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臺北高等行政法院判決
104年度訴字第302號
104年9月24日辯論終結
原 告 阮氏鸞（NGUYEN THI LOAN ）
（即詹五郎之承受訴訟人）
被 告 外交部
代 表 人 林永樂（部長）
訴訟代理人 王歧正 律師
複 代 理人 吳光禾 律師
上列當事人間有關領事事務事件，原告不服行政院中華民國103年12月25日院臺訴字第1030157473號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件原告被繼承人詹五郎起訴後，於民國104 年4 月13日死亡（參見本院卷第70頁），其法定繼承人為其配偶阮氏鸞、長子詹明勳、長女詹宇晨、次女詹淑娥。
茲經本院裁定命其繼承人阮氏鸞承受訴訟（參見本院卷第97頁）【至其另繼承人詹明勳、詹宇晨、詹淑娥等3 人於具狀聲明承受訴訟後，業於104 年7 月7 日具狀撤回起訴（參見本院卷第82、87頁）】，是本件原告為詹五郎之承受訴訟人，核先敘明。
㈡原告經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到場，經核並無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款規定不得為一造辯論判決之情形，爰依被告之聲請，准由其為一造辯論判決。
二、事實概要：緣原告被繼承人詹五郎（於104 年4 月13日死亡，下稱詹五郎）與越南籍阮氏鸞（即原告，下稱阮氏鸞）於100 年5 月18日在越南辦理結婚登記，旋迭持結婚證書向我國駐越南代表處申請文件證明及阮氏鸞來臺居留簽證。
該代表處以詹五郎與阮氏鸞經面談結果，雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，依外國護照簽證條例第12條第1項第4款及外交部及駐外館處文件證明條例第11條第1項第3款規定，分別以101 年10月11日越南字第10100068090號及第10100068100 號函駁回原告申請簽證及不予受理文件證明申請。
詹五郎就不予文件證明處分提出異議，經該代表處以101 年11月15日越南字第10100073520 號函維持原不予受理之決定。
詹五郎與阮氏鸞均不服，訴經行政院102 年3月15日院臺訴字第1020127384號訴願決定（下稱行政院102年3 月15日訴願決定）駁回，復提起行政訴訟，經本院102年度訴字第680 號判決，將駐越南代表處越南字第10100068100 號函不予受理文件證明申請處分、異議決定及前開訴願決定均撤銷，命外交部應遵照判決法律見解，對於詹五郎之文件證明申請作成決定。
駐越南代表處據於103 年1 月14日驗證詹五郎等之結婚證書。
嗣阮氏鸞於103 年8 月7 日申請來臺居留簽證，駐越南代表處依外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定，以103 年8 月11日越南字第10300034610號函（下稱原處分）駁回阮氏鸞簽證申請。
詹五郎與阮氏鸞均不服，提起訴願，遭行政院103 年12月25日院臺訴字第1030157473號訴願決定（下稱行政院103 年12月25日訴願決定）予以駁回，遂共同提起本件行政訴訟（阮氏鸞個人起訴部分，業於104 年5 月28日具狀撤回）。
三、原告主張略以：㈠原處分之准駁涉及憲法保障之婚姻權及家庭權，非高度政治問題，司法機關得為司法審查，此有最高行政法院95年度判字第853 號、本院96年度訴字第970 號判決可稽；
詹五郎雖非原處分之相對人，惟原處分涉及詹五郎之婚姻權及同居權，詹五郎因被告公權力之行使致夫妻之同居義務及權利，遭受剝奪、限制，係為受侵害之一方，自為原處分之利害關係人，有實施訴訟之權能。
㈡外國護照簽證條例施行細則第5條第3項（原告誤載為第2項）規定，未授權被告有權要求結婚雙方當事人前往越南進行隔離訊問，以查證婚姻之真實性，被告未經法律授權，自行訂定「外交部及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來臺面談作業要點」，係以行政命令越俎代庖，侵害憲法保障之婚姻自由及家庭團聚權；
依內政部移民署組織法第2條第1項規定，有關移民政策擬訂、協調及執行事項，停留、居留及定居審理之主管機關，均為內政部入出國及移民署（嗣於104 年1 月2 日更名為內政部移民署，下稱移民署）而非被告，故對於外國人民申請居留，依內政部入出國及移民署實施面談辦法第7條之規定，應由移民署人員實施面談，被告卻逾越權限，由其所屬領務人員辦理面談，顯與現行法律不符；
被告拒絕核發阮氏鸞之居留簽證，已侵害移民署之職權，且侵害憲法第22條保障之婚姻與家庭團聚權；
原處分係以經面談結果，詹五郎與配偶阮氏鸞雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，違反外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定為由，駁回阮氏鸞之申請。
惟所謂「面談雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述」，並非法定得拒發簽證之要件，況被告未指明阮氏鸞對來臺目的何處陳述不一或作虛偽不實陳述，更未指出認定所依據之原因事實，自有違反行政程序法第96條第1項第2款規定之違法；
況交往過程有些許出入尚不構成來臺目的陳述不一或作虛偽不實陳述，原處分有明顯重大瑕疵；
另依據98年12月10日所頒布實施之「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」第2條規定及102 年4 月9 日總統府人權諮詢委員會第11次會議核定，使公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）及經濟社會文化權利國際公約（下稱經社文公約）所揭示保障人權之規定，固具有國內法之條款成為中華民國法律的一部分，且位階高於與之牴觸的法律，而公政公約第23條規定家庭權利之保護，被告無權以違反法律授權之面談程序，剝奪詹五郎之婚姻自由權利，原處分依行政程序法第111條第7款而無效等語，並聲明請求判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告對於阮氏鸞居留簽證之申請應作成准許的行政處分。
四、被告抗辯略以：㈠基於憲法明定之權力分立原則，因簽證核發與否涉及國家主權行使，行政機關之裁量自由應受司法機關高度尊重，從而簽證核發與否非為司法機關可得審查之事項，詹五郎誤就簽證駁回處分提起行政訴訟，其訴於法殊有違誤，若肯認簽證核發與否係屬可受司法審查之行政行為，則基於當事人訴訟權之保障及司法訴訟程序之順利進行，我國行政機關即有法律上義務須向外國人說明拒發簽證之理由，此顯與外國護照簽證條例第12條規定及國際慣例不符，由此足以反證簽證核發與否應屬不受司法審查之政府高權行為或政治問題；
參外國護照簽證條例第12條之立法理由可知，是否容許特定外國人進入國境，純粹是國家主權行使之問題，從而我國立法者亦欲使簽證之行政決定為最終有效決定，並未就此類簽證事項提供任何司法救濟途徑，是即便被告不附任何理由否准國民外籍配偶之簽證申請，於法亦屬有據；
再者，基於權力分立原則，司法機關為保障人民權益及確保國家行政權之「合法」行使，雖得基於人民之主動提告（不告不理原則）而對行政機關之行政行為予以審查，但亦僅得為合法性之審查，而不得審查其妥當與否。
行政程序法第3條第3項第2款既明定：「下列事項，不適用本法之程序規定︰……外國人出、入境、難民認定及國籍變更之行為。」
且外國護照簽證條例第12條第2項：「依前項規定拒發簽證時，得不附理由。」
則有關簽證核發與否之行政行為，不僅在程序上無須符合行政程序法之要求，在實體上亦因無須檢附理由而享有不受審查之裁量權限，足見司法機關針對簽證核發與否之行政行為並無進行合法性審查之空間。
㈡縱認簽證核發與否非為行政權之核心領域，而仍應受司法審查，然因外國人（不論其是否為我國國民之配偶）及我國國民均無申請核發來臺簽證之公法上請求權，且簽證駁回處分在「法律上」並未限制或剝奪外國人與我國國民締結婚姻及家庭團聚之權利，故系爭簽證駁回處分並未侵害詹五郎、阮氏鸞之權利或法律上利益，詹五郎、阮氏鸞就此提起行政訴訟，於法仍顯有未合；
按最高行政法院100 年度判字第1981號及101 年度判字第944 號判決意旨可知，在撤銷訴訟處分之相對人或法律上利害關係人必須因該行政處分而有權利或法律上利益受到侵害之情形，始得謂具訴訟權能；
在課予義務訴訟，當事人須有公法上請求權始具訴訟權能，不具有公法上請求權者既不得請求作成一定之行政處分，則行政機關未作成該行政處分，對其權利或法律上利益自無任何影響。
又上述所稱權利或法律上利益，應係指法律所規定，屬主張權利人所有之權利或利益，始足當之（最高行政法院101 年度判字第1002號判決及101 年度裁字第2158號裁定參照）；
其次，依西元1948年聯合國大會通過之世界人權宣言第13條規定：「人人在各國境內有權自由遷徒和居住。
人人有權離開任何國家，包括其本國在內，並有權返回他的國家。
」西元1966年同機構通過並經我國於西元2009年批准之公政公約第12條規定：「在一國領土內合法居留之人，在該國領土內有遷徙往來之自由及擇居之自由。
人人應有自由離去任何國家，連其本國在內。
上列權利不得限制，但法律所規定、保護國家安全、公共秩序、公共衛生或風化、或他人權利與自由所必要，且與本公約所確認之其他權利不牴觸之限制，不在此限。
人人進入其本國之權，不得無理褫奪。」
世界人權事務委員會根據公政公約第40條第4款通過之一般性意見第15號外國人權一節規定：「本公約不承認外國人有權進入某一締約國之領土或在其境內居住。
原則上該國有權決定何人可以入境。」
以及司法院釋字第558 號解釋意旨等可知，一國之國民入出其本國國境，乃國際公約及各國憲法所保障之基本人權；
反之，外國人入出他國國境，則不在保障之列。
㈢復按「得以外國護照申請居留簽證者，限於持外國護照之外國國民，該外國國民之本國配偶，並無為其申請居留簽證之公法上請求權。」
有最高行政法院103 年8 月份第1 次庭長法官聯席會議可資參照。
該決議更進一步指出：「又公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）及經濟社會文化權利國際公約（下稱經社文公約）所揭示保障人權之規定，固具有國內法律之效力，然其得否直接發生人民對國家機關請求作成一定行為之請求權，仍應視此兩公約之各別規定，對如何之請求權內容及要件有無明確之規定而定。
……至公政公約第23條第1項：『家庭為社會之自然基本團體單位，應受社會及國家之保護。』
經社文公約第10條第1款前段：『家庭為社會之自然基本團體單位，應儘力廣予保護與協助，其成立及當其負責養護教育受扶養之兒童時，尤應予以保護與協助。』
就如何之請求權內容及要件，並未明確規定，不得據以認為本國配偶有為其外籍配偶申請居留簽證之公法上請求權。
因此，外籍配偶申請居留簽證經主管機關駁回，本國配偶主張此事實，不可能因主管機關否准而有權利或法律上利益受損害之情形，其提起課予義務訴訟，行政法院應駁回其訴。」
由於簽證之准駁僅發生外國人得否入境本國之法律規範效力，並未限制或剝奪該外國人與我國國民締結婚姻及家庭團聚之權利；
末按外國護照簽證條例第12條規定，被告及各駐外館處受理簽證申請時，依法應斟酌國家利益、申請人個別情形及申請人所屬國家與我國關係決定准駁，該條第1項所臚列之12款事由僅係程序上當然駁回事由，申請人縱未該當上揭各款事由，仍未享有我國法律所賦予之請求核發簽證之權利，換言之，被告及駐外館處依法並無核發簽證之作為義務，職是，詹五郎自不得主張其權利或法律上利益受有損害，其提起本件行政訴訟屬當事人不適格，本院應依據行政訴訟法第107條第3項規定及最高行政法院90年6 月份、103 年8 月份庭長法官聯席會議決議意旨，以判決駁回之。
㈣被告駐越南代表處依據面談結果，認詹五郎等之婚姻難認屬實，阮氏鸞來臺目的容有疑慮，乃基於維護國家利益考量，依外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定，拒發來臺簽證，於法尚無不合；
查阮氏鸞為越南籍，曾三度來臺從事藍領工作，前以與詹五郎結婚，欲來臺辦理戶籍登記及依親為由，申請結婚文件證明及居留簽證。
經被告駐越南代表處於100 年9 月8 日、101 年6 月14日及101 年9 月14日對詹五郎等進行面談結果，以雙方就認識經過（詹五郎稱阮氏鸞搭其計程車而認識；
阮氏鸞稱很少甚至極少有坐詹五郎車）、贈送生日蛋糕（詹五郎稱曾送1 至2 次；
阮氏鸞稱詹五郎每年均送，嗣詹五郎亦改稱每年均送）、提及結婚時點（詹五郎原稱其在臺交往2 、3 年後主動提及，阮氏鸞直至返越辦妥離婚後，始於100 年3 月間決定結婚，嗣改稱雙方交往時曾於電話中提及，其於阮氏鸞返越前再次當面提及，阮氏鸞同意；
阮氏鸞原稱詹五郎於99年間其即將返越時提及，其同意並表示要等完成離婚手續，嗣改稱在雙方第2 次見面之前，復稱於第2 次見面發生親密關係之後）、通話情形（詹五郎稱阮氏鸞返越後雙方每天白天通話，均打到手機；
阮氏鸞稱白天和晚上通話一樣多，其曾打到詹五郎家裡電話）等重要往來及結婚事實說詞頗有出入或前後反覆，審認詹五郎及阮氏鸞之婚姻真實性顯有疑慮，阮氏鸞對來臺目的有所隱瞞，爰衡酌國家利益，不予受理文件證明申請及拒發阮氏鸞來臺簽證；
茲阮氏鸞雖取具被告駐越南代表處驗證之結婚證書，並辦理戶籍登記，再次申請居留簽證。
惟查被告駐越南代表處係依據本院102 年度訴字第680 號判決意旨，辦理驗證渠等結婚證書。
審諸該判決理由，係認外交部及駐外館處文件證明條例並無類似簽證面談之規定，採與簽證核發相同審查程序及標準，係將法令依據、程序及要件規定不同之制度混為一談，與該條例第11條第1項第3款規定不合，將原不予受理文件證明申請處分撤銷，姑不論所持法律見解與該院就同類案件所為認定歧異，且與該判決持相同見解之本院102 年度訴字第1079號判決，亦經被告另案上訴最高行政法院作成103 年度判字第569 號判決，指明原判決適用法規不當且有違論理法則，予以廢棄；
況本院102 年度訴字第680 號判決，究未認定詹五郎、阮氏鸞之婚姻屬實，且理由中亦肯認面談結果得作為外國配偶來臺簽證申請准駁之裁量參考。
被告駐越南代表處雖據於103 年1 月14日驗證其結婚證書，惟併於文件證明加蓋「本案尚未通過面談」章以資區別，阮氏鸞持以申請居留簽證，駐外館處自仍得本於職權審酌為准駁決定。
該處審酌阮氏鸞本次申請所檢附僅為申請簽證應備資料，並無新事證，無法消除對其申請來臺目的之疑慮，基於國家利益之維護，乃為拒絕之決定，於法尚無不合等語，資為抗辯，並請求判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，據被告陳明在卷，復有婚姻面談紀錄、被告駐越南代表處101 年10月11日越南字第10100068090 號及第10100068100 號函、行政院102 年3 月15日訴願決定、本院102 年度訴字第680 號判決、結婚證書、申請時詹五郎之戶口名簿、阮氏鸞簽證申請表、原處分、行政院103 年12月25日訴願決定（參見原處分卷第1 ～8 頁、第10～11頁、第13～15頁、第16～29頁、第35～36頁、第37～38頁、第40頁、第58頁、第75～77頁）附卷可稽，且經本院調閱本院102 年度訴字第680 號卷查明屬實，上情自堪信為真正。
本件主要爭點係詹五郎得否以原處分利害關係人身分提起本件課予義務訴訟，請求被告對於阮氏鸞居留簽證之申請應作成准許的行政處分。
六、本院之判斷：㈠按當事人就其訴訟標的須有實施訴訟之權能，否則，其當事人為不適格。
亦即，所謂當事人適格，係指於具體訴訟中具備為正當當事人之資格而得適法受本案判決者而言。
「……欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」
此有最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議決議可資參照。
㈡次按外國護照簽證條例第11條規定：「居留簽證適用於持外國護照，而擬在我國境內作長期居留之人士。」
第12條第1項第4款規定：「外交部及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；
其有下列各款情形之一，外交部或駐外館處得拒發簽證：……對申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者。
……」同條例施行細則第5條規定：「（第1項）持外國護照申請簽證，應填具簽證申請書表，並檢具有效外國護照及最近6 個月內之照片，送外交部或駐外使領館、代表處、辦事處或其他經外交部授權機構（以下簡稱駐外館處）核辦。
……（第3項）外交部及駐外館處得要求申請人面談、提供旅行計畫、親屬關係證明、健康檢查合格證明、無犯罪紀錄證明、財力證明、來我國目的證明、在我國之關係人或保證人資料及其他審核所需之證明文件。」
第6條規定：「外交部及駐外館處應審酌申請人身分、申請目的、所持外國護照之種類、效期等條件，核發適當種類之簽證。」
㈢又人民根據行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為其要件。
如果對於人民依法申請遭駁回之事件，法令上並未賦予第三人有為其申請之公法上請求權，第三人即不可能因主管機關之駁回該項申請而有權利或法律上利益受損害之情形。
依前揭外國護照簽證條例第11條、第12條及同條例施行細則第6條等規定可知，得以外國護照申請居留簽證者，限於持外國護照之外國國民，該外國國民之本國配偶，並無為其申請居留簽證之公法上請求權。
公政公約及經社文公約所揭示保障人權之規定，固具有國內法律之效力，然其得否直接發生人民對國家機關請求作成一定行為之請求權，仍應視此兩公約之各別規定，對如何之請求權內容及要件有無明確之規定而定。
有明確規定者，例如公政公約第24條第3項兒童之出生登記及取得名字規定，及經社文公約第13條第2項第1款義務免費之初等教育規定，始得作為人民之請求權依據。
至公政公約第23條第1項：「家庭為社會之自然基本團體單位，應受社會及國家之保護。」
經社文公約第10條第1款前段：「家庭為社會之自然基本團體單位，應儘力廣予保護與協助，其成立及當其負責養護教育受扶養之兒童時，尤應予以保護與協助。」
就如何之請求權內容及要件，並未明確規定，不得據以認為本國配偶有為其外籍配偶申請居留簽證之公法上請求權。
因此，外籍配偶申請居留簽證經主管機關駁回，本國配偶主張此事實，不可能因主管機關否准而有權利或法律上利益受損害之情形，其提起課予義務訴訟，行政法院應駁回其訴（最高行政法院103 年8月份第1 次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。
㈣查行政機關對於外國人簽證申請之准駁，固係國家主權之行使，且外國人出、入境事項，與外交事務有關，除應維護國家利益外，並涉及高度政治性，行政程序法第3條第3項第2款雖明定外國人出、入境事項不適用該法之程序規定，惟就該法之實體規定仍應適用，是行政機關就外國人簽證申請所為之准駁決定，其性質核屬行政程序法第92條第1項之行政處分，因此所生之爭執，仍屬公法上之爭議，依行政訴訟法第2條規定，在法律別無規定將此部分爭議排除在行政訴訟審判權範圍外之情形下，不服行政機關對於簽證申請所為之行政處分者，自得依行政訴訟法規定提起行政訴訟，此時僅行政法院應否考量該處分涉及國家利益維護並具高度政治性，與一般行政行為有間，而予以較低密度之審查而已，尚非司法不得介入審查。
況本件並非單純外國人入境事項，而係關於國人之外籍配偶居留簽證事項，涉及我國國民與外籍配偶之家庭團聚及共同生活權，被告行使其公權力所為之決定自應受司法審查。
被告辯稱關於簽證核發係屬高度政治性問題，司法不宜介入，非屬行政訴訟審判之權限云云，洵不足採。
惟本件居留簽證之申請人為詹五郎之外籍配偶阮氏鸞，有阮氏鸞所具之103 年8 月7 日中華民國簽證申請表在卷可考（參見原處分卷第40頁），故被告以原處分否准上開簽證申請，該處分之受處分人應為阮氏鸞，要屬無疑。
詹五郎依法既無為阮氏鸞申請居留簽證之公法上請求權，亦非原處分之受處分對象，則詹五郎主張其配偶阮氏鸞申請居留簽證經被告否准之此一事實，自不可能使詹五郎因此而有權利或法律上利益受損害之情形。
從而，詹五郎以其自己名義對被告駁回其配偶阮氏鸞居留簽證申請之原處分提起本件課予義務訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，並命被告對於阮氏鸞簽證之申請作成准許的行政處分，依前開規定及說明，其當事人難謂適格，應予駁回。
又詹五郎既非提起本件訴訟之適格當事人，其所為之相關主張及陳述暨兩造之攻擊防禦方法，即無審究必要，爰不予論駁，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 10 月 8 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 高愈杰
法 官 陳秀媖
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 104 年 10 月 8 日
書記官 黃玉鈴
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