臺北高等行政法院行政-TPBA,104,訴,344,20160526,1

臺北高等行政法院判決
104年度訴字第344號
105年4月28日辯論終結
原 告 紅象食品有限公司
代 表 人 呂東諺
訴訟代理人 葉建廷 律師
黃任顯 律師
被 告 新北市政府
代 表 人 朱立倫
訴訟代理人 朱月如
張十力
上列當事人間食品衛生管理法事件，原告不服衛生福利部中華民國104年1月6日衛部法字第1030031474號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原處分關於被告依行為時食品安全衛生管理法第44條第1項第2款規定，對原告裁處罰鍰新臺幣貳佰萬元部分撤銷。

原告其餘之訴駁回。

訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：１、被告所屬衛生局前於民國103年8月29日到原告設於新北市○○區○○路000巷0號工廠，進行良好衛生規範稽查業務，並拍攝廠內貯存全統香豬油照片列為待追蹤事項。

嗣103年9月4日國內爆發全統香豬油劣質油品事件，原告之員工於衛生局人員103年9月7日以電話詢問是否使用該劣質豬油時否認，衛生局復於103年9月8日派員到原告上開工廠稽查，原告仍數度否認使用劣質豬油，迨衛生局人員出示上開103年8月29日之稽查照片，原告始表示曾於103年1月至4月、103年8月25日向設新北市○○區○○路000號，門市名稱為萬霖雜糧行之巧紳有限公司購買全統香豬油25桶、45桶（已於103年9月5日前退貨29桶），已製成蔥抓餅販售，現場查扣製成品計91箱（每箱15公斤，計1,365公斤）。

２、被告審查認為，原告於103年9月4日即知悉其以劣質油品產製販售之蔥抓餅，卻未主動通報，亦未將製成品回收銷毀仍繼續貯存，違反行為時食品安全衛生管理法第15條第1項第1款規定；

另於衛生局103年9月8日稽查時隱匿原料來源，規避稽查，違反同法第41條第1項第1款規定。

乃以103年9月9日北府衛食藥字第1031702692號行政處分書（以下簡稱原處分），依同法第44條第1項第2款規定，對原告裁處罰鍰新臺幣（下同）200萬元，及依同法第47條第10款規定，對原告裁處罰鍰300萬元，合併計裁處罰鍰500萬元。

原告不服，提起訴願，經決定駁回後，提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：１、被告未給予原告陳述意見機會，原處分有重大明顯瑕疵：本件裁罰所依據之事實，來自非原告公司員工之呂○芳，未曾詢問原告員工或負責人，呂○芳對原告廠區最運作狀況並不熟悉，被告所稱原告貯存隱匿變質油品、屢次規避稽查，並非一望即知，客觀上明白足以確認，被告未給予原告陳述意見機會，已違反行政罰法第42條規定，應予撤銷。

退步言被告未就陳述意見補記裁罰理由，理由不備，仍屬違法。

２、原處分認事用法有誤：

⑴、被告所稱規避妨礙查核部分

①、原告並未規避、妨礙查核：第三人呂○芳只是義務性協助原告接單，並非原告公司負責人，更非原告公司員工，其發言無法代表原告，不得作為不利原告之認定依據。

103年9月8日原告公司廠長陳○騏到場後，已向稽查人員表示曾於8月25日到萬霖雜糧行載運45桶全統香豬油，並於9月4日或9月5日將剩餘全統香豬油退貨予萬霖雜糧行，顯見原告並未隱匿使用全統香豬油，原告代表人負責公司營運，工廠運作由廠長陳○騏負責，103年8月24日原告代表人適出國，要求公司負責人隨時掌握工廠最新運作狀況，不合分工概念，亦無期待可能，原告代表人於電話中之陳述，不得為不利原告之認定。

②、被告裁處罰鍰300萬元，裁量濫用、裁量怠惰、違反比例原則、平等原則：1 產品是否流通於市面，涉及原告是否即時下架回收並通報主管機關，非原告否認使用全統香豬油而有規避稽查行為所應審酌之事由。

103年9月5日後，原告未再對外販售蔥油餅，103年9月8日被告稽查完畢後，旋即召開記者會表示要對原告裁罰500萬元，經新聞媒體大肆報導，舉國皆知，已無人願意再食用原告販售之蔥抓餅。

同日原告於光頭呂抓餅達人網站發表聲明稿，向消費者道歉並表示即日起辦理退貨，被告所稱產品於市面流通，危害民眾食用安全之裁罰理由並不存在，顯裁量不當。

2 參考最高行政法院104年度判字第723號判決意旨，原告實為誤買劣質全統香豬油之受害廠商，為負起社會責任，自103年9月8日晚間起無條件接受消費者退款，已損失數百萬元，原告遭被告裁罰，仍於103年9月10日主動整理所有客戶資料，向被告陳報，無不知改正之情。

據報載至103年9月19日止，針對強冠、正義油品引發之黑心油事件，計開罰1億2914萬元，包括高雄市裁罰強冠5,000萬元、屏東縣裁罰郭○成4,800 萬元，剩餘3,114 萬元中，原告遭裁罰500 萬元，占全國剩餘裁罰金額逾百分之16，比例不對等甚明。

相較其他業者之他案如老克明蔥油餅有限公司、台中南屯區業者之裁罰50萬元、150 萬元，更凸顯被告之裁罰不當，違反平等原則。

3 被告未依行政罰法第18條第1項規定，審酌原告應受責難程度、所生影響、所得利益及考量資力，亦有失當，顯有裁量濫用，而原告並非故意，亦有裁量怠惰。

又原告資本額僅300萬元，不若大型食品公司有大規模產量及廣闊行銷通路，或如強冠公司有高比例的油品市占率。

原告103年8月25日至103年9月4日期間誤用強冠全統香豬油，使用期間短，產品數量有限，103年9月4日事件爆發後旋即進入中秋連假，原告自103年9月5日起未對外販售蔥油餅。

被告未予考量，違反比例原則並裁量濫用。

⑵、被告所稱貯存變質或腐敗食品部分：

①、原告並未貯存變質腐敗食品：原告製作完成之蔥抓餅，經急速降溫、包裝完成後，即放在冷凍庫冷凍，出貨時始自冷凍庫取出。

103年9月4日強冠公司生產之全統香豬油遭查獲為劣質油品，同日原告即將剩下的29桶油品退貨，未繼續產製蔥抓餅，已產製完成之蔥抓餅，亦未對外販售。

103年9月8日稽查時，於冷凍庫查獲使用強冠公司劣質油品產製之蔥抓餅，均係103年9月4日油品事件爆發前已產製完成冷凍之蔥抓餅，未曾移動過，原告僅消極暫未處理，並非知悉後，為繼續販售目的將產品置於冷凍庫隱匿貯存。

退步言，縱原告未及時通報，亦係行為時食安法第7條第2項規範之行為，與同法第15條第1項規定禁止貯存之行為無涉。

②、被告裁處罰鍰200萬元，違反誠信原則、信賴保護原則，且裁量濫用：1 被告無視衛生福利部食品藥物管理署103年9月7日要求業者自9月8日起不得利用全統香豬油製造產品，違者裁罰之公告，未予原告準備因應時間，即對原告稽查開罰，未經正當法律程序，違反行政程序法第8條誠信原則及信賴保護原則。

2 被告未依行政罰法第18條第1項規定審酌，所稱原告未即時進行產品回收銷毀、拒絕檢查拒不吐實等因素，均與原告是否違反食品安全衛生法第15條第1項第1款規定行為無涉，更違反不當聯結禁止原則。

原告不是劣質油品產製者，或為販售而貯存劣質油品者，食安問題非肇自於原告，本件食品安全事件之範圍、重大與否，非原告所能控制。

被告以前述等情對原告裁罰200萬元，屬不當聯結且裁量濫用。

３、聲明求為判決：1 訴願決定及原處分均撤銷。

2 訴訟費用由原告負擔。

三、被告主張略以：１、103年9月4日高雄強冠公司劣質豬油品事件爆發，被告103年9月7日晚間電詢原告，原告表示使用正義豬油，未使用劣質豬油品案之全統香豬油，103年9月8日稽查當日，原告再次表示2年間未使用全統香豬油。

經被告比對103年8月29日例行稽查日誌，於出示103年8月29日查核照片，原告始坦承使用案內產品，且已製售成黃金蔥抓餅等於市面上販售，原告製售之產品使用強冠公司產製之全統香豬油，已違反食品安全衛生管理法第15條規定。

103年3月、4月及8月，原告向巧紳食品公司進貨全統香豬油計990公斤，其於被告稽查時已知悉相關產品，仍貯存隱匿。

該品項產品係違反食品安全衛生管理法第15條變質腐敗油品，不得製造及貯存，原告未依食品安全衛生管理法第7條規定及時通報，屢次規避稽查，並貯存相關產品直到被告查獲封存。

本案係食品安全重大事件，原告未考量消費大眾及製售層面，未及時進行產品回收銷毀，更於被告現場稽查時，拒絕檢查拒不吐實，違反同法第41條第1項第1款規定。

另原告本次劣質豬油事件被告另案裁罰違規廠商巧紳有限公司之下游廠商，據該公司受託人表示，其103年9月6日提供下游廠商名單時即知悉名單中之呂太太即為原告，因原告想維護商譽，請託巧紳公司提供名單時以呂太太表示。

顯見，原告於被告103年9月7日及9月8日電話查詢及稽查前，已明知商品使用強冠全統香豬油，為規避檢查請託上游廠商提供不實名單，事後一再諉稱不知，嚴重延誤行政調查，並致產品仍於市面流通，危害民眾食用安全，違規事實明確。

被告考量劣質油品事件倍受社會關注、民眾對食品安全強烈不安、媒體報導他公司食用油違規事件及被告配合中央主管機關全面稽查油品違規之際，原告未於第一時間告知正確資訊，多次詢問始承認使用劣質油品，另請託上游業者協助隱匿違規事實，規避妨礙查核之違規事實明確。

２、被告稽查時，已告知違反食品安全衛生之事實，原告未否認且簽名於稽查工作日誌表，依行政罰法第42條第1項第6款行政機關裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認，得不給予陳訴意見機會。

原告屢次規避稽查，嚴重延誤行政調查，致產品仍於市面流通，危害民眾食用安全，應受責難程度及所生後續影響難謂非屬重大，被告裁罰計500萬元，並未違反平等原則、比例原則。

另被告103年9月18日前往三順冷凍公司，現場查獲冷凍庫內有原告所製之純手工蔥抓餅及宜香純手工蔥抓餅，計888箱，原告坦承上述產品供貨下游有達弘及宜香，惟原告103年9月10日提供之銷售下游業者名單內未見有宜香，其不僅未據實提供違規產品下游名單，亦未告知尚承租冷凍庫放置產製之抓餅產品，致未能即時封存，有於市面上流通之虞。

而被告衛生局103年8月29日、9月8日、9月18日稽查時，皆由呂○芳陪同，未見原告代表人異議，103年8月29日之稽查，呂○芳不僅清楚原告工廠產品之銷售對象，亦能說明產品生產流程及所使用之原料，並非無通盤全面之瞭解。

３、聲明求為判決：1 原告之訴駁回。

2 訴訟費用由原告負擔。

四、本院的判斷：１、關於製造貯存變質腐敗食品：

⑴、行為時食品安全衛生管理法第15條第1項規定：「食品或食品添加物有下列情形之一者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列：一、變質或腐敗。

……」第44條第1項第2款規：「有下列行為之一者，處新臺幣6萬元以上5千萬元以下罰鍰……二、違反第15條第1項、第4項或第16條規定。」

又行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」

所謂故意，是指人民對於違反行政法義務行為之事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意者而言，即對客觀構成要件的認知及實現構成要件的意志；

所謂過失，是指人民對於違反行政法上義務之構成要件事實的發生，雖非故意，但按其情節應注意，並能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生者而言。

據此，就製造貯存變質腐敗食品之行為，行為人如果欠缺可歸責條件，即沒有故意或過失的責任條件時，就不應課以責任。

⑵、本件依被告查得之資料，原告係於103年3-4月及103年8月25日向巧紳有限公司（以下簡稱巧紳公司）購買全統香豬油，以之產製蔥抓餅，而巧紳公司則是向高雄強冠公司進貨（見訴願決定卷第27-28頁103年9月8日現場稽查工作日誌表、第47頁103年9月10日被告對原告代表人之訪談紀錄表、原處分卷第1頁103年9月8日被告對巧紳公司之訪談紀錄表），時間在國內103年9月4日爆發強冠公司劣質豬油品事件之後。

參以103年8月29日原告於被告進行良好衛生規範稽查時，所稱蔥抓餅「原料－攪拌－捍麵－灑蔥－急速降溫－包裝」之生產流程，及原告於103年9月4日退貨全統香豬油29桶等情（見訴願決定卷所附103年8月29日現場稽查工作日誌表、出貨單）。

可見，103年9月4日劣質油品事件爆發後，103年9月8日被告現場查扣計91箱之蔥抓餅，是否係原告於103年9月4日知悉劣質油品事件以後才產製並貯存，已有可議。

而在103年9月4日劣質油品事件爆發之前，原告以全統香豬油產製蔥抓餅並予冷凍貯存之行為，復無證據證明原告有何故意或過失，自難以認為原告該當行為時食品安全衛生管理法第44條第1項第2款違反同法第15條第1項規定之裁罰構成要件，被告以此為由，對原告為裁處罰鍰200萬元之決定，即有違誤，應予撤銷。

至於原告在被告執行稽查時，縱曾否認使用全統香豬油以規避稽查，核與原告違反同法第15條第1項規定是否具備故意或過失，容屬二事，不能以之為不利原告之認定。

２、關於規避稽查：

⑴、食品安全衛生管理法制定目的在於管理食品衛生安全及品質，維護國民健康。

關於食品查核及管制，行為時該法第41條第1項第1款規定：「直轄市、縣（市）主管機關為確保食品、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑符合本法規定，得執行下列措施，業者不得規避、妨礙或拒絕：一、進入製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣場所執行現場查核及抽樣檢驗。

……」第47條第10款並規定：「有下列行為之一者，處新臺幣3萬元以上3百萬元以下罰鍰；

情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；

經廢止登錄者，1年內不得再申請重新登錄：……十、規避、妨礙或拒絕本法所規定之查核、檢驗、查扣或封存。

……」足見，食品業者不得規避、妨礙或拒絕主管機關進入製造、加工、調配、包裝、運送、貯存或販賣場所執行現場查核及抽樣檢驗作為，此為該業者所負之行政法上義務，旨在藉此強制力貫徹行政調查權之行使，確保食品衛生安全及品質，維護國民健康，與主管機關是否有其他查核管道無涉。

⑵、現代的食品風險行政，要求的是整體的控管，以防堵風險漏洞，同時也強化業者的自主管理，食品業者對於自己製造、加工、販賣之食品，接觸最為密切，對食品風險最為知悉，最有能力察覺，須為自己之產品與行為，負自己責任。

食品業者是否規避查核、檢驗、查扣或封存，應該整體的觀察，非僅就單一舉止為評價。

經查：

①、103年9月4日劣質油品事件爆發後，同日原告即將103年8月25日購得之全統香豬油45桶中，尚未使用之29桶向上游廠商巧紳公司辦理退貨，並請託該公司於提供下游客戶資料時，以「呂太太」表示（見訴願決定卷所附出貨單、原處分卷第1頁所附103年9月8日被告對巧紳公司之訪談紀錄表）。

嗣103年9月7日被告電話詢問，原告代表人之配偶（即原告公司股東張禎文，見原處分第9頁戶籍資料、訴願決定卷所附原告公司變更登記表）在電話中向被告表示103年6月已不再產製蔥抓餅（見原處分卷第3、22頁訪談紀錄表）；

103年9月7日被告復以電話詢問原告是否使用全統香豬油，原告予以否認，並表示都是使用正義豬油。

103年9月8日被告到原告公司進行現場查核時，當場代表原告到場之呂○芳即原告代表人之女，聲稱未使用全統香豬油，迨被告出示103年8月29日稽查照片，原告廠長即呂○芳之配偶陳○騏始表示曾於103年8月25日載運45桶全統香豬油，而當時被告復以電話向原告代表人詢問，原告代表人在電話中仍表示103年1-8月未曾使用全統香豬油（見原處分卷第10頁公務電話紀錄表、第10頁背面-第11頁背面103年9月8日現場稽查工作日誌表）。

參以原告於103年7月即向三順冷凍公司租用冷凍庫使用，在租用之地點放置原告產製計888箱之蔥抓餅（見本院卷178-184頁103年9月18日現場稽查工作日誌表、入庫單、扣留清單、抽驗物品報告單、現場照片），原告故意規避主管機關稽查之違章事證，至為明確，已然合致食品安全衛生管理法第47條第10款之裁罰要件。

原告所稱未規避查核乙節，實無可取。

又本件原告違規事證明確，客觀上明白足以確認，被告於作成原處分前，未給予原告陳述意見機會，於法並無違誤。

②、此外，第三人呂○芳乃原告代表人呂東諺之女，原告公司廠長陳○騏之配偶，其於103年8月29日被告進行良好衛生規範稽查時即代表原告在現場協助查訪並說明（見訴願決定卷所附103年8月29日現場稽查工作日誌表、現場照片），103年9月8日查核事件後之103年9月18日被告在三順冷凍公司之現場稽查，呂○芳仍代表原告到場（見本院卷第180-184頁103年9月18日現場稽查工作日誌表、扣留清單、抽驗物品報告單、現場照片），參以呂○芳於105年1月5日到庭證述「在公司負責接訂單、我弟弟推銷，我先生幫忙煮油或打麵團，我負責開車，原告公司訂購單上留有其行動電話，是因為弟弟有時在現場服務，不方便接電話，請我幫他接電話」等語（見本院卷第160-163頁之準備程序筆錄），呂○芳實質介入原告公司業務經營之情事，應可認定。

原告於本件起訴時，原稱呂○芳為原告公司負責網路行銷業務之員工（見本院卷第7頁起訴狀），嗣改稱呂○芳非原告公司員工（見本院卷第205頁背面），應係臨訟之詞，並非事實。

③、原告主張原處分關於裁處罰鍰300萬元部分，裁量濫用、裁量怠惰、違反比例原則、平等原則：1 行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」

其旨趣乃對於違反行政法上義務之行為之行政制裁，以收嚇阻效果，主管機關依食品安全衛生管理法第47條第10款裁處最高額罰鍰時，若綜合全案資料，已足認業已考量行政罰法第18條第1項規定之要件，自難謂其裁量處分有瑕疵（參見最高行政法院105年度判字第30號判決意旨）。

2 國內103年9月4日傳出強冠公司全統香豬油劣質油品事件，形成食安風暴，各地方衛生機關如火如荼展開調查，此經媒體廣為披露，乃重大食安事件，原告為相關業者，理當知之甚詳。

原告曾購買全統香豬油以產製蔥抓餅，其銷售對象廣及網購民眾、自有品牌客戶，並代工客製，銷售通路廣佈，卻請託上游廠商巧紳公司以呂太太表示為該公司之下游客戶資料，於被告詢問是否使用全統香豬油時，復多次否認，其規避稽查之行為，妨害主管機關分秒必爭之行政調查，嚴重影響主管機關就此重大食安事件問題油品之後續追查與民眾食用之安全，其應受責難之程度及違章情節誠屬重大。

被告綜合全案資料，對原告規避稽查之行為，裁處法定最高罰鍰300萬元，核未違反比例原則，亦無裁量濫用及怠惰之情事。

又本件違規情節，與他案未盡相同，原告以其他食品業者違章經裁處之罰鍰金額低於本件，指摘原處分關於裁處罰鍰300萬元部分，違反平等原則，應無可採。

五、綜上，原告並無違反行為時食品安全衛生管理法第15條第1項第1款規定之故意或過失，被告依同法第44條第1項第2款規定，對原告裁處罰鍰200萬元部分，認事用法已有違誤。

就此部分，訴願決定疏未糾正，亦有未合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分關於裁處罰鍰200萬元部分，為有理由，應予准許；

另原告規避稽查之事證明確，其所訴各節，均無可採，就此部分，被告依同法第47條第10款規定裁處罰鍰300萬元部分，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無未合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分關於裁處罰鍰300萬元部分，為無理由，應予駁回。

六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。

七、結論，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。

中 華 民 國 105 年 5 月 26 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 鍾啟煌
法 官 蘇嫊娟
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 5 月 26 日
書記官 李淑貞