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臺北高等行政法院判決
104年度訴字第527號
104年7月30日辯論終結
原 告 劉古梅妹
被 告 新北市五股區公所
代 表 人 施得仰（區長）
訴訟代理人 劉玟君
高永福
陳瑩真
上列當事人間低收入戶事件，原告不服新北市政府中華民國104年3 月30日新北府訴決字第1040054368號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
被告對原告民國103 年12月25日申請書，應依本判決之法律見解作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國103 年12月25日提出申請書向被告申請104 年度低收入戶或中低收入戶資格，經被告審查其家庭總收入平均超過最低生活費1.5 倍，不符合低收入戶及中低收入戶資格，爰以104 年1 月6 日新北五社字第1042110092號函（下稱原處分）通知原告，否准其申請。
原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件訴訟。
二、本件原告主張略以：㈠國防部87年要蓋大樓，於88年派人告知原告配偶即訴外人劉○瑭，劉○瑭有簽名同意。
大樓蓋好後，劉○瑭原以私人血汗錢所買房屋有7 、80坪，但所獲分配之房屋還有26坪要付貸款，因家窮無力支付，故房子遭法院拍賣。
原告多次向國防部請求，其人員告知原告可向法院起訴，惟因原告無錢聘請律師，向財團法人法律扶助基金會請求指派律師協助亦遭否准，屢遭法院駁回。
㈡原告因家窮向被告申請104 年中低收入戶資格，劉○瑭於96年8 月30日過世，並無留下財產予原告，房子因遭法拍而須花錢租屋，原告係殘障人士，原告長女亦係殘障人士，且不知去向，原告次女出嫁後亦未給予原告家用，原告長子因身體不好也無正常工作，被告卻辯稱原告每個月有新臺幣（下同）10多萬元收入，此與事實不符。
另國防部欠原告3 百多萬元搬遷費至今未還，原告無工作且無錢吃用。
㈢聲明求為判決：1.訴願決定、原處分均撤銷。
2.被告應依原告103 年12月25日申請書，作成認定原告具低收入戶或中低收入戶資格之行政處分。
三、被告答辯略以：㈠本件原告申請列入低收入戶及中低收入戶列冊者為原告1 人，經被告依社會救助法第5條規定，認原告全戶家庭應列計人口範圍為原告、原告之長女、長子及次女等4 人，依社會救助法相關規定及102 年度財稅資料審核，於原處分作成時點核算如下：1.原告（34年7 月1 日生），69歲，領有身心障礙手冊，肢體障礙重度，依社會救助法第5條之3 規定，係屬無工作能力，按102 年度財稅資料，有利息所得1 筆2,486 元，另每月領有國保老年年金給付56元及勞保老年年金給付5,564 元，合計全年收入為69,926元，平均每月收入為5,827 元。
利息所得2,486 元依最近1 年度臺灣銀行全年平均值1 年期定期儲蓄存款固定利率1.380 ％推算，其存款本金為180,145 元，故其動產為180,145 元。
無不動產。
2.原告長女劉○娥（63年3 月4 日生），40歲，依社會救助法第5條之3 規定，係屬有工作能力，有薪資所得1 筆705,151 元及稿費所得32,203元，合計全年收入為737,354元，平均每月收入為61,447元。
房屋1 筆254,500 元及土地1 筆2,060,200 元，合計不動產為2,314,700 元。
3.原告長子劉○成（65年6 月21日生），38歲，依社會救助法第5條之3 規定，係屬有工作能力，無薪資所得，因原告長子未具社會救助法第5條之3 所列無工作能力之情事，其收入依社會救助法第5條之1第1項第l 款第1 目之規定，依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資25,175元核算，故平均每月收入為25,175元。
無動產及不動產。
4.原告次女劉○君（66年11月5 日生），37歲，依社會救助法第5條之3 規定，係屬有工作能力，有薪資所得1 筆計355,331 元，合計全年收入為355,331 元，平均每月收入為29,611元。
無動產及不動產。
5.綜上，原告全戶4 人，每月家庭總收入為122,060 元，平均每人每月收入為30,515元；
全戶動產為180,145 元，平均每人動產為45,036元；
全戶不動產為2,314,700 元。
其中，家庭總收入平均超過新北市104 年度低收入戶、中低收入戶收入補助標準12,840元、19,260元。
㈡本件原告爭執部分，按低收入戶及中低收入戶家庭總收入應計算人口範圍，除申請人外，尚包括一親等直系血親，為社會救助法第5條第1項所明定。
本件原告之子女為原告一親等直系血親，被告將其列入原告全戶應計算人口範圍，並無違誤。
㈢聲明求為判決：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有原告低收入戶及中低收入戶資格申請書（本院卷第81至83頁）及原處分（本院卷第60頁）在卷可稽，堪認為真實。
本件之爭點則為：被告將原告之長女、長子及次女均列入原告全戶應計算人口範圍，有無違誤？原告是否符合低收入戶或中低收入戶資格？
五、本院之判斷：㈠按社會救助法第3條規定：「本法所稱主管機關：……；
在直轄市為直轄市政府；
……」第4條第1 、4 、5 項規定：「本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。」
「第一項所定家庭財產，包括動產及不動產，其金額應分別定之。
第一項申請應檢附之文件、審核認定程序等事項之規定，由直轄市、縣（市）主管機關定之。」
第4條之1第1 、3 項規定：「本法所稱中低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合下列規定者：一、家庭總收入平均分配全家人口，每人每月不超過最低生活費一‧五倍，且不得超過前條第三項之所得基準。
二、家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額。」
「第一項第二款所定家庭財產，包括動產及不動產，其金額應分別定之。」
第5條第1 、3 、4 項規定：「第四條第一項及前條所稱家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：一、配偶。
二、一親等之直系血親。
三、同一戶籍或共同生活之其他直系血親。
四、前三款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。」
「第一項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：一、尚未設有戶籍之非本國籍配偶或大陸地區配偶。
二、未共同生活且無扶養事實之特定境遇單親家庭直系血親尊親屬。
三、未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬。
四、未與單親家庭未成年子女共同生活、無扶養事實，且未行使、負擔其對未成年子女權利義務之父或母。
五、應徵集召集入營服兵役或替代役現役。
六、在學領有公費。
七、入獄服刑、因案羈押或依法拘禁。
八、失蹤，經向警察機關報案協尋未獲，達六個月以上。
九、因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估以申請人最佳利益考量，認定以不列入應計算人口為宜。」
「前項第九款直轄市、縣（市）主管機關應訂定處理原則，並報中央主管機關備查。」
第5條之1第1項規定：「第四條第一項及第四條之一第一項第一款所稱家庭總收入，指下列各款之總額：一、工作收入，依下列規定計算：㈠已就業者，依序核算：1.依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算。
無法提出薪資證明者，依最近一年度之財稅資料所列工作收入核算。
2.最近一年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者，依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算。
3.未列入臺灣地區職類別薪資調查報告各職類者，依中央勞工主管機關公布之最近一次各業初任人員每月平均經常性薪資核算。
㈡有工作能力未就業者，依基本工資核算。
但經公立就業服務機構認定失業者或五十五歲以上經公立就業服務機構媒介工作三次以上未媒合成功、參加政府主辦或委辦全日制職業訓練，其失業或參加職業訓練期間得不計算工作收入，所領取之失業給付或職業訓練生活津貼，仍應併入其他收入計算。
但依高級中等學校建教合作實施及建教生權益保障法規定參加建教合作計畫所領取之職業技能訓練生活津貼不予列計。
二、動產及不動產之收益。
三、其他收入：前二款以外非屬社會救助給付之收入。
」第5條之3 規定：「（第1項）本法所稱有工作能力，指十六歲以上，未滿六十五歲，而無下列情事之一者：一、二十五歲以下仍在國內就讀空中大學、大學院校以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外學校，致不能工作。
二、身心障礙致不能工作。
三、罹患嚴重傷、病，必須三個月以上之治療或療養致不能工作。
四、因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作。
五、獨自扶養六歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。
六、婦女懷胎六個月以上至分娩後二個月內，致不能工作；
或懷胎期間經醫師診斷不宜工作。
七、受監護宣告。
（第2項）依前項第四款規定主張無工作能力者，同一低收入戶、中低收入戶家庭以一人為限。
（第3項）第一項第二款所稱身心障礙致不能工作之範圍，由中央主管機關定之。」
㈡次按新北市政府依上開社會救助法第4條及第4條之1 規定以103 年9 月30日北府社助字第1031853224號公告：「主旨：公告104 年度新北市低收入戶及中低收入戶最低生活費暨家庭財產之一定金額。
……公告事項：一、低收入戶：㈠最低生活費：每人每月新臺幣1 萬2,840 元整。
㈡家庭財產之一定金額：1.動產金額：每人每年新臺幣7 萬5,000 元整。
2.不動產金額：每戶新臺幣350 萬元整。
二、中低收入戶：㈠最低生活費1.5 倍：每人每月不超過新臺幣1 萬9,260 元整。
㈡家庭財產之一定金額：1.動產金額：每人每年新臺幣11萬2,500 元整。
2.不動產金額：每戶新臺幣525 萬元整。
」（原處分卷被證6 ）又依同法第5條第4項規定之授權於100 年5 月30日訂定發布（於同年7 月1 日生效）「新北市政府社會救助法第五條第三項第九款處理原則」第2 點規定：「申請低收入戶或中低收入戶扶助未通過，經新北市政府評估應負扶養義務人無扶養事實或無力扶養，致申請人生活陷於困境，得派員訪視，以申請人最佳利益考量，符合下列情形之一者，認定應負扶養義務之直系血親不列入家庭應計算人口。
㈠與其他家庭成員失聯之老人，應負扶養義務人無法尋獲或經評估無力扶養者。
㈡無工作能力之身心障礙者，應負扶養義務人無法尋獲、經評估無力扶養或與一親等直系血親尊親屬未共同生活且無扶養事實者。
㈢單親家庭之成員，與一親等直系血親尊親屬未共同生活且無扶養事實者。
㈣其他因情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境經本府社會局認定者。」
第3 點規定：「本法第五條家庭應計算人口範圍，經本府依前點派員訪視以專案認定不列入家庭應計算人口範圍者，應評估家庭生活狀況核定低收入戶或中低收入戶資格及其扶助額度。」
上開行政命令核與授權範圍並無逾越，亦與母法意旨尚無牴觸，自得予以援用。
㈢再按原告申請時及原處分作成時新北市政府102 年6 月19日北府社助字第1021886902號公告：「主旨：公告本府有關社會救助法及社會救助法施行細則所定主管機關部分權限，劃分予本府社會局及本市各區公所執行，並自102 年7 月1 日生效。」
「附表：社會救助法第4條第1項 ；
本府權限事項：新北市政府低收入戶與中低收入戶調查及生活扶助核發作業要點第13點第1項第3款所定生活扶助等級之核定；
劃分機關：新北市各區公所。
……社會救助法第4條之1第1項；
本府權限事項：中低收入戶核定；
劃分機關：新北市各區公所。
社會救助法第5條第3項第9款；
本府權限事項：低收入戶及中低收入戶之家庭應計算人口未履行扶養義務，經訪視評估不列入應計算人口相關事項；
劃分機關：新北市政府社會局。
……。」
（訴願卷第51、52頁）㈣經查，原告為重度肢障之身心障礙者，配偶劉○瑭於95年8月30日死亡，有身心障礙手冊（本院卷第20頁）及死亡證明書（本院卷第19頁背面）附卷可稽。
原告申請列入低收入戶及中低收入戶，列冊者為原告1 人，被告依社會救助法第5條規定，以原告全戶家庭應列計人口範圍為原告及一親等直系血親即原告之長女、長子及次女等共計4 人，並依102 年度財稅資料（本院卷第86頁）認定如下：1.原告為34年7 月1 日生，領有身心障礙手冊，為肢體障礙重度，依社會救助法第5條之3 規定，屬無工作能力。
102 年度有利息所得1 筆2,486 元，另每月領有國保老年年金給付56元及勞保老年年金給付5,564 元，合計全年收入為69,926元。
上開利息所得2,486 元，依最近1 年度臺灣銀行全年平均值1 年期定期儲蓄存款固定利率1.380 ％推算，其存款本金為180,145 元。
2.原告長女劉○娥為63年3 月4 日生，依社會救助法第5條之3 規定，係有工作能力，102 年度有薪資所得1 筆705,151 元及稿費所得32,203元，合計全年收入為737,354 元。
另有房屋1 筆254,500 元及土地1 筆2,060,200 元，合計不動產為2,314,700 元。
3.原告長子劉○成為65年6 月21日生，依社會救助法第5條之3 規定，係有工作能力，其102 年度無薪資所得，因未具社會救助法第5條之3 所列無工作能力之情事，故其收入依同法第5條之1第1項第l 款第1 目規定，以臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資25,175元核算其平均每月收入。
4.原告次女劉○君為66年11月5 日生，依社會救助法第5條之3 規定，係有工作能力，102 年度有薪資所得1 筆計355,331 元。
5.從而，被告認定原告全戶共4 人，每月家庭總收入為122,060 元，平均每人每月收入為30,515元；
全戶動產為180,145 元，平均每人動產為45,036元；
全戶不動產為2,314,700 元。
並以其家庭總收入平均30,515元，業已超過新北市政府103 年9 月30日公告之104 年度低收入戶、中低收入戶最低生活費補助標準12,840元、19,260元，因而否准原告之申請，有原處分在卷可稽（本院卷第60頁）。
㈤承上，原處分認定原告長子劉○成係有工作能力，因未具社會救助法第5條之3 所列無工作能力之情事，故其收入依同法第5條之1第1項第l 款第1 目規定，以臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資25,175元核算其平均每月收入。
惟查，社會救助法第5條之1第1項第l 款所規定工作收入之計算方式，區分為第1 目「已就業者」及第2 目「有工作能力未就業者」兩類，原告長子劉○成於被告103 年12月26日訪視時係無業狀況，有關懷訪視表在卷可稽（本院卷第95頁），其至多僅能依第2 目規定以基本工資（處分時每月為19,273元）核算工作收入，被告逕依該條項第1 目以臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資25,175元核算其工作收入，已有違誤。
再者，依社會救助法第5條之3第1項第4款所列無工作能力之情形包括：「因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作。」
上開特定身心障礙之範圍，依同法施行細則第5條第2項規定之附表1 ，係包括領有身心障礙手冊之「軀幹障礙，經鑑定為重度等級以上。」
查原告係屬肢體障礙重度，領有身心障礙手冊，原告長子劉○成係無業狀況，均如前述，若原告長子劉○成係因照顧特定身心障礙之原告，致不能工作，自應符合該款規定而屬無工作能力之情形，如此被告則應認定原告長子劉○成為無工作能力而不予核算工作收入，惟被告逕認其係有工作能力而予核算收入，亦非無違誤。
㈥再查，社會救助法第5條第1項雖規定原告一親等直系血親係屬全戶家庭應列計人口範圍，但同條第3項第9款另有排除規定：「第一項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：九、因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估以申請人最佳利益考量，認定以不列入應計算人口為宜。」
其係因扶養義務人未履行其扶養義務，致申請人生活確有陷於困境之情形，因個案樣態甚多，難以一一列舉，立法者故而賦予地方主管機關於訪視評估後，決定是否列入應計算人口之裁量權限，以符實際需要。
亦即原告一親等直系血親卑親屬若因其他特殊情形未履行扶養義務，致原告生活確已陷於困境，經主管機關訪視評估後，仍可於個案作成不列入應計算人口之認定。
就此個案裁量權之行使，被告訂有「新北市政府社會救助法第五條第三項第九款處理原則」可資參考，且社會救助法第5條第3項第9款亦明定其訪視評估應以申請人最佳利益考量。
是被告雖主張依民法第1114條規定，原告之子女對其有扶養義務，且有工作能力，因未具社會救助法第5條之3 所列無工作能力之情事，其既屬社會救助法第5條第1項第2款所列一親等直系血親之範圍，為應計算人口，自應依法核算其收入及財產云云，惟其僅單純從法定義務之角度考量本件原告全戶家庭應列計人口範圍，自非可採。
就本件而言，原告主張其長子因身體不好，已2 年多實際上並無正常工作，長女是身障人士，且不知去向，次女出嫁後亦未給予原告家用等情，對於該子女均遭列入全戶家庭人口範圍核算收入乙節確有爭執，又被告前於103 年9 月11日曾派員訪視原告，於原告提出本件申請後，再於103 年12月26日派員前往訪視，亦有關懷訪視表在卷可稽（本院卷第94、95頁），依其所載，原告之長子無業，長女與家人久未聯絡，不知去向，次女搬出外面自行居住，較少連絡，原告確有經濟困難，生活困苦之情形。
是本件於計算原告之全戶家庭人口時，自應就原告是否具有前揭社會救助法第5條第3項第9款之情形進行訪視評估，始符法制。
然因新北市政府處理有關社會救助法及社會救助法施行細則所定主管機關部分權限時，於上開102 年6 月19日公告中，將社會救助法第5條第3項第9款訪視評估之權限事項劃給社會局，其他各款權限則歸由被告負責，對於社會救助法第5條第3項排除條款之適用，割裂由兩個機關分別負責，以致被告實際上雖已派員訪視，但無法一併處理原告申請有關是否排除列計家庭人口之問題，亦未將本件申請移送新北市政府社會局進行評估，此參上開關懷訪視表（本院卷第95頁背面）最末「評估建議」欄有關「申請家戶是否有社會救助法第五條第三項不應列入計算人口？□是；
□否；
說明：」均為空白而未勾選填註等情自明。
足認被告對於原告之一親等直系血親卑親屬是否符合社會救助法第5條第3項第9款規定而得不予列入全戶家庭人口範圍，調查程序並未完結，亦未作成最終之評估決定。
是以，本件未完成訪視評估程序，被告即將原告長子、長女及次女均列入家庭人口計算，除違反行政程序法第36條職權調查事實之規定，亦有怠於依社會救助法第5條第3項第9款裁量之違法。
六、從而，原處分逕依社會救助法第5條之1第1項第l 款第1目規定，以臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資25,175元核算原告長子劉○成之每月收入，已有違誤，又本件未據社會救助法第5條第3項第9款就原告一親等直系血親卑親屬應否均列入全戶應計人口作成訪視評估決定，被告即認定原告全戶共4 人，並據以計算其全戶平均每人每月收入已超出104 年度新北市低收入戶及中低收入戶之標準而作成原處分予以否准，亦有違誤，訴願決定未予糾正，亦有不合，原告指摘被告列計其全戶人口及收入有誤，訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由。
惟原告之訴雖有理由，然就其請求准予低收入戶或中低收入戶認定部分，既未依社會救助法第5條第3項第9款之情形完成訪視評估，被告對原告之一親等直系血親卑親屬是否均列入計算人口亦未裁量，是本件事證尚未臻明確，且涉及行政機關之行政裁量決定，故原告所提起之課予義務訴訟，尚未達全部有理由之程度，依行政訴訟法第200條第4款規定，應判命被告應依本判決之法律見解對原告作成決定，其餘部分，不應准許，應予駁回。
七、本件兩造其餘攻擊防禦及聲明陳述，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述。
據上論結，原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 8 月 20 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 程怡怡
法 官 高愈杰
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 104 年 8 月 20 日
書記官 何閣梅
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