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臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1143號
104年12月22日辯論終結
原 告 黃國琳
被 告 國軍退除役官兵輔導委員會板橋榮譽國民之家
代 表 人 劉先珉（主任）
訴訟代理人 蔡文菁
上列當事人間提供行政資訊事件，原告不服國軍退除役官兵輔導委員會中華民國104年7月6日輔法字第1040055502號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分關於申請閱覽遺產檔案部分均撤銷。
被告應依本判決之法律見解就原告申請閱覽遺產檔案部分另為適法之處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠緣被告依臺灣地區與大陸地區人民關係條例第68條及退除役官兵死亡無人繼承遺產管理辦法第4條規定為亡故榮民張應乾管理遺產。
被告為交付遺產予大陸地區繼承人，於民國103 年8 月28日間公告拍賣故張應乾遺留土地2 筆（坐落淡水區紅毛城段224 、301 地號，下稱系爭土地）。
原告於103年9 月11日得標，辦理移轉登記時，認為系爭土地之增值稅新臺幣（下同）45萬5,520元，依土地稅法第5條第1項第1款規定，應由被告負擔，不應由原告負擔，向臺灣新北地方法院（下稱新北地院）訴請被告及故張應乾大陸地區繼承人返還不當得利。
新北地院板橋簡易庭以104年1月9日104年度板簡字第93號民事裁定，命原告補正故張應乾大陸地區繼承人之姓名、住居所。
原告以電話向被告請求提供，被告以繼承人未明確為由，拒絕提供。
原告104年2月16日向國軍退除役官兵輔導委員會陳情，該會104年2月25日電子郵件函復，本案已進入司法程序，該會將俟判決後，督促被告按程序辦理。
㈡嗣新北地院板橋簡易庭104 年3 月24日104 年度板簡字第93號民事判決，以土地增值稅係公法上之負擔，並無不得由當事人依私法自治原則約定由買賣契約中之一方負擔之強制禁止規定，駁回訴訟。
原告104 年4 月2 日擬具檔案閱覽申請書，為依新北地院104 年度板簡字第93號民事裁定補正被告資料，向被告請求閱覽故張應乾遺產拍賣及繼承檔案。
被告認原告之申請用途已逾該裁定之補正期限，暫無法協助提供閱覽，以檔案應用審核表函復原告（下稱原處分），原告不服，提起訴願，遭決定以原處分關於申請閱覽拍賣檔案部分撤銷，由被告於2 個月內另為適法之處分；
關於申請閱覽遺產檔案部分駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告於103 年9 月間參與故榮民張應乾遺產之拍賣，標得系爭土地，因有款項爭議業已提出返還不當得利之訴，經起訴後（新北地院104 年板簡字第00093 號），法院要求原告提供故榮民張應乾大陸地區繼承人姓名及地址，既已進入司法程序，被告為政府機關，所保管之資料有提供法院之義務。
原告依政府資訊公開法第5 、6 、9 、10條、檔案法第17條及行政程序法第46條等規定提出申請，請被告依法提供閱覽，惟遭以申請逾裁定期限為由拒絕。
㈡原告收受新北地方法院104 年板簡字第93號裁定後，立即電請被告提供故榮民張應乾大陸地區繼承人姓名及地址，惟被告卻以「繼承人未明確」為由拒絕提供。
原告事後以退輔會主任委員電子信箱陳情，未見被告答辯，即可證明。
且原告在該次陳情時即已明確表達「要求提供故榮民張應乾大陸地區繼承人姓名及地址」，未見被告依法處理，亦未說明不提供之理由，且當時亦未說明時效逾期。
按「人民之申請未依法定程式時，應為通知人民補正之」，該在回覆時亦未說明不提供之理由，可證原告之申請並未逾期，而是被告未依法提供之結果，事後原告為確保權益，復再次依法提出書面申請，僅為取得訴願及行政訴訟之依據，自不得以該次申請之時間為據，作為不同意提供之依據。
㈢又原告提出「新北地方法院104 年板簡字第00093 號裁定」僅為證明本案已進入司法程序，非為唯一之申請目的（訟案仍於二審訴訟中），依檔案法及資訊公開法之規定，當事人可調閱相關檔案之權利，原告非不得已須確保上訴權益為由，申請閱覽有關卷宗，被告駁回原告之申請，實有違誤，應予撤銷，求為判決訴願決定及原處分有關駁回原告閱覽故榮民張應乾遺產繼承檔案部分均予撤銷，被告應作成准予原告閱覽前述檔案之行政處分。
三、被告則以：㈠被告為故榮民張應乾遺產管理人，其遺產繼承相關資料，依資料管理作業規定第32點規定，除退除役官之二親等以內親屬或委託人外，被告應予保密。
原告僅為系爭土地之得標人，並非故榮民張應乾之繼承人或利害關係人，自無依行政程序法第46條第1項規定申請閱覽遺產卷宗之情形。
況故榮民張應乾大陸地區繼承人，並未領取遺產，在法院裁判前，被告並無計畫將拍賣款項交付大陸地區繼承人，自無構成不當得利之可能，如對不動產拍賣之土地增值稅負擔，有所爭執，得逕向被告訴請返還即可，與申請閱覽遺產檔案無涉，原告所請，自屬無據。
另申請閱覽繼承檔案因涉有亡故者之隱私與其親人之個人資料，與個人資料保護法及檔案法規定不合。
㈡按輔導會87年10月9 日輔壹字第17339 號函暨92年4 月29日輔壹字第0920005876號函釋，各遺產管理機構對於榮民個人資料（含善後、遺產），應嚴遵保密規定，不得任意洩漏與職務無關人員（含內部人員），對未經查證或未檢附相關證明文件之函詢信件，不得回復關於亡故榮民資料……。
是以，輔導會上開函釋已明定，單身亡故榮民個人資料（含善後、遺產），應予保密之規定，原告電請被告提供大陸地區繼承人姓名及地址等資料，與上開規定不符，被告得拒絕提供。
㈢綜上所述，原告請求閱覽故榮民張應乾之遺產繼承人檔案為無理由等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告否准原告請求閱覽故榮民張應乾之遺產繼承人檔案，是否適法?
五、本院之判斷：㈠按政府資訊公開法第2條規定：「政府資訊之公開，依本法之規定，但其他法律另有規定者，依其規定。」
惟依檔案法第2條規定：「本法用詞定義如下：……。
二、檔案：指各機關依照管理程序而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。
三……。
四、機關檔案：指由各機關自行管理之檔案。」
，故人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，則應優先適用檔案法規定處理。
又行政程序法第46條係規範特定之行政程序中當事人或利害關係人為主張或維護其法律上利益之必要，向行政機關申請閱覽卷宗之程序規定，並應於行政程序進行中及行政程序終結後法定救濟（包括依同法第128條規定申請行政程序重新進行者）期間經過前為之。
倘非行政程序進行中之申請閱覽卷宗，即無上開規定之適用，而應視所申請之政府資訊是否為檔案，適用檔案法或政府資訊公開法之規定。
查本件非屬行政程序進行中之申請閱覽卷宗，自無行政程序法第46條規定之適用，屬應依政府資訊公開法等法律規定審酌之範疇。
又原告申請之資訊屬被告已歸檔管理之文字資料，自應優先適用檔案法之相關規定，合先敘明。
㈡次按行政程序法第5條、第43條規定：「行政行為之內容應明確。」
「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」
第96條第1項規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一處分相對人之姓名……。
二主旨、事實、理由及其法令依據。
三……六表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」
行政處分應記載理由，乃現代法治國家行政程序之基本要求，處分理由之記載，必須使處分相對人得以知悉行政機關獲致結論之原因，其應包括以下項目：⒈法令之引述與必要之解釋。
⒉對案件事實之認定。
⒊案件事實涵攝於法令構成要件之判斷。
⒋法律效果斟酌之依據（於有裁量授權時）等。
㈢再按「行政程序第114條規定：『（第1項）違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰一須經申請始得作成之行政處分，當事人已於事後提出者。
二必須記明之理由已於事後記明者。
三……（第2項）前項第二款……之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；
得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。
（第3項）當事人因補正行為致未能於法定期間內聲明不服者，其期間之遲誤視為不應歸責於該當事人之事由，其回復原狀期間自該瑕疵補正時起算。』
第111條規定：『行政處分有下列各款情形之一者，無效︰……七其他具有重大明顯之瑕疵者。』
是知：１、前揭所謂『事實、理由及其法令依據』，乃行政機關為處分時，斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，適用法令，作成決定-即『主旨（或主文）』之所由依據，故行政處分依規定應記明理由者，如未經記明，即罹有瑕疵，惟此一瑕疵，依上舉行政程序法第114條第1項第2款，得因事後-即應經訴願之前置程序者，於訴願程序終結前；
得不經訴願程序者，於相對人向行政法院起訴前記明而補正（行政處分之『補記理由』）。
倘書面行政處分所記載之『事實、理由及其法令依據』，已足使受處分之相對人瞭解該處分之『決定（主旨或主文）』所由之原因事實及其依據之法令，且不影響處分之結果者，縱其事實與理由之『記載稍欠完足』，尚難謂為理由不備或違反行政行為內容之明確性原則；
於此情形，為處分之機關非不得於訴願或事實審行政法院行政訴訟程序中，就作成行政處分時即已存在、且不改變行政處分之性質及不妨礙當事人防禦之前提下，為事實或理由之補充（追補理由），供受理訴願機關或事實審行政法院調查審酌。」
最高行政法院103年度判字第616號判決意旨參照。
㈣經查，被告依兩岸人民關係條例第68條及退除役官兵死亡無人繼承遺產管理辦法第4條規定為亡故榮民張應乾管理遺產，為交付遺產予大陸地區繼承人，於103年8月28日間公告拍賣故張應乾遺留系爭土地。
原告於103年9月11日得標，辦理移轉登記時，認為系爭土地之增值稅45萬5,520元，依土地稅法第5條第1項第1款規定，應由被告負擔，遂向新北地院訴請被告及故張應乾大陸地區繼承人返還不當得利。
為取得故榮民張應乾大陸地區繼承人姓名及地址，原告於104年4月2日擬具檔案閱覽申請書，向被告請求閱覽故張應乾繼承檔案等情，有申請書、新北地院104年度板簡字第93號民事裁定及宣示判決筆錄等件在卷可稽，堪以憑認。
㈤被告以原處分即檔案應用申請審核表，認原告申請逾新北地院104年度板簡字第93號民事裁定期限，否准原告申請。
然查，原處分僅載明原告申請逾期，未明確載明被告無法提供之原因事實及法令依據內容，且相關事實認定、法令解釋與涵攝過程均付之闕如，難謂已盡處分理由說明之義務。
又原告不服原處分，提起訴願，被告於訴願階段補充被告為故榮民張應乾遺產管理人，其遺產繼承相關資料，依資料管理作業規定第32點規定，除退除役官之二親等以內親屬或委託人外，被告應予保密。
原告僅為系爭土地之得標人，並非故榮民張應乾之繼承人或利害關係人。
另申請閱覽繼承檔案因涉有亡故者之隱私與其親人之個人資料，與個人資料保護法及檔案法規定不合等答辯理由，固非無見。
惟查，原處分即檔案應用審核表係以原告之申請用途已逾新北地院104年度板簡字第93號民事裁定之補正期限，暫無法協助提供閱覽，否准原告之申請。
訴願決定補充檔案法第18條第6款「依法令或契約有保密之義務者。」
之理由，被告另補充同條項第7款「七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」
之理由，核與原處分否准之理由完全不同，即被告於本院審理時亦自承：「雖然當初回復原告的理由不是很恰當，但後與訴願決定與否准原告閱覽的結果一致，之後被告有將否准原告之理由再加以補充之。」
等語（見本院卷第47頁筆錄）及「（問：被告剛剛上述主張是否於國軍退除役官兵輔導委員會板橋榮譽國民之家檔案應用審核表（即原處分）中有勾選或顯示出來？）沒有，僅有寫逾期不予准許。」
等語（見本院卷言詞辯論筆錄）。
可知，檔案法第18條第6款及第7款規定之理由並不在原處分的結果與同一性的範圍內，有礙原告之防禦，揆諸前揭規定及說明，不得追加補充或變更，故被告於本院審理時援引檔案法第18條第6款及第7款規定，不能認已符合行政程序法第114條之規定。
六、綜上，原處分有上開理由不備之違法，訴願決定未予糾正，均有未合。
原告訴請撤銷訴願決定及原處分有關駁回原告閱覽故榮民張應乾遺產繼承檔案部分，為有理由，應予准許。
惟本件是否有檔案法第18條第6款及第7款規定不得閱覽之情形，所涉相關事證未臻明確，尚待被告本於權責，進行審查後，據以作成適法之處分。
原告請求判命被告應作成如其訴之聲明第2項所示之行政處分，爰依行政訴訟法第200條第4款規定，判命被告應依本判決之法律見解另為適法之處分，其餘部分，不應准許，應予駁回。
七、本件事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法及提出之證據，雖經審酌亦不影響上開判決結論，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 12 月 29 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 畢乃俊
法 官 林惠瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 104 年 12 月 29 日
書記官 蕭純純
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