡明之權限。
㈡本件有關原所有權人購回其讓售之輻射污染建築物及土地價格，原能會既已明確表示被告應依國有財產法相關規定辦理系爭房地讓售事宜，參照最高行政法院58年判字第270號判例及司法院釋字第448號解釋，本件因國有非公用不動產讓售案所生爭議，係屬行政機關因國庫行政行為而與人民發生私權之爭執，為民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判。
又此種公庫出售財產行為之本質為私法上行為，並無公私法兩階段理論之適用，原告對於被告有關價格之提出，尚不得依訴願行政爭訟及行政訴訟程序救濟，故訴願決定不予受理，於法並無不合。
原告提起本件行政訴訟，顯無理由。
㈢再查，前案判決從未指摘被告適用法規見解有錯誤之情形，故依前開司法院秘書長函可知，就「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1項規定，原能會及被告均可本於權責核處，應不受前案判決所示「照原讓售價格價購收回」法律見解之拘束。
㈣末查，原能會於87年11月23日以（87）會秘字第22318 號函將系爭房地移交被告接管時，「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1項之規定早已修正公布施行，將「依原讓售價格價購」之文字刪除，而被告於前案判決確定後依判決意旨，按放射性污染建築物事件防範及處理辦法第15條第1項之規定，以103年10月27日台財產北處字第10300274980號函通知原告等人申請承購系爭房地，復於104年4月9日以台財產北處字第10400085420號函函覆原告，原能會就修正後放射性污染建築物事件防範及處理辦法第15條第1項條文刪除「依原讓售價格價購」部分，表示原所有權人購回其讓售之輻射污染建築物及土地價格，應依國有財產法相關規定處理。
是以依據放射性污染建築物事件防範及處理辦法第15條第1項之規定及原能會依其職權闡述關於該條文中原所有權人購回其讓售之輻射污染建築物及土地價格之處理原則，被告依國有財產法相關規定處理系爭房地讓售事宜，應於法有據等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、經查：㈠按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」
行政訴訟法第2條有明文規定。
我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理。
除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；
因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之（司法院釋字第448號、第466號解釋參照）。
至於人民依行政法規向主管機關為訂約之申請，若主管機關依相關法規須基於公益之考量而為是否准許之決定，其因未准許致不能進入訂約程序者，此等申請人如有不服，應依法提起行政爭訟（司法院釋字第540號、第695號解釋參照）。
㈡81年間國內發生輻射污染建築物，主管機關原能會為防範及處理輻射污染事件、維護公共安全及保障民眾健康等公共利益，乃積極介入採取各項善後措施，為使是類事件能有一制度化之共同處理方式，亟須依輻射公害之特殊性，建立具體明確之法令規範，以為專責處理輻射公害之依據，遂參酌各種相關現行法令規定，以及行政院81年12月16日核定之「輻射污染建築物之處理原則」，原能會於83年6月1日發布「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」。
該處理辦法之立法目的，在於防範及處理輻射污染事件、維護公共安全及保障民眾健康，核其性質應屬為追求公共利益而制定之公法，至為明顯。
而同辦法第15條第1項規定：「本辦法施行前已收購及依第10條第1項收購之輻射污染建築物，如經主管機關評定宜予拆除重建者，原所有權人得依主管機關通知於行政院專案核准之次日起6個月內，向主管機關申請依原讓售價格價購該戶建築物或建築物及土地。」
嗣於86年11月5日修正為：「本辦法施行前已收購及依第10條第1項規定收購之輻射污染建築物，經依前條第3項規定專案核准放寬其限制拆除重建者，主管機關應將房地變更為非公用財產移交財政部國有財產局接管，由該局通知原所有權人於6個月內申請承購；
所有權人逾期未申請者，由該局依法處理。」
又因游離輻射防護法於91年1月30日制定公布，並經行政院發布自92年2月1日施行，原能會乃依該法第23條第1項、第24條第4項及第25條第3項規定之授權，於92年3月26日將原訂定之「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」更名為「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」，並於其第15條第1項酌作文字修正為：「本辦法施行前已收購及依第10條第1項規定收購之放射性污染建築物，經依前條第3項（嗣於95年1月4日因配合第14條之修正而修正為第2項）規定專案核准放寬其限制拆除重建者，主管機關應將房地變更為非公用財產，移交國有財產局接管，並由該局通知原所有權人於6個月內申請承購；
所有權人屆期未申請者，由該局依法處理。」
可知，無論依游離輻射防護法制定前之「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1項規定，抑或該法制定後之「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1項規定，均係賦予原讓售建築物及土地予原能會之所有權人於法定要件下，得收回其原有建築物及土地之權利，因其係由公法性質之「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」及「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」所特別規定，應認原建築物及土地所有權人所享有之權利為公法上之買回權。
故系爭房地之管理機關依「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」或「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」第15條第1項規定所為之讓售系爭房地之行為，自非國家立於準私人地位與私人為私法上行為可比，如遇有爭執，尚非由普通法院裁判，而應依行政爭訟程序處理。
是被告辯稱原告申請購回系爭房地，係屬私法關係所生之爭執，應循民事訴訟程序解決，原告不得對此提起行政訴訟等語，容有誤解，尚非可採。
㈢從而，原告提起訴願，於訴願程序本應為實體之審理決定，始為適法。
訴願機關未察，從程序逕為訴願不受理之決定，揆諸前揭規定及說明，其訴願程序顯有瑕疵，無可維持。
原告訴請撤銷，發回訴願機關為實體決定（本院卷第219頁參照）為有理由，應予准許。
爰將訴願決定撤銷，由訴願機關審酌各情，另為適法之決定。
至於原告訴請撤銷原處分及請求判命被告作成以原讓售價格計價之行政處分，則應俟合法之訴願程序先行審理再為決定，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 5 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 王 俊 雄
法 官 林 惠 瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 5 月 5 日
書記官 蕭 純 純
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