設定要替換的判決書內文
臺北高等行政法院判決
104年度訴字第394號
104年8月6日辯論終結
原 告 張秀雲
訴訟代理人 鄭文玲律師
被 告 臺北市政府
代 表 人 柯文哲（市長）
訴訟代理人 胡曉玄
吳敏瑄
林傳哲律師
上列當事人間都市更新事件，原告不服內政部中華民國104 年1月19日台內訴字第1030319311號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告於民國89年6 月26日公告劃定「○○區‧建成公園北側○○里更新地區」，更新單元包含臺北市○○區○○段○○段005 地號等24筆土地，同小段000 、001 地號土地（下稱「系爭土地」）位屬更新單元範圍內，原告擁有系爭土地地上權應有部分。
嗣訴外人樂揚建設股份有限公司（下稱「實施者」）依據都市更新條例第19條及第29條規定，於99年3 月22日（被告收文日為99年3 月23日）擬具「擬定臺北市○○區○○段○○段005 地號等23筆土地都市更新事業計畫暨權利變換計畫案」（下稱「系爭都更事業計畫暨權變計畫」）向被告申請報核（更新單元內005 地號土地於審議過程中因辦理地籍分割，土地筆數由原23筆變更為24筆，並於幹事會複審階段更名），被告依都市更新條例第19條規定，於99年9 月1 日至9 月30日辦理公開展覽30日，且於同年9 月28日舉辦公聽會，並經臺北市都市更新及爭議處理審議會（下稱「都更審議會」）100 年4 月25日第64次會議及101 年1 月16日第86次會議審議決議修正後通過，被告遂以103 年2 月25日府都新字第10232407102 號函核定准予實施者實施，並副知相關權利人（下稱「原處分」）。
原告對系爭都更事業計畫暨權變計畫有關其於系爭土地之地上權權利範圍為8/36，及以98年11月30日為評價基準日不服，於103 年3 月27日向被告提起異議，並於同日以同一理由向內政部提起訴願，經內政部以103 年9 月22日台內訴字第1030153872號訴願決定不受理在案（下稱「前訴願決定」）。
被告另就原告提起異議部分，經103 年6 月9 日都更審議會第167 次會議審議，決議維持原核定結果，被告乃據以103 年8 月15日府都新字第10331430100 號函復原告有關其依都市更新條例第32條針對前開核定計畫內容提出之異議事項，決議仍予維持原核定內容（下稱「異議核復」）。
原告不服，提起訴願，經內政部以台內訴字第1030319311號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠伊係於40年間就臺北市○○區○○段○○段○○地號土地設定地上權，該地號土地於47年分割成05及05之00兩筆地號土地，嗣後又於65年間變更為系爭土地，而於40年至65年間之土地登記謄本上記載為伊母郭鄭阿屘有地上權，惟其上權利範圍之記載為「壹厘三毛柒絲內參拾坪」，亦即最原始之土地謄本上並無伊母郭鄭阿屘地上權「權利範圍為8/36」之記載。
又82年間臺北市建成地政事務所（下稱「建成地政事務所」）係以「分割轉載錯誤」為由，逕予更正伊母郭鄭阿屘地上權「權利範圍8/36」，惟建成地政事務所並無任何證據資料，足以證明其可以更正伊之權利範圍，是伊認被告同意實施者以土地登記謄本上伊地上權權利範圍來計算，實有損伊之權利。
㈡伊之所以設定地上權，是以「建築改良物為目的」而設定地上權，原是一筆地號土地，面積約為30坪，剛好可以蓋房地一棟，但現已分割成6 筆地號土地，而實施者僅利用其中000 地號（面積90平方公尺）及001 地號（面積23平方公尺）參與都更，其餘4 筆總計面積不過8 平方公尺，伊如何利用建築？況80年間分割地號當時，伊母並不在場，從不知情也無蓋章簽名，由此處亦可看出實施者僅取自己所需之土地，刻意將4 筆土地排除在外，使伊之權益受損。
㈢系爭土地於104 年才正式實施興建，距離實施者報核日已有5 、6 年之久，尤其是近年來房地產價值飛漲，本件房地靠近臺北車站、承德路，於此推出之新建案每坪可達8 、90萬元以上，則被告仍以98年11月30日作為評價基準日計算，實損及伊之權益等語。
並聲明：訴願決定、異議核復及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠依都市更新條例施行細則第15條第1項第1款及第2項規定，實施者於報核計畫案時，應檢附土地及合法建築物之權利證明文件，伊於本件審核實施者報核計畫案時檢附之系爭土地地籍謄本，於他項權利部欄記載原告權利範圍8/36，並非全部地上權，故伊核定實施者報核之計畫案，以原告於系爭土地之地上權權利範圍為8/36，復經被告審議核復原告所提異議後，仍予維持原核定，自屬有據。
㈡原告主張臺北市○○區○○段○段000 、001 、000-1 、000-2 、001-1 、001-2 地號土地地上權係繼承自其母郭鄭阿屘，持分應為壹釐參毛七絲（約為30坪），惟原告曾向建成地政事務所申請更正登記遭駁回，原告對此提起行政救濟程序，請求判命建成地政事務所作成就包括系爭土地在內之000 、000-1 、000-2 、001 、001-1 、002-2 等地號土地之地上權更正其持分為3000/4020 ，案經本院98年度訴字第2007號判決及最高行政法院100 年度裁字第278 號裁定駁回確定在案，原告卻仍於本件爭執其就系爭土地有全部地上權，不僅有違確定判決之既判力及爭點效，甚至與其在本院98年度訴字第2007號之主張更為擴張，其主張之權利範圍前後不一、又無證據，與土地法第43條規定之登記效力相違，顯無可採。
㈢依都市更新權利變換實施辦法第8條之規定，本件實施者報核日為99年3 月23日，評價基準日為98年11月30日，並無不合，原告雖稱98年之房地價格與現今價格不可同日而語，惟究竟以何時之價格為準，自應依法律之規定而定之，原告請求以現今價格估算，欠缺請求權基礎，且本件所涉地上權權利價值爭議，實施者亦依照都市更新權利變換實施辦法第6條第1項、第7條第1項規定，與本件所涉地上權人進行多次協調有案，惟經協調不成，改由實施者委託3 家專業估價者查估後評定之，既無違法之處，亦已保障原告之程序利益。
㈣系爭000-1 、000-2 、001-1 、001-2 地號土地係82年間自系爭土地分割出來，土地使用分區為道路用地（公共設施用地），不能建築利用，若無開闢需求，已不適合劃入更新單元參與更新，且因實施者已以更新單元為完整街廓申請，上開4 筆道路用地所有權人又不同意參與更新，實施者經取捨後不將之納入更新範圍，並無任何違法或不當，原告以此主張權益受損，實無理由，況原告係依都市更新條例第32條就其權利價值提出異議，自應就更新單元範圍內之權利價值予以審議核復，未在更新範圍內者自無需計算其價值，上開4筆土地既不在更新單元範圍內，則原告執其他理由於本件訴訟中加以爭執，亦無可採等語，資為抗辯。
並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有都更審議會第64次會議紀錄影本、第86次會議紀錄影本、第167 次會議紀錄影本、原告103 年3 月27日異議書影本、前訴願決定影本、原處分影本、異議核復影本及訴願決定影本在卷可稽（本院卷第12至14、35、43至46、49至54頁、答辯卷第1至3 頁），堪認為真正。
五、經核本件兩造爭點為：被告以原處分核定系爭都更事業計畫暨權變計畫，其中關於原告就系爭土地之地上權權利範圍為8/36及以98年11月30日為評價基準日部分，是否違法？本院判斷如下：㈠按行為時都市更新條例第10條規定：「（第1項）經劃定應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄，申請當地直轄市、縣（市）主管機關核准，自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業，或委託都市更新事業機構為實施者實施之。
（第2項）前項之申請，應經該更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過1/10，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過1/10之同意；
其同意比例已達第22條規定者，得免擬具都市更新事業概要，並依第15條及第19條規定，逕行擬具都市更新事業計畫辦理。」
第22條第1項規定：「實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時，其屬依第10條規定申請獲准實施都市更新事業者，除依第7條劃定之都市更新地區，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過1/2 ，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過1/2 之同意外，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過3/5 ，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過2/3 之同意；
……但其私有土地及私有合法建築物所有權面積均超過4/5 同意者，其所有權人數不予計算。」
第19條規定：「（第1項）都市更新事業計畫由實施者擬訂，送由當地直轄巿、縣（巿）主管機關審議通過後核定發布實施；
……並即公告30日及通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；
變更時，亦同。
（第2項）擬訂或變更都市更新事業計畫期間，應舉辦公聽會，聽取民眾意見。
（第3項）都市更新事業計畫擬訂或變更後，送各級主管機關審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽30日，並舉辦公聽會……。
（第4項）前2 項公開展覽、公聽會之日期及地點，應登報周知，並通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；
任何人民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向各級主管機關提出意見，由各級主管機關予以參考審議。
經各級主管機關審議修正者，免再公開展覽。
……」第29條第1項規定：「以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第19條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項；
變更時，亦同。
但必要時，權利變換計畫之擬訂報核，得與都市更新事業計畫一併辦理。」
㈡次按行為時都市更新條例第32條第1項規定：「權利變換計畫書核定發布實施後2 個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應以書面敘明理由，向各級主管機關提出，各級主管機關應於受理異議後3 個月內審議核復。
但因情形特殊，經各級主管機關認有委託專業團體或機構協助作技術性諮商之必要者，得延長審議核復期限3 個月。
當事人對審議核復結果不服者，得依法提請行政救濟。」
第16條規定：「各級主管機關為審議都市更新事業計畫、權利變換計畫及處理有關爭議，應分別遴聘（派）學者、專家、熱心公益人士及相關機關代表，以合議制及公開方式辦理之；
必要時，並得委託專業團體或機構協助作技術性之諮商。」
可知，行為時都市更新條例第32條第1項所規定之異議程序，乃立法者就土地所有權人對於權利變換計畫關於其「權利價值」不服時，為能有客觀且公平之機制，避免發生偏差情事，在依通常救濟程序提起訴願前所增設之特別救濟程序（最高行政法院99年度判字第668 號判決意旨參照）。
由於各該程序皆有法定期間之限制，且依前開條例第32條第1項後段規定，土地所有權人不服審議核復結果者，得依法提起行政救濟，於此情形，如解釋為土地所有權人對於權利變換計畫關於其「權利價值」不服時，得隨意進行其他救濟程序，譬如於異議程序終結前，尚得先行或同時進行訴願及行政訴訟程序，將造成同一事件之法律救濟途徑重疊、併行甚至結果歧異；
如解釋為土地所有權人「選擇」一種救濟程序後排除其他救濟途徑者，不僅法無明文，而且「選擇」並無法定期間、次數之限制，亦可能造成同一事件之法律救濟途徑，無止境的中斷與接續，凡此皆顯然違反程序明確、程序安定與有效法律保護之法治國家基本原則。
是土地所有權人對於權利變換計畫書關於其「權利價值」不服時，依行為時都市更新條例第32條第1項規定，須於核定發布實施後2 個月內提出異議，始得提起行政救濟，該異議程序自屬土地所有權人對於權利變換計畫書關於其「權利價值」不服時，提起行政救濟前之必要先行程序。
㈢又按行為時都市更新條例第31條第1項前段規定：「權利變換後之土地及建築物扣除前條規定折價抵付共同負擔後，其餘土地及建築物依各宗土地權利變換前之權利價值比例，分配與原土地所有權人。」
而「權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，由實施者委託三家以上專業估價者查估後評定之。」
復為行為時都市更新權利變換實施辦法第6條所明定。
是權利變換前各宗土地權利應有部分及評價基準日之決定，勢將影響土地權利人權利價值之評定，則原告主張原處分所核定實施之系爭都更事業計畫暨權變計畫，將伊於系爭土地之地上權權利範圍列為8/36及以98年11月30日為評價基準日違法云云，自屬對於權利變換計畫關於其「權利價值」有所爭執，揆諸前揭規定及說明，應先循異議程序未獲救濟，始得提起訴願及行政訴訟。
且原告確已就此爭議，於103 年3 月27日向被告提起異議（答辯卷第1 至3 頁），並於同日以同一理由向內政部提起訴願，經內政部以違反異議先行程序為由而以前訴願決定不受理在案（本院卷第52至53頁）。
被告另就原告提起異議部分以異議核復維持原核定內容。
原告不服，就同一爭議依序提起訴願及本件行政訴訟，程序上固無不合。
㈣復按行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，於未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項參照）；
另行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，因而有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分（後行政處分）之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎。
質言之，行政處分除自始無效外，於未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在。
是有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。
當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍（最高行政法院97年度判字第1086號判決要旨參照）。
且按課予義務訴訟之訴訟標的，依行政訴訟法第5條規定，應為「原告關於其權利或法律上利益，因行政機關違法駁回其依法申請之案件，或對其依法申請之案件不作為致受損害，並請求法院判命被告應為決定或應為特定內容行政處分之主張」。
又依同法第213條規定，上開課予義務訴訟之訴訟標的，於確定之終局判決中經裁判者，有確定力。
是原告提起課予義務訴訟如經判決駁回確定者，該判決之確定力（既判力）不僅及於確認「原告對於請求作成其所申請行政處分依法並無請求權」，且及於「被告機關原不作為或否准處分為合法」、「不作為或否准處分並未侵害原告之權利或法律上利益」之確認（最高行政法院97年12月份第3 次庭長法官聯席會議決議㈡參照）。
經查：1.稽諸系爭土地之土地登記謄本記載，原告為系爭土地之地上權人，權利範圍為8/36，而非地上權全部（本院卷第40至42頁），且該登記並無行政程序法第111條各款所列之無效事由，是於上開登記未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在，被告並應以該登記為其構成要件作為原處分之基礎。
是實施者檢附系爭土地之土地登記謄本列載原告於系爭土地之地上權權利範圍為8/36向被告報核，經被告以原處分核定此部分之系爭都更事業計畫暨權變計畫，自屬有據。
本件原告既係針對原處分為訴訟客體提起本件訴訟，而非以有效之系爭土地關於原告地上權權利範圍之登記處分為訴訟客體，則關於原告就系爭土地地上權權利範圍登記處分之實質合法性，即非本件審理之範圍。
是原告主張伊就系爭土地地上權之權利範圍為全部，原告違法核定系爭都更事業計畫暨權變計畫云云，乃該登記處分是否違法之問題，核與原處分之作成是否違法無涉。
2.況原告就其主張包括系爭土地在內之臺北市○○區○○段○段000 、001 、000-1 、000-2 、001-1 、001-2 地號土地地上權係繼承自其母郭鄭阿屘，持分應為3000/4020（即壹釐參毛七絲，約為30坪）一節，前曾向建成地政事務所申請更正登記遭駁回，原告不服，提起訴願亦遭駁回，進而提起行政訴訟，訴請判命建成地政事務所作成原告就包括系爭土地在內之上開土地之地上權更正其持分為3000/4020 ，經本院98年度訴字第2007號判決駁回在案（本院卷第55至63頁），原告提起上訴，仍經最高行政法院100 年度裁字第278 號裁定駁回其上訴而確定在案（本院卷第64至65頁）。
則原告仍於本件爭執其就系爭土地有全部地上權，非但違反前案確定判決之既判力，甚至較其於前案之主張更為擴張，尤無足採。
㈤再按行為時都市更新條例第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部……。」
第29條第3項規定：「權利變換計畫應表明之事項及權利變換實施辦法，由中央主管機關定之。」
內政部依據上開規定授權所訂定之行為時都市更新權利變換實施辦法第6條第1項規定：「權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，由實施者委託3 家以上專業估價者查估後評定之。」
第7條第1項規定：「本條例第39條第2項由實施者估定合法建築物所有權之權利價值及地上權、永佃權或耕地三七五租約價值者，由實施者協調土地所有權人及權利變換關係人定之，協調不成時，準用前條規定估定之。」
第8條本文規定：「第6條及第7條之評價基準日，應由實施者定之，其日期限於權利變換計畫報核日前6個月內。
……」係基於目的、內容及範圍均明確之法律授權所訂定之法規命令，符合母法之意旨，亦未逾越授權之範圍，或對人民增加法律所無之限制，且與司法院釋字第443 號解釋理由書所揭櫫之層級化法律保留體系無違，被告自得援為依法行政之依據。
原告主張上開規定涉及人民私權之變動，不得以法規命令加以規定云云，容有誤會，尚不足採。
又查：1.本件實施者報核系爭都更事業計畫暨權變計畫之日為99年3 月22日（被告於99年3 月23日收文，本院卷第142 頁），則其以98年11月30日為評價基準日（本院卷第66頁），符合都市更新權利變換實施辦法第8條本文之規定，被告就此以原處分予以核定，並無不合。
2.原告雖指稱98年之房地價格與現今價格不可同日而語云云，惟究應以何時之價格為準，自應依法律之規定定之，原告請求應以現今之價格估算，洵屬無據。
況房地市場價格並非永遠上升，如遇有下跌情形（如84年至94年間為例，其曾於86年、87年間發生亞洲金融風暴，並於92年間發生全球性之SARS疫情，房地市場均有下跌），原告豈願以下跌之價格估算？是原告僅因現今價格有利於己，即主張實施者決定之評價基準日違法云云，亦不足採。
㈥至於原告主張伊就臺北市○○區○○段○○段000-1 、000-2 、001-1 、001-2 等地號土地亦有地上權，惟未經實施者納入更新範圍，令伊難以心服云云，惟查，上開4 筆土地為82年間自同小段000 、001 地號分割出來，土地使用分區為道路用地（公共設施用地）（本院卷第88頁），無法供建築利用，若無開闢需求，本即不適宜劃入更新單元參與更新；
且因實施者已以更新單元為完整街廓申請，上開4 筆道路用地所有權人又不同意參與更新，實施者經取捨後未將之納入更新範圍，並無何違法之可言，原告以此主張原處分違法侵害伊權益，尚非可採。
㈦綜上所述，原告所陳各節，均不足採。
被告以原處分核定實施系爭都更事業計畫暨權變計畫，並無違法，異議核復及訴願決定遞予維持，亦無不合。
從而，原告訴請撤銷訴願決定、異議核復及原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 8 月 13 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 王俊雄
法 官 張國勳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 104 年 8 月 13 日
書記官 陳可欣
還沒人留言.. 成為第一個留言者