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臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1850號
105年4月13日辯論終結
原 告 張珅源
訴訟代理人 黃慧萍 律師
被 告 交通部公路總局
代 表 人 趙興華（局長）住同上
訴訟代理人 梁朝武
何志明
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國104 年9 月25日交訴字第1041300761號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告所屬臺中區監理所（下稱臺中區監理所）據民眾檢舉資料，調查發現原告利用Uber APP，於民國( 下同) 104 年3 月6 日以登記其所有之AAS-3732號自用小客車（下稱系爭車輛），搭載乘客由新北市○○區○○路0 段000 巷00號至臺北市濱江街，並收取費用，認原告有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，遂以104 年5 月19日公投監稽字第65C00297號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，嗣被告以104 年6 月4 日第65-65C00297 號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）5萬元罰鍰，並吊扣牌照2 個月( 已執行完畢) 。
原告不服，提起訴願經駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：原告於訴願程序中請求到場陳述意見或言詞辯論，訴願審議委員會卻未予准許而為訴願決定，與訴願法第63條第3項及第65條規定未合。
原處分書關於事實、理由之記載皆有欠缺，不符合行政程序法第96條第1項第2款規定，亦違反明確性原則；
且原處分未詳查事實與證據，未具體提出原告之違規行為證明，其認定自有不法。
原處分錯誤適用公路法第2條第1項第14款、第77條第2項，及汽車運輸業管理規則第138條規定，蓋本件原告並非反覆實施同種類汽車運輸行為，僅為少量、個別性、臨時性之汽車運輸服務，且原告係個人而非事業體，與汽車運輸業之定義不符；
又Uber APP軟體只是提供聯繫共乘之軟體平台，原告係偶然性提供共乘服務，且非直接向乘客收取報酬，而係由Uber乘車扣點數之方式支付，故原告並非經營汽車運輸業之事業；
又原處分未究明違規行為人與裁罰對象，亦未說明理由及法令依據，原處分顯非適法等情。
並聲明求為判決:1. 訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。
2.確認原處分關於吊扣車號000-0002車輛牌照之處分違法。
三、被告則以：訴願程序中是否讓原告陳述意見或進行言詞辯論，核屬受理訴願機關之職權，此觀訴願法第65條規定即明，且訴願機關於訴願人請求陳述意見且有正當理由時，始應予到場陳述意見之機會，而非一經請求即應給予到場陳述意見之機會，是原告主張訴願審議程序實有瑕疵云云，顯屬無稽。
經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，原則上應依法向公路主管機關申請核准籌備始可為之，倘業者運送行為涉及載運旅客或貨物並受有報酬之行為即應為上開規範所規制。
依據檢舉資料可證本案係乘客以信用卡支付車資210.35元之報酬，倘運送旅客之雙方當事人就車資合意時，即已違反公路法第2條第1項第14款要件，不論該行為係屬原告第幾次行為，均應認定原告確係經營汽車運輸業而有違反汽車運輸業管理規則第138條規定，應依公路法第77條第2項規定舉發；
且依原告之論述可知其有意以系爭車輛供載運乘客，並藉由此載運行為而受領報酬，顯見原告有反覆性、繼續性實施運輸行為並藉此受領車費報酬之故意，而非其所主張單純提供少量、個別性、臨時性的共乘服務。
原處分之表格皆有詳實記載且意旨清楚，依最高行政法院96年度判字第594號判決意旨，原處分並無原告所訴因記載欠缺致違反行政程序法第5條及第96條規定之情形；
又被告所屬南投所已於104年5月21日以中監投站字第1040067116號函敘明認定原告違反之相關法規及事實內容，自無原告所稱欠缺事實及理由之記載；
另原告於提出訴願理由書第6頁之敘述已說明原告即為駕駛人，原處分依法裁處原告應屬合法，並無不明確及認定事實之錯誤等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄記載之事實，有原處分、檢舉人搭乘資料及採證照片、臺中區監理所104 年5 月19日公投監稽字第65C0 0297 號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單等資料影本附卷可稽（見本院卷第59、92-93 頁，原處分卷第118 頁) ，洵堪認定。
經核兩造之爭點為：㈠原告有無未經核准擅自經營汽車運輸業之行為？被告以原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定予以裁處，是否適法？㈡原處分於法定程式有無欠缺？㈢訴願審議機關未給予原告陳述意見之機會，是否合法？
五、本院之判斷：㈠按公路法第2條第14款規定：「本法用詞定義如左：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」
第34條規定：「（第1項）公路汽車運輸，分自用與營業兩種。
自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：一公路汽車客運業：在核定路線內，以公共汽車運輸旅客為營業者。
二巿區汽車客運業：在核定區域內，以公共汽車運輸旅客為營業者。
三遊覽車客運業：在核定區域內，以遊覽車包租載客為營業者。
四計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。
五小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。
六小貨車租賃業：以小貨車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。
七汽車貨運業：以載貨汽車運送貨物為營業者。
八汽車路線貨運業：在核定路線內，以載貨汽車運送貨物為營業者。
九汽車貨櫃貨運業：在核定區域內，以聯結車運送貨櫃貨物為營業者。
（第2項）前項汽車運輸業營運路線或區域，公路主管機關得視實際需要酌予變更。
」 第37條規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。
……」第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5 萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2 個月至6 個月，或吊銷之。」
第79條第5項：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」
又汽車運輸業管理規則第1條規定：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」
第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」
㈡次按法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。
行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，此項意旨迭經本院解釋在案。
惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷（參司法院釋字第480 號、第606 號及第651 號解釋理由書）。
又司法院釋字第443 號解釋理由書略以：「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；
涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；
若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」
故行政機關於法規未明文訂定，根據行政目的考量，就執行法律之細節性、技術性次要事項，基於其職權訂定統一之行政規則，原非法所不許。
交通部依前開公路法第79條規定之授權，制定汽車運輸業管理規則，乃執行母法( 公路法) 之細節性、技術性事項，與立法意旨相符，未逾載母法之授權範圍，亦無違反司法院釋字第524 號解釋意旨，自得適用。
準此，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並應依公路法第77條第2項規定處罰。
㈢本件原告經民眾提供系爭車輛之相關搭乘、收費等資料，檢舉其有搭載乘客並收取費用之違規情事，臺中區監理所據此認原告未經核准擅自經營汽車運輸業，舉發原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，被告並據以裁處原告5萬元罰鍰，並吊扣牌照2個月，此有檢舉人搭乘資料及採證照片（見本院卷第92頁）、臺中區監理所南投監理站104年5月21日以中監投站字第1040667116號函檢附104年5月19日公投監稽字第65C00297號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單、原處分書等件影本附卷可稽(見本院卷第57-59頁)，經核於法並無不合。
㈣原告雖主張被告未盡調查證據職責，亦未究明違章行為之行為人，即遽認原告有違規事實，顯非適法云云。
惟查：1.關於以自有車輛透過Uber APP平台，載客收費營業之運作方式為乘客要搭載Uber的車輛，必須要先加入Uber的會員，司機要提供該載客服務，也是要加入Uber的平台，當乘客有需要用車時，就會透過Uber APP平台叫車，司機接獲叫車服務後，即可前往乘客叫車地點載客，於到達目的地後，UberApp 會發送收據資料至乘客的手機裡，因乘客加入會員時會提供信用卡扣款資料，所以在抵達目的地時就會完成扣款。
司機在加入Uber平台時，會提供照片給Uber平台，乘客在叫車時確定司機以後就可以從平台上截取路線圖及司機的照片等情，此有本院依職權從網路搜尋列印關於台灣宇博公司招攬司機入會之相關資料可參( 見證物外放) 。
足見以加入Uber平台，提供車輛載客收費服務者，其完成交易後，乘客可自其手機之網路平台截錄並列印出「行車路線圖」( 含司機照片) 、付費收據等文件。
2.查原告對於其確有加入Uber APP平台之事實，並不爭執，而依檢舉人提供之資料，包括行車路線圖( 含司機照片) 、付費收據，及系爭車輛之照片，該照片所顯示之車牌AAS-3732號，確實與原告車輛相同，又原告於訴願程序中提出訴願理由書第6 頁已敘明：「訴願人僅偶然性地於自用車平時開車行經路線時，單純提供少量、個別性、臨時性的共乘服務以賺取外快，……。」
（見訴願卷第34頁），是足認原告確為駕駛人，其於訴訟中翻異前詞，空言主張非行為人( 駕駛人) 云云，要無可採。
㈤原告又主張其為「自然人」而非「事業體」，無從該當公路法第2條第1項第14款規定以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」之構成要件；
又其僅「偶然性」地提供「共乘」服務，並無反覆性及繼續性，亦非屬營業行為云云。
惟查：1.公路法第2條第14款固規定「本法用詞定義如左：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」
然該法所謂「事業」，顯未排除自然人。
蓋參諸同法第34條規定第1項第4款規定，所謂「計程車客運業」，係指：「在核定區域內，以小客車出租載客為營業者」，鑑於公路法之規範意旨，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之，故不論營利事業或個人，如以小客車出租載客為營業者，即應為上開法律所規制，否則若將自然人排除在外，而其卻實際以小客車出租載客收費營利，竟可免於規範，顯違公路法立法意旨。
又所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次( 包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形) ，仍不影響其為營業行為之認定。
⒉參諸本院依職權從網路搜尋列印關於台灣宇博公司招攬司機入會之資料，台灣宇博公司為招攬司機入會參與載客營運，於其官網上登載：「成為Uber的獨立合作夥伴，並賺取豐厚的收入。」
、「只要為我們社群的乘客在市區內提供搭乘服務，就能每週獲得報酬。」
、「自己當老闆，並且自由安排服務時間以賺取車資。」
、「將車變成賺錢工具，Uber讓您輕鬆賺到錢。」
、「不需要辦公室，自己就是老闆。」
、「Uber讓您在適當時段上路載客」等語（見本院卷證物外），可知，原告以自小客車加入Uber APP平台，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用( 原告收取8 成、台灣宇博公司收取2 成，見本院卷第90頁），加入Uber APP平台之司機，係以營利為目的( 賺錢自己當老闆) ，有反覆實施之意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵，為營業行為，堪予認定。
原告既有加入Uber APP平台之事實，復有利用該平台載客收費之行為，雖僅被查獲一次，仍無礙營業行為之認定。
是原告稱其非屬營業行為云云，亦不可採。
另關於原告所提「桃北北基共乘網」資料，然所謂「共乘」，通常係指數人上下班之路線相同，由其中一人提供車輛，以達到節約能源或費用之目的而言，與本件原告以營利為目的，加入UberAPP 平台載客，依客人指定之路線或目的地運送，而由原告收取一定費用之情形有別。
原告稱其為共乘云云，不足採信。
㈥原告復主張本件原處分未載明原告違章行為及被告認其違法之理由，其關於事實記載部分，僅記載日期，沒有具體時分，關於違反地點部分，亦僅記載台北市中山區濱江街，顯然欠缺明確性，亦不足以達到與其他違章行為區別之程度，顯有違法云云。
經查：1.按「行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；
故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。」
( 參照最高行政法院96年度判字第594 號判決，又「按所謂『內容明確性』，應指行政行為各項重要之點均應明確而言，行政行為之內容是否明確，應就個案實質觀察，而不以其形式上有理由或說明欄為斷。
又法律行為之內容雖不明確，得經由解釋排除者，則尚非足以影響其法律效力之不明確。」
此有最高行政法院100 年判字第427 號判決可資參照。
2.查原處分係以之表格式列記載，其已記載：「車號：AAS-3732號」、「車種：自用小客車」、「違反事實：未經申請核准而經營汽車運輸業；
( 載客由新北市○○區○○路0 段000 巷00號，前往臺北市濱江街收費新台幣210.35元) 」、「違反時間：104 年3 月6 日13時42分00秒」、「違反地點：台北市○○區○○街○○○○○○○○○號：65C00297」、「簡要理由：上列被處分人於上開時間、地點，未經許可經營計程車客運業，經台北市區監理所查獲移送本局處理，經核上列行為係違反汽車運輸業管理規則第138條規定，依同規則第138條之規定，按公路法第77條第2項規定處分如主文」，是業已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，已足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。
台中區監理所南投站已於104 年5 月21日以中監投站字第1040067116號函檢附104 年5 月19日公投監稽字第65C0 0297 號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單予原告，業如前述，亦敘明認定原告違反之相關法規及事實，原告已得具體認知原處分之內容，自無原告所稱欠缺事實及理由之記載情事，原告此部分之主張，尚難足憑。
㈦原告另主張其於訴願程序中曾請求到場陳述意見、言詞辯論，然訴願機關竟未予原告到場陳述意見、言詞辯論，即遽行作成不利於原告之訴願決定，其訴願程序有瑕疵云云。
惟按行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會，為行政程序法第103條第5款所明定。
依此規定，僅須行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會，此為行政程序法第103條第5款所明定。
至於受處分相對人主觀上是否知悉法規內容，以及有無違法之認識，均不影響該例外規定之適用，行政機關均得不給予陳述意見之機會。
( 最高行政法院101 年度判字第328 號判決參照) 次按「訴願就書面審查決定之。」
「受理訴願機關必要時得通知訴願人、參加人或利害關係人到達指定處所陳述意見。」
「受理訴願機關應依訴願人、參加人之申請或於必要時，得依職權通知訴願人、參加人或其代表人、訴願代理人、輔佐人及原行政處分機關派員於指定期日到達指定處所言詞辯論。」
訴願法第63條第1項、第2項、第65條亦有明文。
準此，是否通知原告到場陳述意見或進行言詞辯論係屬受理訴願機關之職權，並非一經原告請求即應給予到場陳述意見之機會。
本件行政處分所根據之事實，客觀上已明白足以確認，則訴願機關未給予原告到場陳述意見、言詞辯論，於法亦無不合。
㈧末按交通部94年5 月27日交路㈠00000000000 號令修正發布之自用車違規營業處罰基準表：「……三、自用小客車、自用小貨車部分，第1 次，處該行為人新臺幣5 萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2 個月。
……」上揭處罰基準表，乃交通部基於中央主管機關之地位，對大量而易於發生之違章行為，訂頒一致性之行政規則供下級機關辦理違反公路法案件參考標準，避免專斷或有輕重之差別待遇，乃執行法律之細節性、技術性次要事項，依各該具體違章案件情節輕重，科以法定額度內不同之罰鍰，符合比例原則，為管制違反公路法行為所必要，被告及下級機關以具體事證根據該裁罰基準裁處罰鍰，即合於依法行政原則，應予尊重。
本件原告未經核准擅自經營汽車運輸業，屬故意行為，自應論罰。
被告斟酌原告係駕駛自用小客車，且屬第1 次違犯行為，處原告5 萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2 個月，符合上開處罰基準表之規定，況已屬前述罰則額度內最輕之處罰，核無違誤。
六、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告所為之原處分，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，請求撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，並確認原處分關於吊扣系爭車輛牌照之處分違法，均為無理由，應予駁回。
七、又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 4 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 侯志融
法 官 陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 5 月 4 日
書記官 李依穎
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