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臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1802號
105年4月13日辯論終結
原 告 呂理慶
訴訟代理人 吳典哲 律師
被 告 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦（市長）住同上
訴訟代理人 張富欽
上列當事人間地籍清理條例事件，原告不服內政部中華民國104年9 月21日台內訴字第1040044547號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣坐落於重測前桃園市○○區○○段665 、665-4 、665-5、665-6 、665-47、665-48、665-49、665-50、665-51、66 5-55 、665-59、665-61、728 、728-1 、728-3 、728-4、728-5 地號等17筆土地( 下稱系爭土地) ，於土地登記簿謄本登記為「聖王會」所有，經被告（改制前桃園縣政府）依地籍清理條例規定辦理公告清理程序。
原告於民國（下同）103 年1 月8 日向被告提出「神明會申報書」，主張依據地籍清理條例第19條，申報確定桃園市蘆竹區「聖王會」會員（信徒）名冊為「呂理慶、呂有豐、游象日」3 人，經被告以103 年2 月25日府民宗字第1030006824號函，敘明原告所檢附聖王會憑證是否為神明會成立時之原始憑證，尚有疑義，請原告於文到後6 個月內補正原始規約憑辦。
嗣原告雖於103 年3 月5 日提出申報聖王會神明會會員名冊補充說明書，惟仍未提出地籍清理條例第19條第1項第2款所規定之證明文件，被告以103 年3 月21日府民宗字第1030051569號函復相關疑義，並說明「蘆竹鄉誌」所載日據時期，該鄉「聖王會」會員人數為20人，與原告所指僅3 人不符，並請原告仍應於6 個月內補正。
原告於103 年4 月10日再提出申報聖王會會員名冊第2 次說明書，經被告以103 年4 月24日府民宗字第1030084128號函請內政部釋疑後，被告乃以103年6 月17日府民宗字第1030130869號函復原告，其所提出「聖王會會員全員證明願」，並非聖王會「成立時」之原始規約，亦非得以代替原始規約之該神明會「成立時」組織成員或出資證明之佐證資料，並請原告應於文到後6 個月內補正。
嗣原告於103 年9 月29日又提出申報聖王會會員名冊第3次補充說明書，惟仍未補正，被告乃以103 年10月9 日府民宗字第1030240495號函請原告仍應限期於6 個月內補正。
然屆期原告迄未補正地籍清理條例第19條第1項第2款規定之資料，被告遂依據地籍清理條例第19條、第21條之規定，以104 年4 月24日府民宗字第1040103620號函（下稱原處分）駁回原告之申請。
原告不服，提起訴願經駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：地籍清理條例適用於神明會之立法意旨，在於確定神明會會員合法資格，從而確定於法不合土地登記之合法歸屬，故法規內容要求提供源自神明會成立時之組織成員或出資證明文件，原因係於原始會員不明之情況下判斷孰為現合法會員。
原告所提出之「聖王會會員全員證明願」係日據時期大正3年（西元1914年）管理人呂春鳳請求當時區長認證有會員內部關係全部會員之公文書，效果與現今縣市政府核印公告知神明會會員名冊相同，其內容顯然可判斷係經由當時地方區長簡朗山認證確定有內部會員權利關係，且依據內政部之函釋亦認為只要申報人所檢附之文件並非近期所製作，且申報人願意以切結書載明如有偽造或變造願意負起相關法律責任，益徵神明會申報人檢附之原始規約，受理機關依一般常識認定該文件非「非現代近期」所製作者，可請申報人「切結」後予以公告徵求異議，非必然逕予駁回不可。
又被告認為「蘆竹庒誌」內所言之20名會員具聖王會神明會會份資格，理應出具會份買賣退割書契及註明會份變動年月日及變動情形之會簿，方符合上開認定依據。
若無會簿，至少應具備會份買賣退割書契方可認定其會員資格來對抗原告所提供大正3 年之憑證，被告執以蘆竹庒志聖王會人數之記載而否准原告之申請，誠屬不當等情。
並聲明求為判決：1.撤銷訴願決定及原處分。
2.被告對原告103 年1 月8 日申請公告之「聖王會」神明會會員名冊，應做成准予公告之行政處分。
三、被告則以：依地籍清理條例第19條第1項規定，原始規約為申報神明會土地時應備文件之一，如無原始規約者，得以該神明會成立時組織成員或出資證明之佐證資料代替。
又申報人申報神明會土地時，無原始規約又無該神明會成立時組織成員或出資證明之原始資料者，依內政部99年12月21日內授中民字第0990720286號函釋意旨，如申報人提出源自該神明會成立時之組織成員或出資證明之證明文件代替，固亦可作為佐證資料，經審查無誤後公告徵求異議。
但查，卷附昭和8年編纂「蘆竹庒誌」所載日據時期蘆竹庒民間祭祀團體「聖王會」僅有1 個，且會員人數為20人，與原告提出「神明會申報書」所指3 人人數不符；
又依原告所提出「聖王會沿革」，表示聖王會成立於清咸豐9 年（西元1859年），但原告所提出之「聖王會會員全員證明願」內容，則係記載日據時期大正3年（西元1914年）所製，相隔50餘年，於時間點並非聖王會「成立時」之文件，亦非該神明會「成立時」之原始規約，更非該神明會「成立時」之組織成員或出資證明等證明文件。
再按內政部103 年6 月4 日台內民字第000000000 號函釋意旨，認原始規約、神明會成立時之組織成員或出資證明等資料，係辦理神明會申報之應備表件，為行政機關據以認定神明會原始出資人（公同共有人）之重要佐證文件，如未檢附，即無從認定該神明會之組織成員，從而，被告於審查原告出示之文件形式上無足以認定係屬「聖王會」之原始規約及成立時組織成員或出資證明，經通知原告補正而逾期未能補正，被告乃以原處分函駁回原告之申報等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所記載之事實，有原告103 年1 月8 日申報書及歷次補充說明書、聖王會會員名冊、聖王會會員系統表、系爭土地謄本、聖王會會員全員證明願、蘆竹庒志、內政部103 年5 月2 日台內民字第1030152016號函及103 年6月4 日台內民字第1030176757號函、原處分等件影本附原處分卷可稽，堪信為真實。
經核兩造之爭點為：原告提出記載日治時期大正3 年（西元1914年）所製之「聖王會會員全員證明願」，是否符合地籍清理條例第19條第1項第2款所規定之證明文件？原告請求被告對其103 年1 月8 日申請公告「聖王會」神明會會員名冊，應做成公告之行政處分，有無理由？
五、本院之判斷：㈠按地籍清理條例第19條第1項規定：「神明會土地，應由神明會管理人或3分之1以上會員或信徒推舉之代表1人，於申報期間內檢附下列文件，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關申報：一、申報書。
二、神明會沿革及原始規約。
無原始規約者，得以該神明會成立時組織成員或出資證明代替。
三、現會員或信徒名冊、會員或信徒系統表及會員或信徒全部戶籍謄本。
四、土地登記謄本及土地清冊。
五、其他有關文件。」
第20條規定：「神明會依前條規定所為之申報，直轄市或縣（市）主管機關於審查無誤後，應於土地所在地之鄉（鎮、市、區）公所、村里辦公處公告及陳列會員或信徒名冊、系統表及土地清冊，期間為3個月，並將公告文副本及現會員或信徒名冊、系統表、不動產清冊交由申報人於公告之日起刊登當地通行之一種新聞紙連續3日，並於直轄市、縣（市）主管機關及公所電腦網站刊登公告文30日。
權利關係人於前項公告期間內，得以書面向該管直轄市或縣（市）主管機關提出異議，並檢附證明文件。
前項異議涉及土地權利爭執時，準用第9條規定辦理。」
第21條規定：「神明會依第19條第1項規定所為之申報，其應檢附之文件有不全者，直轄市或縣（市）主管機關應通知申報人於6個月內補正；
不能補正或屆期未補正者，駁回之。」
又內政部99年12月21日內授中民字第0990720286號函釋略以：「有關地籍清理條例第19條第1項第2款規定，神明會土地申報時，申報人應檢附原始規約，無原始規約又無該神明會成立時組織成員或出資證明之原始資料者，如申報人提出源自該神明會成立時之組織成員或出資證明之證明文件代替，亦可作為佐證資料，經審查無誤後公告徵求異議。」
經核該函釋係內政部基於中央主管機關職權，就地籍清理條例第19條規定適用範圍之細節性、技術性事項所為之釋示，以協助下級機關行使職權及認定事實，核未牴觸該條規定意旨，自得援用。
㈡經查，神明會係以共同出資以奉祀神祗之組織，其權利源自設立時最早出資者，其會份由其繼承人之代表承接，在臺灣民事習慣上類似合股之組織，會員間非親屬關係，難以由血緣、姓氏來判斷其間彼此關係，故必須依據原始規約或成立時組織成員或出資證明，證明現有會員之權利係來自設立者。
故地籍清理條例第19條第1項規定，原始規約、神明會成立時組織成員或出資證明等資料，係辦理神明會申報之應備表件，為被告據以認定神明會原始出資人之重要佐證文件，如未檢附，即無從認定該神明會之組織成員。
本件依原告所述聖王會係成立於咸豐9 年( 西元1859年，見原處分卷第8頁) 原告據以主張其為聖王會會員之證明文件為「聖王會會員全員證明願」，然該紙證明文件係大正3 年8 月4 日所作成( 見原處分卷第34頁) ，自非屬聖王會之原始規約、成立時組織成員或出資證明等證明文件之一，要可認定。
從而，被告經通知原告補正而逾期未能補正，乃以原處分函駁回原告之申報，核諸上開規定及說明，並無違誤。
㈢原告雖主張其所提出之「聖王會會員全員證明願」係日治時期大正3 年管理人呂春鳳請求當時區長認證有會員內部關係全部會員之公文書，效果與現今縣市政府核印公告知神明會會員名冊相同，應屬其他足資證明之替代文件云云。
經查，本件原告向被告申報「聖王會」神明會土地清理，所提出日治時期大正3 年( 西元1914年) 管理人呂春鳳請求當時區長認證有會員內部關係全部會員之「聖王會會員全員證明願」證明文件，該證明文件非屬依地籍清理條例第19條第1項規定，申報神明會土地時應備文件之一，已如前述。
又原告係以相隔50餘年始作成之證明文件資為證明，其並未能證明「聖王會會員全員證明願」為何屬「源自」該神明會成立時之組織成員或出資證明之證明文件？兩者如何勾稽？自難作有利於原告之認定。
況依原告提出之聖王會會員系統表之記載：「本系統表係依本會原始規約憑證（及繼承慣例）之約定造報，……。」
等語（見原處分卷第12-13 頁），則原告自應提出原始規約憑證及說明其所稱之繼承慣例為何。
再依卷附昭和8 年11月（西元1933年11月）蘆竹庒役塲編纂之「蘆竹庒誌」記載，日據時期蘆竹庄神明會有15個，書內詳列15個神明會之會名、所在地、會員資格及會員數，其中會名為「聖王會」者僅有1 個，其會員人數為20人（見原處分卷第69-70 頁），亦與原告提出「神明會申報書」所載聖王會會員為3 人數不符。
是以，原告僅以其所提出之「聖王會會員全員證明願」係為日治時期經當時區長認證之公文書，應屬其他足資證明之替代文件云云，尚難足憑。
㈣原告又主張依內政部98年8 月21日內授中民字第0980034848號函釋意旨，被告可請原告「切結」後予以公告徵求異議，非必然逕予駁回不可云云。
按「神明會申報人檢附之原始規約憑證之認定疑義，經查目前尚無專業機構得以鑑定文書證件之精確製作年代，於本部召開祭祀公業及神明會清理工作檢討會議提案，並經本部『召開祭祀公業土地申報及清理專案小組第2 次會議』研商討論後決議，受理機關審查時至少於書面形式上可依一般常識認定該文件並非近期所製作者（如紙張、書寫工具、印章形式等均非現代近期之製品）即可請申報人切結其檢附之文件確為該神明會設立當時所製作，如有偽造變造應由申報人負一切法律責任，經受理機關形式審查及申報人切結後，可予公告徵求異議。」
（內政部98年8 月21日內授中民字第0980034848號函，見內政部99年編印祭祀公業及神明會解釋函令彙編第68頁) 此函文係就神明會申報人檢附之原始規約憑證之認定疑義所作之解釋，核與本件原告所爭訟者係為其所提非屬原始規約之文件是否可作為地籍清理條例第19條規定之證明文件有異，兩者案情不同，自無法比附援引，原告此部分之主張，亦非可採。
六、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原處分駁回原告之申請，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，請求撤銷，並請求被告對於原告103 年1 月8 日申報之公告「聖王會」神明會會員名冊，應准予做成公告之行政處分，均為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法，經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 4 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 侯志融
法 官 陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 5 月 4 日
書記官 李依穎
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