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臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1499號
105年1月26日辯論終結
原 告 普泰光電股份有限公司
代 表 人 張永宗（董事長）
被 告 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦（市長）住同上
訴訟代理人 林三加 律師
侯幸彤 律師
上列當事人間就業服務法事件，原告不服勞動部中華民國104 年9月4日勞動法訴字第1040006148號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告（改制前為桃園縣政府，下同）前審認原告非法容留許可失效越南籍勞工NGUYEN XUAN HOANG （護照號碼：B0000000）、LE VIET SON（護照號碼：B0000000）、VU VAN QUYEN（護照號碼：B0000000）、TRAN DANG KHUONG（護照號碼：B0000000）、KHUONG THI NGA（護照號碼：B0000000）、HO THI THU HIEX（護照號碼：B0000000）、HOANG THU DUNG（護照號碼：B0000000）及印尼籍勞工CICIH MARYATI（護照號碼：AL620814）等8名外籍勞工（下稱外勞）於桃園市中壢區（改制前為桃園縣中壢市）松江北路2號原告之中壢廠內從事機臺操作、包裝、檢驗等工作屬實，依就業服務法第44條及第63條第1項規定，以民國103年4月30日府勞外字第1030100874號裁處書處原告罰鍰新臺幣（下同）75萬元整，原告不服，提起訴願，經勞動部以103年9月5日勞動法訴字第1030014344號訴願決定駁回後，原告提起行政訴訟，業經本院以104年1月22日103年度訴字第1524號判決：「訴願決定及原處分均撤銷」。
被告依判決意旨，以104年2月24日府勞外字第10400465831號裁處書（下稱原處分），依就業服務法第44條、第63條第1項、改制前行政院勞工委員會（下稱勞委會）99年12月10日勞職管字第0991506988號函所訂「行為人違反就業服務法第43條至第45條、第57條第1款規定，依本法第63條、第64條、第68條規定裁處最高罰鍰額度之行為態樣一覽表」裁量基準，並審酌行政罰法第18條第1項規定，處原告罰鍰50萬元整，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：（一）依行政罰法第7條第1項之規定，被告查獲之8名外勞，係統逸有限公司（下稱統逸公司）承攬原告中壢廠生產線上光電產品成品包裝、廢料整理及廠區清潔等工作，由該公司派來原告廠址，並非由原告招募或聘僱，原告無從知悉8名派遣人員是否非法在臺工作，亦無被告所稱「未對進出人員查驗身分證明文件」之過失情事：1.依原告與統逸公司簽訂之承攬契約書，已明確要求由統逸公司擔保所派遣員工之合法性，統逸公司配合廠區門禁管制，提供8名外勞之居留證彩色影本，該人員正常自由上下班，食宿、交通自理，勞健保由統逸公司負責投保，原告除於廠區內供應午餐外，從未給予8名外勞薪資或任何報酬，足證8名外勞非原告所招募或聘僱，此由被告認定8名外勞係由統逸公司所聘僱而對之裁罰可證。
原告按月給付統逸公司承攬費用，折算每名派遣人員時薪均高於勞動部公告之最低薪資標準，亦證原告並非規避勞動法相關義務而與統逸公司簽約。
2.原告受限於私人企業及法令限制，無從向政府機關查證統逸公司派遣之員工是否非法在臺工作，難僅以8名外勞係在原告廠區查獲，即認定原告有違反行政法上義務之故意或過失。
8名外勞經臺灣桃園地方法院以101年度桃簡字第1205號刑事簡易判決有罪，確認係使用偽造之居留證及工作許可證等文書，惟原告無從辨識該等證件之真偽，且統逸公司亦不知8名外勞係使用偽造證件應徵工作，亦經臺灣桃園地方法院檢察署101年度偵字第9426號不起訴處分書所認定。
3.被告稱雇主應形式、實質審查身分證明文件，並援引勞委會93年8月11日勞職外字第0930034960號函釋，惟原告並非進用8名外勞之雇主，現行法令制度中，並無容許原告可任意查證，原告要求統逸公司提供派遣人員之居留證影本存查，已盡一般注意義務。
4.依勞動部頒布之「勞動派遣權益指導原則」第4條「要派單位使用派遣勞工應注意下列事項」中，未見原告就派遣單位之派遣員工有「應要求查看居留證正本或依親戶籍資料等相關證件」之義務，被告雖以原告有過失而裁罰，但未注意原告並非直接聘僱8名外勞之僱主，根本無從查證渠等提供證件之合法真實性，原告亦係8名非法外勞持用偽造證件之受害者，縱認原告有過失，衡其過失情狀顯與「故意非法容留」或其他重大過失情事有明顯落差，責難程度顯非相同。
（二）原處分及訴願決定認定原告「未向相關機關查驗渠等勞工身分證明文件之真實性」為有過失云云，違反行政罰法第4條規定：以雇主（如本案之統逸公司）而言，除透過為員工投保勞健保外，並無其他管道向任何政府機關查詢應聘員工所提出身分證明文件之真實性；
以雇主以外之人而言（如本案之原告），受限於個人資料保護法之限制，無任何管道可查證派遣單位所派遣員工之身分證明文件之真偽。
倘政府機關或其他官方單位並未提供廠商查驗勞工證件真偽之服務，如何認定原告公司有應注意、能注意卻未注意之過失。
（三）並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：（一）原告明知依法申請許可，始得容留外國人從事工作，卻未依法申請，亦未查驗身分證明文件正本，即為容留行方不明外國人從事工作，違反就業服務法第44條規定：依就業服務法第43條、第44條、第63條第1項前段，雇主聘僱外國人從事工作，立法採申請許可制，非法容留外國人從事工作，不以雙方存在聘僱契約為要件，倘自然人或法人未依相關法令之規定申請許可，容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為，即屬之（參本院102年度訴字第341號判決、103年度訴字第1524號判決）。
又依勞動部101年9月3日勞職外字第1010511661號函，明確揭櫫非法容留外國人從事工作，有從事勞務提供工作之事實者，即負有查核該等外國人得否在臺工作之義務，非得以簽署派遣契約為由，逕為推諉卸責。
準此，原告未盡查證8名外國人是否具有合法工作資格之義務，逕為非法容留8名外國人從事工作，顯已涉違反前開規定。
（二）原告確有非法容留、指揮管理8名外國人工作，為其提供勞務之事實：依被告勞動及人力資源局101年3月15日作成之外籍勞工業務檢查表、本件相關人員於入出國及移民署之調查筆錄、原告與統逸公司間承攬契約書、原告經理林冠廷之調查筆錄及統逸公司負責人黃仲愷之談話記錄所載，原告確實有非法容留外籍勞工於原告工廠內從事工作之事實，且非法容留外國人之期間竟有長達將近2年者。
（三）原告廠區設有門禁管制，卻對於行方不明之外籍勞工未予管理，且依原告公司負責人及經理之調查筆錄及談話記錄所載，原告對於容留之外國人是否具有合法工作資格，未查證伊等之身分證明文件正本、依親戶籍資料或工作許可等相關證件，即為容留從事工作，顯有重大過失。
（四）被告審酌原告應受責難程度、所生影響及原告之資力，依行政罰法第18條及本院103年度訴字第1524號判決意旨，依法作成原處分，適法有據：依行政罰法第18條第1項至第3項及就業服務法第63條第1項前段之規定，被告審酌行為人之違法情節、應受責難程度、所生影響及其資力等行使裁量權，得依個案之不同情狀，為加重或減輕法定罰鍰額度。
原處分已衡量原告為經營公司具有營利性質，對於進用人員之合法性，當應較一般人謹慎，原告非法容留8名外國人從事工作之期間數10天至長達將近2年，造成影響重大，考量原告縱非故意然具有重大過失，爰依行政罰法第18條規定減輕法定罰鍰最高額3分之1為裁處。
（五）並聲明求為判決：1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院判斷：
（一）法令適用之說明：1.按就業服務法第43條規定：「除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。」
第44條規定：「任何人不得非法容留外國人從事工作。」
第63條第1項規定：「違反第四十四條或第五十七條第一款、第二款規定者，處新臺幣十五萬元以上七十五萬元以下罰鍰。
……」。
2.被告裁處時之勞委會於99年12月10日以勞職管字第0991506988號函訂「行為人違反就業服務法第43條至第45條、第57條第1款規定，依本法第63條、第64條、第68條規定裁處最高罰鍰額度之行為態樣一覽表」，建請地方主管機關就違法行為態樣符合該一覽表所列情形，並經審酌屬實者，依該規定處最高額之罰鍰，乃主管機關為遏止日益猖獗之行蹤不明外勞及仲介剝削等不法情事發生所訂之裁罰基準。
其中就就業服務法第44條部分規定：「……非法聘僱（容留）或仲（媒）介人數：1人，罰鍰額度新臺幣15萬元；
2－4人，罰鍰額度新臺幣30萬元；
5人（以上），罰鍰額度新臺幣75萬元；
……。」
上開裁罰表，並未區分故意或過失，僅以非法聘僱或容留之人數為基準。
而因行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」
足徵故意、過失為違反行政法而應處罰行為之責難基礎，且故意為明知而觸法，過失為疏失而違法，故意、過失本身對法規範之違誤有著不同的受責難程度，因此於裁罰時，行政罰法第18條第1項所謂「應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力」，自應區別具體情狀究為「故意」或「過失」，而予以輕重不同之處罰。
不能一方面認定行為人為「過失」，另方面又處以法定之最高額罰鍰，被告103年4月30日所為罰鍰75萬元處分，既認定原告違法行為係出於過失，仍裁處最高額罰鍰，有裁量怠惰之違法，本院103年度訴字第1524號判決撤銷被告103年4月30日所為罰鍰75萬元處分時已表明斯旨。
依行政訴訟法第216條第1項至第3項規定：「（第1項）撤銷或變更原處分或決定之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力。
（第2項）原處分或決定經判決撤銷後，機關須重為處分或決定者，應依判決意旨為之。
（第3項）前二項判決，如係指摘機關適用法律之見解有違誤時，該機關即應受判決之拘束，不得為相左或歧異之決定或處分。」
被告重為處分時，受本院前開判決意旨之拘束。
（二）查本件原告非法容留前開8名逃逸外勞，在桃園縣中壢市松江北路2號中壢廠內，從事機臺操作、包裝、檢驗等工作，經桃園縣專勤隊於101年3月15日當場查獲之事實，為原告所不爭執，且有該8名外勞之外人居留資料查詢（外勞）─明細內容顯示畫面（見被證2）、101年3月15日桃園縣政府勞動及人力資源局外籍勞工業務檢查表（見被證15）、調查筆錄（見被證3至被證13）、談話紀錄（見被證16、被證17）及桃園縣專勤隊101年5月15日移署專一桃縣謀字第1018086663號函（見被證1）等資料在卷可稽，堪認原告確有非法容留該8名外勞從事工作而違反就業服務法第44條規定之違章情事，是被告以原告違反就業服務法第44條之規定，依同法第63條第1項規定處以罰鍰，認事用法，並無違誤。
（三）原告雖主張該8名外勞係統逸公司指派來原告公司工作，並非由原告所聘僱，依勞動部頒布之「勞動派遣權益指導原則」第4條「要派單位使用派遣勞工應注意下列事項」中，未見要派單位有應要求查看派遣勞工居留證正本或依親戶籍資料等相關證件之義務；
況8名外勞係持偽造證件，原告並非其雇主，並無管道可查詢該8名外勞是否非法在臺工作，原告既非出於故意，亦無過失，被告不應處罰云云。
惟查：1.所謂容留，係指自然人或法人與外國人間雖無聘雇關係，但有未依就業服務法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言。
而就業服務法第44條明文禁止非法容留外國人從事工作，旨在保障國民工作權、維持社會秩序而避免妨礙本國人之就業機會勞動條件、國民經濟發展及社會安定。
原告經營事業，當深知此規定；
且依該代工承攬契約書第4條約定：「代工人員資格：乙方提供甲方生產製造所需之代工人員，皆需為合法且經適當訓練之勞工，且不得為工讀生或未成年人。
……」（見本院卷第30頁），可見原告亦知不得非法容留外國人從事工作。
而該代工承攬契約書第7條約定：「指揮監督管理：乙方（指統逸公司）所屬代工人員應遵守甲方（指原告）廠區主管之指揮監督：……。」
（見本院卷第30頁），統逸公司負責人黃仲愷於101年6月4日到被告所屬外勞服務科陳稱：「（問：前開8名外國人於普泰光電股份有限公司從事工作，現場由何人負責指揮監督？）答：由普泰公司現場主管負責指揮監督。
」等語（見被證17號），足證原告對本件8名外勞有指揮監督與管理之權，原告容許該8名外勞停留於其工廠從事勞務提供，自應查核該人員是否得合法在我國工作，揆諸上開說明，不以有僱傭關係為必要，故被告並未以原告係違反就業服務法第57條第1款規定：「雇主聘僱外國人不得有下列情事：一、聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人。」
而予處罰，合先敘明。
且原告此項行政法上義務，尚不得以其與統逸公司簽訂之代工承攬契約之約定而脫免。
而主管機關訂定之「勞動派遣權益指導原則」，目的在於「使派遣單位與要派單位確實符合勞動法令，保障派遣勞工權益」，此觀其第一點規定即明，核與就業服務法第44條禁止非法容留外國人從事工作，旨在保障國民工作權、維持社會秩序而避免妨礙本國人之就業機會勞動條件、國民經濟發展及社會安定不同。
是原告執前開「勞動派遣權益指導原則」第4條「要派單位使用派遣勞工應注意下列事項」中，未有要求要派單位就派遣單位之派遣員工有「應要求查看居留證正本或依親戶籍資料等相關證件」之義務，主張其容留外國人從事工作無查證外國人身分及是否經許可來臺工作之義務云云，尚非可採。
2.又，並非獲准居留之外國人即得在我國工作。
外國人受聘僱從事工作，原則上應由雇主申請許可，雇主申請許可後，指派外勞變更工作場所應遵循「雇主指派所聘僱從事就業服務法第四十六條第一項第八款至第十款規定工作之外籍工作者變更工作場所認定基準」之規定，並非可任意以派遣方式指派至他公司工作。
而獲准居留之難民、經獲准與其在中華民國境內設有戶籍之直系血親共同生活或經取得永久居留之外國人，固得不經雇主申請，逕向中央主管機關申請許可（就業服務法第51條第1項、第2項規定參照），但該外國人需取得勞動部核發之許可後，始得在我國合法工作，是聘僱或容留此等外國人，除查驗其居留證正本核對照片與其人是否相符外，尚應查證該外國人是否已經勞動部許可在我國工作。
至於外國人與在中華民國境內設有戶籍之國民結婚，且獲准居留者，依就業服務法第48條第1項規定，固不須申請許可即得在我國工作，惟聘僱或容留此等外國人，需查證其是否「與在中華民國境內設有戶籍之國民結婚」及「取得合法居留」。
是以，僅查證外國人之居留有無逾期，尚無從得知該外國人是否為得在我國工作之外籍配偶或經許可在我國工作之外國人。
經查：原告之代表人張永宗於101年3月16日調查時供稱：「（問：普泰光電股份有限公司中壢廠對於統逸有限公司派來之員工，有無做身分的查核？）答：我們公司的員工都有查核，但是對外包的員工就沒有查核。」
（見被證11）。
原告公司經理林冠廷亦供稱：「（問：本隊至普泰光電股份有限公司所查獲的8位非法外勞，你們有無做身分查核？你們有無做身分上的判別？貴公司有沒有查看該8人的證件正本？）答：因為統逸有限公司派這8個人來工作時，都會提供彩色的外僑居留證影本，而且都是在有效期之內的，我就相信統逸有限公司所派來的人是合法的，其實我也沒有辦法辨識這些彩色居留證影本。
我們公司沒有要求查看該8人的證件正本。」
（見被證12）。
足見原告對該8名外國人基於何種事由來台？是否合法在台居留？是否經許可在台工作？等情，既疏於查證該8名外國人之確實證件資料，復未要求統逸公司提出該8名外國人係合法可用人力之相關事證，即容留該外國人為其工作，難謂已盡其注意義務而無過失。
3.原告雖主張：該8名外勞係持偽造證件，其並非該8名外勞之雇主，並無管道可以查詢判別真偽云云，惟本件原告並未查驗證件正本，亦非向主管機關查證遭拒絕。
況至全國外籍勞工動態查詢系統（網址為：https://labor.wda.gov.tw/labweb/Lo gin.jsp）即得輸入外勞之護照號碼查詢其是否有行方不明之異常情形及其在臺天數。
如輸入護照號碼查無聘僱資料，即應懷疑該外勞提出之證件是否出於偽造。
又，原告係接受該外勞提供勞務之公司，並非毫無利害關係之人，其自得釋明其利害關係，並檢具居留證影本或工作許可證影本向發證單位查詢該證件真偽，客觀上並非毫無查詢管道。
原告主張其無查證之可能，據以否認有過失云云，要非可採。
（四）從而，被告審酌原告非法容留之外勞人數為8人，依前述勞動部函訂之「行為人違反就業服務法第43條至第45條、第57條第1款規定，依本法第63條、第64條、第68條規定裁處最高罰鍰額度之行為態樣一覽表」，建議處最高罰鍰額度75萬元，惟原告違反就業服務法第44條規定，並非出於故意，僅係過失，而依照本院103年度訴字第1524號判決意旨，未處以最重罰鍰，另審酌原告為公司組織具營利性質，進用人員應較一般人更為審慎，但卻未對該8名外勞查驗身分證明文件，即容留其從事工作之過失程度，而裁處罰鍰50萬元，核與行政罰法第18條規定並無不合，亦無裁量怠惰、裁量逾越或裁量濫用之違法。
（五）綜上所述，原處分經核並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合。
原告仍執前詞訴請撤銷為無理由，應予駁回。
（六）本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 2 月 16 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 許 麗 華
法 官 洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 2 月 16 日
書記官 陳 又 慈
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