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臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1384號
105年5月5日辯論終結
原 告 許吉元
訴訟代理人 莊乾城 律師
被 告 內政部
代 表 人 陳威仁（部長）住同上
訴訟代理人 張倩維
曾芸玲
陳學祥
參 加 人 臺北市政府
代 表 人 柯文哲
訴訟代理人 張珮琦 律師
許培恩 律師
陳人華 律師
上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國104年7月23日院臺訴字第0000000000號及第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告代表人雖於本院105年5月5日辯論終結後之同年月20日變更為葉俊榮，惟依行政訴訟法第182條第1項但書規定：「但於言詞辯論終結後當然停止者，本於其辯論之裁判得宣示之。」
本院仍得本於其辯論而為裁判，合先敘明。
二、事實概要：緣參加人為辦理「臺北捷運系統環狀線第一階段（大坪林站至板新站）（中和區）高架穿越工程」及「臺北捷運系統環狀線第一階段（大坪林站至板新站）（中和區）高架墩柱工程」（下稱捷運環狀線工程），分別申請徵收新北市○○區○○段00000地號等31筆土地地上權（包含原告所有新北市○○區○○段〈下稱○○段〉647-1及647-3地號2筆土地地上權），合計面積0.080371公頃，及新北市○○區○○段00000地號等19筆土地（包含原告所有○○段647-2及647-5地號2筆土地所有權），合計面積0.01397874公頃，案經民國103年11月12日被告土地徵收審議小組第69次會議決議：「准予徵收。」
並經被告103年11月13日台內地字第1000000000號（下稱原處分一）及第0000000000號函（下稱原處分二，並與原處分一合稱原處分）核准徵收，新北市政府103年11月14日北府地徵字第00000000000號及第00000000000號公告徵收，公告期間自103年11月15日起至103年12月15日止，並經新北市政府以103年11月14日北府地徵字第00000000000號及第00000000000號函通知原告領取補償費在案。
原告主張其所有○○段647、647-1、647-3、647-4及649地號5筆土地應予徵收所有權，提起訴願，經行政院104年7月23日院臺訴字第1040140102號及第0000000000號訴願決定（下合稱訴願決定）駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠依行為時大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法（下稱審核辦法）第2條及大眾捷運法第19條規定，應於捷運工程構造物之外緣加6公尺為徵收補償範圍，而被告僅就捷運墩柱部分位置自○○段647地號土地分割出647-2及647 -5地號土地予以徵收土地所有權，然捷運構造物不只墩柱，捷運軌道行走構造物方為主要構造物，○○段647、647-4及649地號土地均在「捷運軌道行走構造物」或「捷運墩柱」之外緣加「6公尺」之使用範圍，依大眾捷運法第19條規定均應在徵收範圍。
又依參加人103年7月30日府捷權字第10302006100號函說明欄二、(三)內容揭示：「新北市○○區○○段000、00000及000地號土地，位於捷運『環狀線構造物』外緣『6公尺內』道路用地範圍」可知上開3筆土地確實屬審核辦法第2條、大眾捷運法第19條規定之「構造物」外緣「6公尺」內使用範圍。
㈡依交通部87年9月30日交總87字第007496號函已揭示，大眾捷運法第18條規定之公共使用之土地係指「公有土地」，如為「私有土地」，仍應依大眾捷運法第19條規定辦理徵收補償。
又捷運工程使用私有之道路，仍應依大眾捷運法第19條規定辦理，而大眾捷運法第19條規定，需用土地應辦理徵收補償，故審核辦法第2條但書規定以捷運工程構造物之外緣為使用邊界，係指在公有土地之公共使用土地而言，否則即與母法大眾捷運法第19條規定牴觸，按子法與母法牴觸時，子法為無效，因而審核辦法第2條但書規定係指在公有土地之道路、溝渠等方有適用。
是以，捷運高架穿越工程雖係穿越原告所有之2筆土地，惟其穿越部分使用之空間範圍之使用邊界為捷運工程構造物之外緣加6公尺計算之，因原告所有之○○段647、647-4及649地號土地亦同屬捷運工程構造物之外緣加6公尺範圍內，有參加人103年7月30日府捷權字第10302006100號函說明欄二、（三）內容可憑，則自屬於穿越部分使用之空間範圍。
被告未就前開3筆地號之土地辦理徵收，屬違反相關法令。
㈢依大眾捷運系統兩側禁建限建辦法第6條第1項屬禁建區，依同條第2項規定，縱為道路原所有權之行使受限制，然依法尚有其他不影響道路通行之權利如土地上下方空間之使用，政府單位本應依法辦理協議價購或徵收，然遲遲未為，現因捷運之設置，系爭土地全屬禁建區，並受有上述規定之限制，造成原告完全無法就系爭土地為任何使用，徒具所有權人之名，然就各該土地之所有權權能實質內涵已全數遭剝奪殆盡，原告所有土地因成為道路未受道路主管機關徵收，已有所犧牲，現捷運工程局施工營運，又不顧土地所有權人權益，當成自有土地全數逕行開工使用，需用土地遭逕劃為禁建區，權益大受影響，原告原所有之○○段647地號土地因而被強制分割成狹長之不同地號，參加人所屬捷運工程局只取墩柱處辦理土地所有權之徵收，軌道所在辦理永久地上權之徵收，置其他被分割土地不論，原告之土地因依捷運所在位置割裂成不同之狹長土地，權益大受影響，按原告土地原即應辦理土地所有權之徵收而遲遲未辦理，因捷運之施工及分割土地使原告土地權益受影響，完全無法使用或為處分，主管機關應依法辦理徵收土地所有權。
㈣依大眾捷運法第6條及審核辦法第2條之規定，被告就系爭工程徵用土地時，自應以捷運工程構造物之外緣加6公尺之範圍內加以徵收。
本件原告所有土地即坐落○○段647、647-1、647-2、647-3、647-4、647-5、649等地號土地均應徵收。
乃被告竟引用審核辦法第2條但書之規定僅以構造物外緣為使用邊界，而徵收前開647-2、647-5地號土地所有權及647 -1、647-3地號土地地上權。
惟依交通部87年9月30日交總87字第007496號函示意旨，大眾捷運法第18條規定之公共使用土地指「公有土地」，不包括「私有土地」，故審核辦法第2條但書規定不包括私有土地，此從大眾捷運法第18條但書規定應事先通知各有關主管機關而自明。
是以，被告只徵收○○段647-2、647-5地號土地所有權及647-1、647-3地號土地地上權顯有違誤。
再者，就捷運環狀線工程其所施作之工作物或有使用原告未被徵收之647、647-4、649地號土地者，依法亦應徵收，檢呈現場被告施作捷運工程照片，可證被告一併將系爭未徵收地號連同徵收地上權之地號土地及徵收所有權地號土地圈住、予以圍籬，在此等土地之地上及地下埋設管線及施作捷運工程，其使用範圍包括捷運工程構造物外緣加6公尺，應以此為土地所有權徵收範圍，被告所設工作物亦超出捷運墩柱位置或軌道設施位置等情。
並聲明：原處分關於核准徵收○○段647-2、647-5地號土地所有權及同地段647-1、647-3地號土地地上權部分及訴願決定均撤銷。
四、被告則以：系爭捷運環狀線工程穿越使用已開闢未徵收私有既成道路用地，依據大眾捷運法第19條及其子法審核辦法，參加人於100年12月30日以府捷權字第10034609300號辦理穿越空間範圍公告，自101年1月5日起公告30日並登報周知；
復依審核辦法第6條規定，由地政機關辦理地籍逕為分割，將原告之○○段647地號土地逕為分割出647、647-1、647-2、647-3、647-4、647-5地號等6筆土地，其中647-2及647-5地號2筆土地為高架墩柱使用；
647-1及647-3地號2筆土地為高架穿越使用之用地，地上權範圍自地面上9公尺至35公尺；
至647及647-4地號2筆土地，捷運設施並未使用。
又原告所有647、647-4及649地號3筆土地，屬都市計畫道路用地範圍之既成道路，據交通部103年11月3日交路字第1030034384號函，參加人爰認定該等土地屬於大眾捷運法第18條所稱之供公共使用之道路用地，故依審核辦法第2條第2項但書規定，以捷運工程構造物之外緣為使用邊界。
至大眾捷運法第18條規定所列得使用「河川溝渠、涵洞、堤防、道路、公園及其他公共使用之土地」，性質均屬公共使用之公有土地，此為交通部87年9月30日交總87字第007496號函所明示，交通部104年10月30日交路字第1040034257號函重申。
綜上，上開函釋大眾捷運法第18條規定之公共使用土地，性質均屬公共使用之公有土地，卻於103年函請參加人自行認定本案既成道路是否屬大眾捷運法第18條規定之公共使用土地，似有解釋不一之情事。
惟此至多僅生後續是否須依審核辦法第2條規定辦理補辦徵收等事宜，被告以原處分核准徵收處分，於法並無不合等語，資為抗辯。
並聲明：原告之訴駁回。
五、參加人則以：系爭捷運環狀線工程為捷運高架路線，高架墩柱必須使用原告所有之○○段647-2地號、647-5地號2筆土地，且系爭工程施工後確實在647-2地號、647-5地號2筆土地上搭建高架墩柱。
是以，參加人為辦理本件捷運環狀線工程，在100年12月30日以府捷權字第10034609300號辦理捷運穿越空間範圍公告，且自101年1月5日公告30日。
103年間經被告以原處分二核准，徵收新北市○○區○○段00000地號等19筆土地，徵收範圍包含原告所有之○○段647-2地號、647-5地號二筆土地。
原告主張原處分二因徵收範圍錯誤而應予撤銷，顯有違誤而應予駁回。
又系爭工程高架軌道穿越原告所有之○○段647-1地號、647-3地號2筆土地，故647-1地號、647-3地號2筆土地亦為捷運必須使用之土地，則參加人因捷運穿越使用該二筆土地而依大眾捷運法第19條第2項規定，申請徵收地上權。
參加人為辦理系爭捷運環狀線工程，在100年12月30日以府捷權字第10034609300號辦理捷運穿越空間範圍公告，且自101年1月5日公告30日。
經被告原處分一核准，徵收新北市○○區○○段00000地號等31筆土地地上權，徵收範圍包含原告所有之○○段647-1地號與647-3地號2筆土地之地上權。
原告主張原處分一因徵收範圍錯誤且應改為徵收所有權云云，要求撤銷原處分一，顯有違誤而應予駁回等語，資為抗辯。
並聲明：原告之訴駁回。
六、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有原處分一（本院卷第22至23頁）、原處分二（本院卷第24至25頁）、新北市政府103年11月14日北府地徵字第10321569394號公告（本院卷第122至123頁）、新北市政府103年11月14日北府地徵字第10321765214號公告（本院卷第128至130頁）、新北市政府103年11月14日北府地徵字第10321569392號函（本院卷第124至127頁）、新北市政府103年11月14日北府地徵字第10321765212號函（本院卷第131至134頁）、行政院104年7月23日院臺訴字第0000000000號及第0000000000號訴願決定書（本院卷第15至21頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。
七、本院判斷如下：㈠按土地徵收條例第3條第2款規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；
徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……二、交通事業。
……」、第13條第1項規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」
、第18條規定：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。
（第2項）前項公告之期間為30日。」
、第57條第1項規定：「需用土地人因興辦第3條規定之事業，需穿越私有土地之上空或地下，得就需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準用徵收規定取得地上權。
但應擇其損害最少之處所及方法為之。」
㈡次按大眾捷運法第6條規定：「大眾捷運系統需用之土地，得依法徵收或撥用之。」
、第18條規定：「大眾捷運系統工程建設機構因施工需要，得使用河川、溝渠、涵洞、堤防、道路、公園及其他公共使用之土地。
但應事先通知各有關主管機關。」
、第19條第1項規定：「大眾捷運系統因工程上之必要，得穿越公、私有土地及其土地改良物之上空或地下，或得將管、線附掛於沿線之建物上。
但應擇其對土地及其土地改良物之所有人、占有人或使用人損害最少之處所及方法為之，並應支付相當之補償。」
另依審核辦法第2條規定：「大眾捷運系統主管機關於確定捷運工程需穿越公、私有土地之上空或地下時，應將穿越部分使用之空間範圍，以適當之圖說公告之。
前項穿越部分之空間範圍，穿越土地之上空者，以捷運工程構造物之外緣加6公尺為使用邊界；
穿越土地之地下者，以捷運工程構造物之外緣加3公尺為使用邊界。
但捷運工程構造物之外緣在本法第18條規定之公共使用土地內者，以捷運工程構造物之外緣為使用邊界。」
、第6條第1項規定：「需地機構應於依第2條規定公告期滿後，豎立路線中心樁或邊界樁，計算座標，並檢送空間範圍公告圖說、樁位座標表、樁位圖及有關資料送請當地直轄市或縣(市)地政機關據以辦理地籍逕為分割、測量及登記。」
㈢經查，參加人辦理系爭捷運環狀線工程，需用新北市○○區○○段000○0○號等31筆土地地上權，合計面積0.080371公頃，及新北市○○區○○段000○0○號等19筆土地，合計面積0.00000000公頃。
其中因辦理捷運高架穿越工程，需用原告所有○○段647-1及647-3地號土地地上權，使用空間範圍自地面上9公尺至35公尺；
因辦理捷運高架墩柱工程，需用原告所有○○段647-2及647-5地號土地，合於土地徵收條例第3條第2款規定因公益需要興辦交通事業之要件，參加人與土地所有權人協議不成，經依上開規定，檢送徵收土地地上權及徵收土地計畫書（見本院卷第64至121頁）報請被告審議。
案經被告103年11月12日土地徵收審議小組第69次會議決議：「准予徵收」（見原處分卷第66至77頁）後，以原處分一、二函知參加人（見本院卷第22至25頁），嗣新北市政府於103年11月14日分別以北府地徵字第10321569394號、第00000000000號公告徵收，公告期間自103年11月15日起至12月15日止（見本院卷第122至123頁、第128至130頁），揆諸前揭規定，並無不合。
且捷運環狀線工程為捷運建設環狀連結路網，可提高臺北都會區已通車捷運路線轉乘便利性，改善當地公共運輸、交通安全，有效落實各生活圈交通系統建設計畫，且選擇使用私有土地最少之既成道路設置，提升道路土地利用價值，促進周遭土地合理利用及人口、產業運輸，提高都會地區商業投資與穩定成長，具公益性及必要性，是以被告以原處分徵收原告之○○段647-2、647-5地號土地所有權及同地段647-1、647-3地號土地地上權部分，自合於前揭規定。
㈣原告雖主張依審核辦法第2條及大眾捷運法第19條規定，應於捷運工程構造物之外緣加6公尺為徵收補償範圍，而被告僅就捷運墩柱部分位置範圍部分土地徵收，未就墩柱及構造物之外緣加「6公尺」之使用範圍徵收，即屬違法，且就原處分一部分，參加人已利用原告土地地下埋設管線及地上堆置物品使用，被告不能只徵收地上權，應徵收土地所有權云云。
經查：1.按土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第8條、第57條第2項、大眾捷運法第19條第3項）外，僅屬國家與需用土地人間之申請土地徵收暨國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，補償機關與私有土地所有權人間在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係甚明。
亦即，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。
準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（改制前行政法院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定（如：土地徵收條例第8條、第57條第2項、大眾捷運法第19條第3項）外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。
2.按人民之財產權應予保障，憲法第15條固有明文，惟此規定旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴（司法院釋字第400號參照）。
然而，憲法亦不否認國家基於公益上需要，得徵收私有財產權，故為調和財產權保障與公用徵收間之失調關係，乃承認因公用徵收所生之財產上特別犧牲，應由人民全體共同負擔之，以期在公益與私益之調和下，仍能達成財產權保障之目的，此種調和之手段，即為徵收補償。
是徵收補償實為公用徵收合法要件之一，故凡是公用徵收之法律，除須規定公用徵收之條件外，尚須規定徵收補償之金額，始係合憲之法律。
對此種徵收法律之要求，學理上謂之「結合條款」（或「聯結條款」）（Junktimklausel），其除具有確保基本權功能外，尚具有警告功能。
而所謂「確保基本權功能」，是指對憲法所保障之財產權之侵害，必須以法治國家中合法程序為之，再所謂「警告功能」則是指立法機關於制定侵害財產權之法律時，須仔細考慮該法律有無補償義務，是否該當於公用徵收之法律，並決定何種補償及其金額。
藉由結合條款之保障，財產權人可以得到合乎憲法之補償，並藉以免受行政與司法之任意處置，致妨礙其財產權。
3.申言之，人民只有在立法機關已明定補償之種類與範圍，作為侵害之條件下，始有忍受公用徵收之義務，而且在公用徵收之法律中，應同時規定徵收條件與徵收補償金額，此為立法機關之獨占權限，有關公用徵收之法律欠缺補償規定時，行政機關不得假藉法律位階以下之法規，加以補充；
司法機關亦不能依法官權限自行導出承認公用徵收並給予補償之推定，逕行以判決賦予人民立法機關所未賦予人民之請求權。
基上說明，人民自無依據財產權之保障，積極請求國家對其「合法侵害」即公用徵收之權利。
4.原告自承原處分二原徵收土地部分沒有錯，但主張徵收範圍應更大，即包含墩柱及構造物之外緣加「6公尺」之使用範圍部分亦應一併徵收，另原處分一應徵收土地所有權，而非徵收地上權等語（見本院卷第265頁），據以主張原處分違法云云。
惟查，本件系爭徵收程序，在處理國家如何取得其需用之捷運環狀線工程範圍內之原告所有土地及地上權，是否得以協議價購方式取得？如無法達成協議，是否只好以徵收並給付補償費之方式合法使用而強制取得？是該徵收程序之合法性，自不及於徵收範圍以外即不需用之原告其餘土地所有權，更不因被告或參加人未併就捷運墩柱及構造物之外緣加「6公尺」之使用範圍徵收，而失其合法性。
況參加人因辦理系爭捷運環狀線之捷運高架穿越工程，需用原告之○○段647-1、647-3地號土地部分，原處分一係採取徵收土地「地上權」方式，相較於徵收土地「所有權」方式，已屬較小侵害手段，原告復爭執原處分一未徵收其土地所有權係屬違法云云，自屬無據。
是以，原告前揭主張，僅係其是否得依土地徵收條例第8條、第57條第2項、大眾捷運法第19條第3項等規定，請求另行徵收之問題（本院104年度訴字第2020號案件審理，見本院卷第265頁筆錄），與本件徵收之合法性無涉，原告前揭主張，尚非可採。
八、綜上所述，原告之主張，均非可採，原處分關於核准徵收○○段647-2、647-5地號土地所有權及同地段647-1、647-3地號土地地上權部分之認事用法俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，於法無據，應予駁回。
九、兩造其餘之陳述，與判決結果不生影響者，不予一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 26 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 林 惠 瑜
法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 5 月 26 日
書記官 鄭 聚 恩
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