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臺北高等行政法院判決
104年度訴字第585號
105年10月27日辯論終結
原 告 楊作仁
訴訟代理人 張宸浩 律師
被 告 交通部公路總局第一區養護工程處
代 表 人 薛讚添（處長）住同上
訴訟代理人 張瑞芬
鄭仁壽 律師
被 告 新北市新店區公所
代 表 人 林煌源（區長）住同上
被 告 新北市政府
代 表 人 朱立倫（市長）住同上
上二人共同
訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師
上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟法第111條第1項、第3項規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。
但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。
（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。
二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。
三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。
四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。
五、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。」
查原告於起訴時原以交通部公路總局第一區養護工程處（下稱第一區養工處）及新北市新店區公所為被告（下稱新店區公所），嗣於民國104年5月26日（本院同年月27日收狀）以準備狀追加被告新北市政府為被告（見本院卷第19至22頁），被告第一區養工處及新店區公所並無異議，此部分訴之追加，應予准許。
然經本院於105年9月6日行準備程序終結後，原告又於105年10月13日（本院同年月14日收狀）具狀追加交通部公路總局為被告，被告第一區養工處、新店區公所及新北市政府均表示不同意原告此部分之追加（見本院卷第354頁），本院亦認為原告此部分訴之追加，有礙訴訟終結，並不適當，復核無行政訴訟法第111條第3項所列各款情形，是就原告上揭追加被告交通部公路總局部分，由本院另以裁定駁回，非本件審理範圍，先予陳明。
二、事實概要：緣原告係坐落新北市○○區○○段000地號土地應有部分6/14（下稱系爭土地）之所有權人，原告認被告以公權力主體之強勢地位將系爭土地納為其支配使用之客體，未經徵收，開闢為道路使用，無權占有系爭土地，應給付相當租金之不當得利，遂依公法上不當得利之法律關係，依行政訴訟法第8條第1項規定提起本件給付訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告係系爭土地之所有權人，而系爭土地原作為第四種住宅區之用，依規定非公共設施保留地，不得徵收作為公共設施。
而被告第一區養工處及新店區公所未經公告，未經合法徵收程序，強將原告之系爭土地開闢為道路之用，經原告向被告新店區公所陳情，被告新店區公所與第一區養工處於102年6月19日至該處會勘，被告第一區養工處會勘意見結果為：「本案土地係總登記『道』地目，已做道路使用30年以上，應屬既成道路。
本局經管省道，類此情形，尚未徵收補償者眾多，經費非本局所能負擔，俟該道路拓寬時再一併辦理取得補償事宜。」
惟系爭土地未經徵收，原告自得請求被告給付其無權占用系爭土地相當於租金之不當得利。
㈡本件道路開闢工程屬於公共建設，被告為興辦公共建設工程而使用原告之私有土地，雖未依法辦理徵用程序，但仍係以公權力主體之強勢地位將系爭土地納為其支配使用之客體，與一般私人間無權占用之情形有別，原告自得依系爭土地當年公告現值之10%計算被告使用系爭土地所應支付之每年租金，請求被告給付起訴狀繕本送達以前5年內按每年系爭土地公告現值10﹪計算租金。
準此，系爭土地於99年起至103年止，每年公告土地現值分別為每平方公尺新臺幣（下同）192,000元、219,000元、258,000元、282,000元、303,000元，以系爭土地面積與應有部分作計算分別為73,966元、84,367元、99,392元、108,638元、116,728元，被告使用系爭土地5年應給付之不當得利合計為483,091元。
並聲明：被告等應連帶給付原告483,091元，及自105年10月13日行政追加被告狀繕本送達之翌日即105年10月21日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
四、被告第一區養工處則以：㈠本件原告未先提起課予義務訴訟，而逕提起一般給付訴訟，其請求欠缺權利保護之必要，應為無理由。
又由臺灣省省線道暨重要鄉道路線設計規劃標準表可知，臺9線路段都市計畫道路寬度為25公尺，而原告所共有之系爭土地位置在25公尺計畫道路範圍外，並不屬於臺9線道路範圍，又系爭土地現況為被告新北市政府劃設機車停車格使用，該路段道路並由被告新北市政府養護，並非被告第一區養工處所開闢道路使用及養護，原告請求被告第一區養工處返還不當得利，實屬無理。
㈡復因既成道路公用地役關係而生之私人財產權侵害，須以辦理徵收之方式補償，無由成立不當得利之法律關係，故原告對被告主張不當得利顯無理由。
退萬步言，相當於租金之不當得利年息之計算，應以10%為上限，並且應以申報地價為計算標準。
系爭土地自99年至101年之申報地價為42,240元/平方公尺、自102年至103年之申報地價為45,120元/平方公尺，且並非位於繁榮之地，租金應以5﹪計算為適當，原告之權利範圍為6/14，得請求相當於租金之不當得利數額，自99年至103年10月20日總額至多應為40,415元，是以縱認系爭土地並非被告第一區養工處所使用，但仍對系爭土地有不當得利之情事，則相當於租金之不當得利金額之計算，應以申報地價計算等語，資為抗辯。
並聲明：原告之訴駁回。
五、被告新北市政府及新店區公所則以：㈠本件如依102年6月19日會勘紀錄所示可知，系爭道路係省道並為交通部公路總局所經管，則依上開公路法之規定，本件系爭道路之主管機關並非被告新北市政府，原告主張顯無理由。
又由新北市新店地政事務所104年7月3日新北店地籍字第1043790782號函，並經調閱舊簿，可知系爭道路於日據時代登記地目為「道」，即有供公眾通行事實存在，嗣於65年6月12日發布實施「新店鎮都市計畫案」，其土地使用分區方更改為「住宅區」，然使用現況仍為供公眾通行道路，可知本件系爭土地作為道路使用，至今業已達80餘年，且依測量現場照片所示，原告所有之系爭土地「並非緊鄰於道路旁，而係大多位於停車格外之道路範圍內（小部分與停車格重疊）」，依系爭路段為省道臺9線之道路範圍，車流量極大，顯見系爭土地確有供公眾通行之必要，自應認有公用地役關係存在，系爭土地並非無法律上之原因而作為道路通行使用，且公用地役關係亦僅限制所有權人之部分使用權利即不得違反行政目的而言，而並非剝奪原告之土地全部權利，自應認於有公用地役關係之前提下，原告不得主張有何不當得利請求之餘地。
㈡原告係於89年4月1日經由法院拍賣取得系爭土地之應有部分，曾以公共設施保留地申請免徵土地增值稅，然由改制前臺北縣稅捐稽徵處新店分處89年10月13日89北稅新二字第30067號函，可知原告當時應已知悉系爭土地非屬公共設施保留地，嗣原告欲將系爭土地轉售予建商辦理容積移轉，亦因系爭土地並非公共設施保留地而無法出售，則本件原告無論係因未查明土地使用分區而疏於注意，抑或於拍賣當時已知悉系爭土地為非屬公共設施保留地而仍誤認予以應買，此均為原告投資行為之風險，尚不得要求政府機關將系爭土地變更為公共設施保留地，原告於拍賣取得系爭土地後當應繼受系爭土地之使用現況，其據此主張權利受有損害，實不足採。
㈢系爭土地既有公用地役關係存在，原告就系爭土地之使用權及受益權之行使應受到限制，自無任何損害可言，又被告新店區公所設置機車停車格係基於公益考量且無償供民眾使用，被告新店區公所並未因此受有利益，況該等機車停車格業經被告新店區公所於104年7月17日塗銷在案，足見本件被告新店區公所設置機車停車格，並非無公法上原因，亦無受有利益等語，資為抗辯。
並聲明：原告之訴駁回。
六、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有系爭土地登記謄本（本院卷第171至176頁）、被告新北市政府都市計畫土地使用分區證明書（臺灣臺北地方法院新店簡易庭104年度店簡字第3號民事卷第7頁）、被告新店區公所102年6月21日新北店工字第1022087154號函及所附會勘紀錄（見本院卷第47至49頁）、被告新北市政府102年7月17日北府城測字第1022247053號函（本院卷第57頁）、臺灣臺北地方法院不動產權利移轉證書（本院卷第58頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。
是本件爭點厥為：原告請求被告給付相當於租金之公法上不當得利，是否有理由？
七、本院判斷如下：㈠本件原告起訴時雖主張依公法上不當得利及類推適用土地徵收條例第58第1項及第5項規定之損失補償等，請求被告為給付，惟於本院準備程序時已捨棄類推適用土地徵收條例第58條規定損失補償之請求權基礎，僅依公法上不當利而為請求，且本件僅係就系爭土地之地上使用部分而為請求，不包括系爭土地之地下部分（見本院卷第257頁），是本件首應審究者，乃原告主張依公法上不當得利之法律關係所為本件請求，是否有理由。
㈡按「國道、省道由中央公路主管機關管理。
但省道經過直轄市、市行政區域部分之管理，除自成系統之快速公路外，由中央公路主管機關與直轄市政府、市政府協商定之。」
「國道、省道修建工程，由中央公路主管機關辦理。
但省道經過直轄市、市行政區域部分之修建，除自成系統之快速公路外，由中央公路主管機關與直轄市政府、市政府協商定之。」
「國道、省道之養護，由中央公路主管機關辦理。
但省道經過直轄市、市行政區域部分之養護，除自成系統之快速公路外，由中央公路主管機關與直轄市政府、市政府協商定之。
」公路法第6條第1項、第11條第1項、第26條第1項定有明文。
又按「（第1項）公路之修建、養護及管理，國道、省道由交通部之專設機構辦理，市道、區道由直轄市政府辦理，縣道、鄉道由縣（市）政府辦理；
直轄市、縣政府並得將市道、縣道委託交通部之專設機構辦理。
（第2項）省道經過直轄市政府、市政府行政區域部分，其修建、養護及管理除快速公路由交通部之專設機構辦理外，由交通部與當地直轄市政府、市政府協商定之。」
公路修建養護管理規則第7條第1、2項定有明文。
再按「交通部公路總局（以下簡稱本局）掌理下列事項：……三、省道及重要縣、鄉道之養護、督導、改善工程之設計施工、景觀、交通工程之策劃及設置事項。
……」交通部公路總局組織條例第2條第3款定有明文。
復按「標誌、標線及號誌之定義如左：……二、標線：以規定之線條、圖形、標字或其他導向裝置，劃設於路面或其他設施上，用以管制道路上車輛駕駛人與行人行止之交通管制設施。
……」「標線用以管制交通，係表示警告、禁制、指示之標識，以線條、圖形、標字或其他導向裝置劃設於路面或其他設施上。」
「標線依其功能分類如左：……三、指示標線：用以指示車道、行車方向、路面邊緣、左彎待轉區、行人穿越道等，期使車輛駕駛人及行人瞭解進行方向及路線。」
「車輛停放線，用以指示車輛駕駛人停放車輛之位置與範圍。」
道路交通標誌標線號誌設置規則第3條第2款、第146條、第148條第3款、第190條第1項亦定有明文。
㈢經查，系爭土地係位於臺9線（省道）計畫道路範圍外，目前該土地上有鋪設柏油，並有車輛停放，作道路使用乙節，有被告新店區工所102年6月21日新北店工字第1022087154號函及所附會勘紀錄在卷可稽（見本院卷第47至49頁），且為兩造所不爭，復經本院104年度訴字第723號巷道爭議事件（下稱另案）承審法官至現場勘驗屬實，且囑託新店地政事務所測量在案，有勘驗筆錄及系爭複丈成果圖在卷可按（見另案影卷第1至3頁，影卷外放），自堪信為真正。
再依前揭規定可知，系爭土地所屬路段之主管機關為交通部之專設機關即公路總局，復有交通部公路總局省道公路路線網頁資料及系爭土地地籍圖謄本在卷可憑（見另案影卷第5至6頁），足見交通部公路總局始為系爭土地之使用管理機關，被告第一區養工處、新店區公所及新北市政府就系爭土地並無使用管理，原告以之為被告而請求返還公法上不當得利，已屬無據。
㈣況按行政訴訟法第8條第1項前段規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」
次按民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。
雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」
公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。
公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受利益者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當的損益變動。
參諸上揭民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權需具備以下四要件：(1)須為公法關係之爭議；
(2)須有一方受利益，他方受損害。
(3)受利益與受損害之間須有直接因果關係；
(4)受利益係無法律上原因。
復按改制前行政法院45年判字第8號判例：「行政主體得依法律規定或以法律行為，對私人之動產或不動產取得管理權或他物權，使該項動產或不動產成為他有公物，以達行政之目的。
此際該私人雖仍保有其所有權，但其權利之行使，則應受限制，不得與行政目的相違反。
本件土地成為道路供公眾通行，既已歷數十年之久，自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在。
此項道路之土地，即已成為他有公物中之公共用物。
原告雖仍有其所有權，但其所有權之行使應受限制，不得違反供公眾通行之目的。」
且按內政部85年8月29日台(85)內地字第8580820號函釋：「……既成道路符合行政法院45年判字第8號判例存在公用地役關係時，於政府尚未按計畫依法徵收前，如因公眾通行之需要，得為必要之改善與養護。
……」（最高行政法院105年度判字第182號判決意旨參照）。
是以，既成道路歷時相當期間，可認已形成公用地役關係，如因公眾通行之需要，行政機關基於維護交通安全之國家義務，依法為必要之改善與維護，即非無法律上之原因，自不構成公法上不當得利之關係。
㈤又按「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認。
既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；
其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；
其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。
至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。
……」司法院釋字第400號解釋理由書參照。
㈥經查，系爭土地位於臺9線（省道）計畫道路範圍外，目前系爭土地上有鋪設柏油，並有車輛停放乙節，為兩造所不爭，並經本院另案至現場勘驗屬實，復囑託新店地政事務所測量在案，有勘驗筆錄及系爭複丈成果圖在卷可按，已如上述；
復依被告新店區公所所提出102年6月19日會勘紀錄所載會勘結論：「1.本案土地位於道路範圍，現場有人車通行之實，……」等語（見本院卷第48頁），可見原告所有系爭土地雖位於計畫道路範圍外，但目前有供車輛停放、人車通行使用；
次查，系爭土地重測前為5-4地號土地，而5-4地號土地於53年7月27日由同段5-1地號土地分割時，5-4地號土地之地目即為「道」，而於昭和9年（即民國23年）土地登記簿上則記載5-1地號土地為道路，直至35年國民政府接收臺灣時，土地登記簿上5-1地號土地之地目仍為「道」、53年登記地目仍為「道」等情，據被告新北市政府、新店區公所陳明在卷，復有系爭土地登記第二類謄本、臺灣省臺北縣土地登記簿（5-4地號）、日治時期系爭土地土地登記簿、臺灣省臺北縣土地登記簿（5-1地號）、新店地政事務所104年7月3日函暨所附相關資料等在卷可參（見另案影卷第8至20頁）。
由以上資料可知，系爭土地至少自日治時期即長期且持續地供不特定公眾通行作道路使用，至何時開始供公眾通行現已不復記憶；
再查依被告新北市政府102年7月17日北府城測字第1022247053號函（見本院卷第57頁），可知系爭土地依65年6月12日發布實施「新店鎮都市計畫案」，其土地使用分區為「住宅區」，另依86年8月15日發布實施「訂定新店都市計畫（土地使用分區管制要點）案」，其土地使用分區為「第四種住宅區」，且據被告新北市政府、新店區公所陳明略以，依其等提出之81年建築線指示申請書及于洪華‧康大中建築師事務所之現況計畫圖，可知系爭土地位於計畫道路及建築線間之既成巷道，該土地與建築線內基地之土地使用分區皆為住宅區等情，有81定－店01－225號建築線指示申請書及于洪華‧康大中建築師事務所之現況計畫圖及都市計畫圖等在卷可按（見本院卷第60至65頁），堪信為真正。
則系爭土地於日治時期登記地目為「道」，即有供公眾通行之事實存在，嗣於65年6月12日發布實施「新店鎮都市計畫案」，其土地使用分區更改為「住宅區」，然使用現況仍為供公眾通行道路；
復查，對照系爭土地所處北新路2段於80年11月7日行政院農業委員會林務局（下稱林務局）農林航空測量所之航照圖及系爭土地104年Google地圖資料（見另案影卷第25頁），顯示系爭土地供作道路使用，迄今已逾20餘年。
㈦復依前揭道路交通標誌標線號誌設置規則相關規定可知，車輛停放線乃係指示標線，用以指示車輛駕駛人停放車輛之位置與範圍。
是關於系爭土地複丈成果圖編號A部分土地2.44平方公尺，先前曾劃設停車格，顯然之前確存在道路，始會在路面上劃設停車格；
復如前述，依80年11月7日林務局農林航空測量所之航照圖及系爭土地104年Google地圖資料圖示，系爭土地複丈成果圖編號A部分土地，顯然至少自80年間起已作為道路通行使用，而該部分道路既前曾劃設停車格，乃供不特定公眾停車使用，人、車乃有通行之需及其事實，故仍具公用地役關係。
又該編號A土地上曾劃設停車格部分，目前雖已塗銷該劃設之標線（本院卷第72至75頁），惟仍有部分土地供車輛停放之用；
部分土地供人、車可通行，足證該部分土地，確實係公眾通行所必要，且作為道路使用年代久遠，符合公用地役法律關係存在之要件。
至關於系爭複丈成果圖中編號B部分土地6.54平方公尺，則一直以來為道路使用，年代久遠，且未曾劃設為停車格，多年以來，均供不特定車輛通行，為用路人之所需及事實上有通行之情，故具公用地役關係無誤。
足見系爭土地係在臺9線省道計畫道路邊，有車輛停放、且人車可通行，益見系爭土地確實長期且持續迄今供不特定公眾通行作道路使用，是系爭土地在事實上有供不特定公眾通行之用。
從而，系爭土地於事實上符合司法院釋字第400號解釋理由書所闡明「經歷之年代久遠而未曾中斷」此一要件，復持續迄今仍有供公眾通行之必要。
㈧且查，原告係於89年4月1日，始經由法院拍賣取得系爭土地權利範圍14分之6（原告部分）等情，為兩造所不爭，復有臺灣臺北地方法院不動產權利移轉證書、系爭土地登記謄本等在卷可按（見本院卷第58頁、第171至176頁），自堪信為真實。
則依上情可知，顯然原告係於系爭土地已事實上供作道路使用通行後多年，始取得該土地之共有權利，是原告於該土地供作道路通行使用之初，亦難認有阻止通行之情事可言。
綜上所述，系爭土地業已符合司法院釋字第400號解釋理由書所載公用地役關係之3項要件，系爭土地確實存在公用地役關係等情，此亦為本院104年度訴字第723號巷道爭議事件確定判決所肯認。
㈨系爭土地既具有公用地役關係，雖其所有權現仍屬原告所有，其所有權之狀況並未發生得喪變更，惟於公用地役關係發生後，其使用權及收益權之行使受有限制。
次查，系爭土地實際供公眾通行多年，其受益者為通行之社會大眾，並非被告所占有，是退步言之，被告縱有管理道路權限，然並未受有利益，系爭土地縱有部分係供民眾停車使用，原告亦未舉證被告受有利益。
又道路為國民日常生活所必須，健全之規劃、修建、養護，有利交通安全並增進公共利益，因此原告之系爭土地既為道路，基於公共利益之公益目的，即賦予公眾得通行私人土地之權利，縱被告本於主管機關權限，仍係基於公用地役關係所為，縱有使用管理系爭土地之行為，難謂無法律上之原因。
從而，原告主張本件被告構成公法上不當得利云云，即非可採。
八、綜上所述，原告依公法上不當得利法律關係，提起本件行政訴訟法第8條第1項給付訴訟，訴請被告等應連帶給付原告483,091元，及自105年10月13日行政追加被告狀繕本送達之翌日即105年10月21日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，為無理由，應予駁回。
九、本件裁判基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與裁判結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 11 月 10 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官 曹 瑞 卿
法 官 林 淑 婷
法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 11 月 10 日
書記官 鄭 聚 恩
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