臺北高等行政法院行政-TPBA,104,訴,600,20150811,1

臺北高等行政法院判決
104年度訴字第600號
104年7月28日辯論終結
原 告 社團法人高雄市不動產估價師公會
代 表 人 紀孟偉（理事長）
訴訟代理人 駱怡雯 律師
被 告 公平交易委員會
代 表 人 吳秀明（主任委員）
訴訟代理人 王政傑
廖賢洲
上列當事人間公平交易法事件，原告不服行政院中華民國104年3月5 日院臺訴字第1040124213號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：被告依據檢舉調查結果，以原告藉理監事會議決議限制會員自由決定投標金額，約束事業活動且足以影響相關市場之供需功能，違反行為時公平交易法第14條第1項規定，乃依同法第41條第1項前段規定，以民國（下同）103 年11月14日公處字第103134號處分書（下稱原處分），命原告自原處分送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰新臺幣（下同）40萬元。

原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）本件就聯合行為的主體部分：1.被告並未實際認定原告「103 年1 月15日之第4 屆第7 次理監事會聯席會議之決議行為」是否為接受政府或民間委託事項之執行行為，原處分顯然並未就個案情形認定行為內容是否涉及提供商品或服務之交易事項，即將原告劃歸為從事交易之團體，所為認定於法有誤。

2.再者，公平交易法之聯合行為係指複數事業在同一產銷階段之水平聯合，因此聯合行為之主體至少須有2 個以上甚明。

然而，原告組織章程第21條明定理事會之職權，而原告103 年1 月15日之第4 屆第7 次理監事會聯席會議內容為針對原告會員自律公約（下稱自律公約）「大幅減低酬金或其他不正當之手段」之定義進行討論，並決議（下稱系爭決議）：「……案件投標家數達3 家（含）以上者，決標金額顯著低於其他投標者，則視為違反會員自律公約第7條規定。

前述『決標金額顯著低於其他投標者』係指與未得標者平均投標金額差異達20％（含）以上。

提送中華民國不動產估價師公會全國聯合會討論」，其內容僅涉及自律公約內容中「大幅減低酬金或其他不正當之手段」意義之解釋，無法促成原告對外與其他競爭事業為聯合行為之「合意」，則決議行為本身並無聯合行為的對象。

被告並未實際認定採取聯合行為水平聯合的對象為何人，而於無聯合對象的情形下認定原告為聯合行為的當事人，所為認定於法有誤。

（二）本件就聯合行為的合意方式：系爭決議內容並「無」存在事業主體以同業公會會員地位，以理監事會議做成限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等相互約束事業活動之行為內容；

原告立於自律公約之訂定機關，適用不動產估價師法第28條規定參照不動產估價師法第41條以「20％以上之差異」為估價偏異之認定標準，做成系爭決議，係屬法定職權之行使行為，並無存在事業主體以同業公會會員地位，透過理監事會議做成相互約束事業活動之行為存在甚明。

（三）本件就聯合行為的內容部分：1.被告對於系爭決議究係符合公平交易法第7條第1項就事業相互約束事業活動之行為所為「其他」列舉之例示，即是否涉及限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等行為，均未見被告調查事實並予以認定說明，原處分已有適用公平交易法第7條第1項不當之違誤；

系爭決議內容並無訂定統一投標金額、酬金標準或其計算方式，亦無法對於會員自由決定價格造成限制，故其內容並無具體執行內容，且會員就是否遵守仍有自主判斷之空間，系爭決議內容即無法該當「相互約束事業活動」此項不確定法律概念之解釋及適用甚明。

原處分做成裁罰所植基之法律意見，於法有違。

2.又系爭決議並未說明欲以此項決議進行約束會員事業活動，且會員就是否投標以及投標之金額仍有自主判斷之空間，原告自決議迄今，從未以會員符合系爭決議內容而依據自律公約懲處之案例存在，會員顯然不致因此遭受懲處或受有任何不利益甚明；

另被告認為在系爭決議作成後投標會員在決定投標金額時，需一併考慮「得標金額與其他未得標者平均投標金額之差異超過20％」云云，然而縱然得標金額與其他未得標者平均投標金額之差異未超過20％，仍然有違反自律公約處境之風險。

再者，投標人在權衡「標金過高而未得標」及「標金過低而利潤減少」兩者之風險時，就會有趨避風險的心理產生，因此不論原告所為系爭決議是否存在，被告認為於系爭決議做成後所可能造成會員「違反自律公約處境之風險」與「決定是否投標以及投標金額之趨避風險」，均會存在，而此等風險不因原告系爭決議的存在而有程度上的影響。

（四）本件就聯合行為對特定市場之影響部分：1.原處分對於「市場」之界定，已有前後矛盾的問題，導致原處分所欲界定之「市場」範圍已有不明：⑴原處分就產品或服務市場部分之界定：原處分將本件涉及之「產品或服務市場」界定為「受委託辦理土地、建築改良物、農作改良物及其權利之估價業務」時，由建築師提供之估價服務自應一併納入「本案所影響之產品（服務）市場」內；

可議的是，原處分卻又以土地徵收、都市更新等涉及土地價值估計案件相關產品（服務）市場界定為市場範圍，導致原處分對於「產品或服務市場」之界定，已有前後矛盾的問題。

⑵原處分就地理市場方面的界定：被告亦認可不動產估價師的服務對象及場合，包含政府機關、金融業（銀行、保險業）、公開發行公司處分或購買不動產，及法院訴訟或拍賣執行案件等，而系爭決議顯然僅針對公開招標案件作成解釋性決議，然而被告並未實際調查認定公開招標案件占全部「受委託辦理土地、建築改良物、農作改良物及其權利之估價業務」中之比例，竟然以原告所屬會員人員佔全國不動產估價師人數之比例業已涵蓋相關市場內23.27 ％之市場參與者，進而認定具有一定程度之集體市場力，原處分已有認事用法不當之違誤。

2.原處分將具有供給替代性之建築師估價業務範圍排除於市場之外，所為市場範圍之認定已於法有違；

被告並未依據「公平交易委員會對於結合申報案件之處理原則」（下稱結合申報案件處理原則）第4 點規定，向中央主管機關調查本件所涉不動產估價案件之生產、銷售、存貨、輸入及輸出值（量）之資料，以為審酌調查認定公開招標案件占全部「受委託辦理土地、建築改良物、農作改良物及其權利之估價業務」中之比例，卻僅唯一依據原告所屬會員人員佔全國不動產估價師人數之比例認定市場占有率，所為市場占有率之認定，顯然違反結合申報案件處理原則規範意旨，原處分已有所憑證據不足以認定事實之違誤存在。

3.就市場範圍之界定，被告除未將建築師提供之估價服務納入產品市場範圍外，亦未認定「採公開招標之政府採購案件」所佔不動產估價師之估價服務產品市場範圍之比例，被告就市場範圍之界定，已違反「最小市場範圍原則」：⑴被告並未進行相當之市場調查實證，未就原告發函會員調查所涉及之公開招標案件，具體審查於消費市場上有無消費者選擇替代性、供給替代性，單純依據全國開業不動產估價師總人數與原告會員人數作成市場佔有率之認定，已有認定事實未依證據以及處分不附理由之違背法令情形存在。

⑵被告以原告會員人數74人，全國開業不動產估價師人數為318 人，原告會員數僅占不動產估價業務市場23.27％，則系爭決議所影響之市場比例，僅為9 ％當中的23.27 ％，即僅占0.38％，並非被告所稱之23.27 ％。

4.原處分已明確說明系爭決議內容並無訂定統一投標金額、酬金標準或其計算方式，亦無法對於會員自由決定價格造成限制。

今系爭決議內容既未涉及價格限制之核心競爭事項，自無法產生對於市場經濟秩序之影響甚明。

（五）原處分並未具體審酌公平交易法施行細則第36條所定各項事由，已有裁量怠惰之違法：被告作成原處分時，僅於原處分末段中審酌「違法持續期間」、「錯誤之市場占有率認定」、「行為直接議制價格競爭」、「初次違法」與「配合調查態度」作為處罰鍰40萬元之認定，卻未審酌被告並無違法行為之動機、目的、預期之不當利益，且未因違法行為獲利，復未考量原告會員人數尚少，對於核處罰鍰40萬元是否導致原告更加沉重之負擔，導致會務進行之困難與以考量，並以錯誤之市場占有率認定作為裁量之依據，已有裁量怠惰及違反比例原則之情。

（六）綜上所述，聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。

2.訴訟費用由被告負擔。

三、本件被告抗辯：

（一）原告係依不動產估價師法成立之職業團體，依行為時公平交易法第2條第3款及公平交易法施行細則第2條規定，原告屬公平交易法所稱之「事業」，並無疑義。

又按最高行政法院99年度判字第380 號判決意旨，故公平交易法所規範之聯合行為，並非僅限於同業公會對外與其他競爭事業所為之水平協議，倘同業公會藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦屬聯合行為。

（二）原告曾分別於101 年11月29日第4 屆第3 次理監事會聯席會議、102 年6 月14日第4 屆第5 次理監事會聯席會議、102 年9 月25日第4 屆第6 次理監事會聯席會議等，針對會員投標金額過低、低價搶標、大幅減低酬金或不正當手段等情形之因應措施進行討論，並分別作成提報全聯會討論處理、交由原告法益維護委員會約束、修訂自律公約新增違反自律公約時之處置措施等決議；

原告依不動產估價師法第16條第1項、第36條及自律公約第21條第1項規定，倘會員之「得標金額與其他未得標者平均投標金額之差異超過20％」時，將因違反自律公約第7條而遭受原告進行勸告、警告、停派公會輪值案件或移付懲戒，前述原告可採取之具體監督執行措施，確實會影響會員所面臨之風險或投標決策。

另為明確定義自律公約第7條「大幅減低酬金或其他不正當之手段」意涵，原告並根據系爭決議針對8 件招標案之得標會員，以其得標金額低於其他未得標廠商平均投標金額20％為由，通知得標會員提出書面說明及到場說明，並有原告受理會員違反自律公約調查會議紀錄等事實可資為證。

是本件聯合行為之方式，係行為時公平交易法第7條第4項所指同業公會藉理、監事會議決議所為約束事業活動之行為。

綜上，原告透過系爭決議約束會員決定投標金額之自由，並要求得標金額低於其他未得標廠商平均投標金額20％之會員，必須提出書面說明及到場說明，並有受理會員違反自律公約之調查會議等事實，足以證明原告聯合行為合意之方式及內容係透過系爭決議為價格之限制，且有採取具體之監督執行措施約束會員事業活動，明顯合致行為時公平交易法第7條第4項之聯合行為型態，且該行為足以影響相關市場功能，違反公平交易法聯合行為禁止規定，事證至為明確。

（三）本件原告為同業公會，其性質本身通常並不直接從事生產、商品交易或服務提供等經濟活動，惟同業公會藉章程或會員大會、理、監事會議決議約束會員之事業活動，同業公會決議對於市場之影響，係經由所屬會員之事業活動表現，影響市場供需功能，是以，當同業公會所屬會員的集體市場力越大，同業公會所為限制競爭行為之市場影響力即越大，產生「可察覺性效果」的風險越大；

原告為專門職業團體之同業公會，專門職業人員所提供之服務具有高度之屬人性，故專門職業團體會員間經營規模之分布較為集中接近，而不似一般工商業同業公會會員規模可能參差分散之情形，故採用專門職業團體會員人數計算涵蓋相關市場之比例，作為衡量專門職業團體市場影響力之方式，並無不當之處。

綜上，依內政部「不動產估價師資訊系統」之檢索結果，截至103 年8 月20日止，全國開業不動產估價師人數為318 人，原告所屬會員為74人，已涵蓋相關市場內23.27 ％（74/318）之市場參與者，具有一定程度之集體市場力，已超過對市場功能影響之「量的標準」。

況且，原告所限制之標的為會員之投標金額，屬對於會員自由決定價格之限制，且因價格限制對於競爭之威脅最為嚴重，原告所為之價格限制，除了抑制會員間之價格競爭、墊高採用公開招標採購不動產估價服務案件之決標金額，藉以增加會員之收入外，並無其他促進競爭之解釋，亦應認其已達到對市場功能影響之「質的標準」。

是以，本件認定原告系爭行為足以影響市場供需功能，並無違誤。

（四）有關原告主張被告未將建築師提供之估價服務納入產品市場範圍，亦未認定「採公開招標之政府採購案件」所占不動產估價師之估價服務產品市場比例：1.建築師依建築師法及不動產估價師法規定，得辦理「建築物」之估價業務，惟建築師得執行估價範圍僅限於建築物估價，不包含土地、農作改良物及其權利之估價。

對於本案相關產品（服務）市場之需求者（如土地徵收、都市更新等涉及土地價值估計案件之業主），因不動產估價師可對土地、建築改良物、農作改良物及其權利進行估價，由其提供服務顯然較具效率性，故由建築師所提供之服務，並非合理可行之替代選項。

2.行政院公共工程委員會「政府電子採購網」，檢索103 年度以公開招標、公開取得報價單或企劃書等方式採購不動產估價服務之政府採購案件，並未發現得標廠商有建築師事務所之情形。

是以，由於並無事證顯示有建築師參進本件相關市場，建築師對本件相關市場之參與者並無施加足夠之競爭壓力，故不應將建築師納入本件相關市場之範圍。

3.行政院主計總處於100 年3 月所編印之「中華民國行業標準分類」業已清楚闡明「我國行業標準分類係供統計分類之用」、「我國行業標準分類編訂之主要目的：⒈將從事相同或類似經濟活動之場所單位有系統的歸類，作為統計資料陳示之基準。

⒉使國內統計之行業分類能在一致的比較基礎下，相互連結應用。

⒊國際間統計資料之相容比較。」

、「行業標準分類係以場所單位的經濟活動進行歸類，俾供統計分類之用，經濟活動並非依業務法規來劃分，其他非統計應用，宜審慎衡酌。」

行政院主計總處編訂我國行業標準分類之目的係作為統計應用，編訂過程並未考量不同商品或服務在經濟上之替代性等競爭因素，公平交易法上所謂相關市場之概念與行業標準分類間毫無關聯，自然無法援引行業標準分類界定相關市場。

4.綜上，本件不動產估價師可提供土地、建築改良物、農作改良物及其權利之估價服務，與建築師所提供之建築物估價服務並不具替代性，亦無事證顯示有建築師參進本件相關市場，被告就本件市場範圍之界定，並無違反「最小市場範圍」之原則。

再者，原處分已詳述市場範圍之界定、對市場功能之影響等足以判斷原告違反聯合行為之明確事證。

（五）本件裁處罰鍰金額係經被告審酌一切情狀，考量行為時公平交易法施行細則第36條所列事項後決定：1.在違法行為之動機、目的及預期不當利益方面，原告約束會員自由決定投標金額之目的，在於降低會員間價格競爭之激烈程度，縱使原告本身無法直接從中獲取利益，惟原告違法行為將使其會員得以獲取因競爭減損所帶來之經濟利潤，而該經濟利潤係來自於人為地提高招標單位之採購成本，故具有可非難性；

在對交易秩序之危害程度部分，原告約束會員自由決定投標金額，抑制會員獨立決定投標金額之自由，並妨礙投標廠商間之價格競爭，影響相關市場之供需功能，明顯危害市場交易秩序；

本件違法行為始於103 年1 月，惟截至本件調查結束作成原處分時，原告均未廢止相關決議或停止違法行為；

截至103 年8 月20日止，全國開業不動產估價師人數為318 人，原告所屬會員有74人，業已涵蓋相關市場內高達23.27 ％之市場參與者，具有一定程度之市場地位；

原告以往並無違反公平交易法之情形，並考量違法後悛悔實據及配合調查態度，另參考先前被告調查有關專門職業團體違反價格聯合行為相關案例。

2.綜上，被告依據行為時公平交易法施行細則第36條審酌相關事項，並經被告所屬委員會議進行討論後，於法律授權範圍內，作成裁處停止違法行為及罰鍰決定，原處分並無裁量濫用或裁量怠惰之情事，亦難認有違反比例原則之情形。

（六）綜上所述，聲明求為判決：1.原告之訴駁回。

2.訴訟費用由原告負擔。

四、本件兩造之爭點：原告有無違反行為時公平交易法第14條第1項規定之行為？被告以原處分命原告自該處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰40萬元，有無違誤？

五、本院之判斷：

（一）按行為時公平交易法第2條第3款規定「本法所稱事業如左：一、……三、同業公會。

……」同法第7條規定：「（第1項）本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。

（第2項）前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。

（第3項）第1項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。

（第4項）同業公會藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第2項之水平聯合。」

同法第14條第1項前段規定：「事業不得為聯合行為。

……」同法第41條第1項前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰；

……。」

次按行為時公平交易法施行細則第2條第3款規定「本法第2條第3款所稱同業公會如下：一、……三、依其他法規規定所成立之職業團體。」

（二）本院經核原處分並無違誤，玆分述如下：1.行為主體：原告係依不動產估價師法成立之職業團體，依行為時公平交易法第2條第3款及其施行細則第2條規定，原告合致公平交易法所規範之事業。

又理、監事會為同業公會內部之重要機關，同業公會藉理監事會議決議，約束會員事業活動之行為，亦為公平交易法第7條第4項所規定之聯合行為。

查：原告藉由系爭決議：「定義會員自律公約第7條：大幅減低酬金或其他不正當之手段為：經會員反應，案件投標家數達3 家( 含) 以上者，決標金額顯著低於其他投標者，則視為違反會員自律公約第7條規定。

前述『決標金額顯著低於其他投標者』係指與未得標者平均投標金額差異達百分之二十( 含) 以上。

……」並將該會議紀錄寄送給全體會員遵守。

此外，原告若接獲反映得標會員之決標金額與未得標者平均得標金額之差異達20% 者，即以原告之名義發文要求得標會員須提出說明或至公會陳述意見。

前開對於會員自由決定投標金額約束力量之來源，係來自於原告可能以會員自律公約所列載之勸告、警告、停派公會輪值案件、移付懲戒等處置措施，制裁違反決議之會員，故原告自為本案行為主體。

2.聯合行為之方式：原告曾分別於101年11月29日第4屆第3次理監事會聯席會議、102年6月14日第4屆第5次理監事會聯席會議、102 年9 月25日第4 屆第6 次理監事會聯席會議等，針對會員投標金額過低、低價搶標、大幅減低酬金或不正當手段等情形之因應措施進行討論，並分別作成提報中華民國不動產估價師公會全國聯合會討論處理、交由原告法益維護委員會約束、修訂會員自律公約新增違反公約時之處置措施等決議。

另原告為明確定義會員自律公約第7條「大幅減低酬金或其他不正當之手段」意涵，系爭決議係指：「經會員反應，案件投標家數達3 家( 含) 以上者，決標金額顯著低於其他投標者，則視為違反會員自律公約第7條規定。

前述『決標金額顯著低於其他投標者』，係指與未得標者平均投標金額差異達20%(含) 以上。

」原告並根據前述決議，針對8 件招標案之得標會員，以其得標金額低於其他未得標廠商平均投標金額20% 為由，通知得標會員提出書面說明及到場說明。

故本案聯合行為之方式，係同業公會藉理、監事會議決議所為約束事業活動之行為。

3.聯合行為之內容：系爭決議係在定義及解釋會員自律公約第7條「大幅減低酬金或其他不正當之手段」意涵，決議內容揭示「案件投標家數達3 家( 含) 以上者，決標金額顯著低於其他投標者，則視為違反會員自律公約第7條規定」、「決標金額顯著低於其他投標者』係指與未得標者平均投標金額差異達百分之二十( 含) 以上。」

系爭決議雖無訂定統一投標金額、酬金標準或其計算方式，惟該決議仍屬對於會員自由決定價格之限制。

原告作成系爭決議之前，投標會員僅需考慮自身之定價策略決定投標金額，亦即權衡「標金過高而未得標」及「標金過低而利潤減少」兩者之風險決定自己的投標金額。

但在系爭決議作成之後，投標會員在決定投標金額時，除要考慮「標金過高而未得標」及「標金過低而利潤減少」，還要考慮「得標金額與其他未得標者平均投標金額之差異超過20％」，而面臨違反會員自律公約處境之風險。

投標會員基於趨避風險之心理，必須採取較原先更為保守之投標策略，訂定更高之投標金額，抑或於決定投標金額前，先與其他投標廠商聯絡或共同決定投標金額，其效果為抑制會員自由及獨立決定投標金額，並妨礙投標廠商間之價格競爭，是以，本案聯合行為之內容係屬對於價格之限制。

4.對市場功能之影響：本案所影響之產品( 服務) 市場為「受委託人之委託，辦理土地、建築改良物、農作改良物及其權利之估價業務」。

依照不動產估價師法第14條第2項規定，未取得不動產估價師執照者，不得辦理前述之估價業務。

雖然建築師依建築師法及不動產估價師法規定，亦得辦理「建築物」估價業務，惟建築師得執行估價範圍僅限於建築物估價，不包含土地、農作改良物估價及其權利之估價。

對於本案相關產品( 服務) 市場之需求者( 例如土地徵收、都市更新等涉及土地價值估計案件之業主) 而言，由建築師所提供之服務，並非合理可行之替代選項。

故由建築師提供之估價服務，不宜納入本案相關產品( 服務) 市場之範圍。

地理市場方面，因不動產估價師法並無限制不動產估價師之執業區域，可以「一處開業，全國執業」，另經檢索自103 年1 月迄今多件採公開招標方式之不動產估價服務採購案件，發現參與投標廠商並不限於履約地點所處縣市之不動產估價師，遠距離跨區投標之情形亦有所見，故本案之地理市場應界定為全國。

復據內政部不動產估價師資訊系統檢索結果顯示，截至103 年8 月20日止，全國開業不動產估價師人數為318 人，原告所屬開業會員人數為74人，已涵蓋相關市場內23.27%之市場參與者，具有一定程度之集體市場力，已超過各國競爭法執法實務10% 門檻之量的標準。

另原告所為之價格限制，其目的除抑制會員間價格競爭、墊高採用公開招標採購不動產估價服務案件之決標金額，藉以增加會員收入外，並無其他促進競爭之解釋，亦應認已達到對市場功能影響之質的標準。

5.聯合行為對市場功能之影響，不須達到完全消滅價格競爭之程度，只要對正常的競爭過程產生抑制或弱化之效果即已足夠。

原告業已針對8 件招標案共5 名得標會員，以其「決標金額顯著低於其他投標者」為由，通知得標會員提出說明，經檢視得標會員說明內容，有表示「因而違反…自律公約深感遺憾，本所會深切檢討」、「未來投標時必定投鼠忌器，甚至不敢投標」，甚至表示「本所人員實無法判定其他事務所擬投標金額，如可判定，必用較高金額投標」，均顯示即使原告之決議內容，縱然無法如同訂定統一之投標金額或圍標行為，立即影響當次之決標金額，但所屬會員懾於原告之調查及對於違反自律公約之處置措施，勢必在後續招標案件中，避免以低價方式搶標，甚或洽商同業投標金額或區帶，長期下必然對於會員間之價格競爭產生抑制效果。

次按，不動產估價師雖可「一處開業，全國執業」，但即使開標結果是由其他地區之不動產估價師得標，基於價格傘效果，高雄市不動產估價師公會的會員提高投標金額，也會連帶影響其他地區不動產估價師提高投標金額，進而影響決標金額，故來自其他區域不動產估價師的競爭壓力，亦無法完全抵銷本案限制競爭效果。

況且，原告還曾積極建議中華民國不動產估價師公會全國聯合會要求其他縣市之公會約束會員之投標金額，藉以達到徹底消滅競爭或侷限在一定範圍內競爭之目的。

末按，原告雖表示系爭決議僅為道德勸說，並無具體的處罰規定，惟監督機制僅係屬聯合行為之強化機制，有無監督機制、及其事實上是否執行監督機制，並無礙於認定聯合行為之成立。

況且，原告102 年9 月25日第4 屆第6 次理監事會聯席會議會員已決議增訂會員自律公約第21條規定，對於會員違反本公約，得採勸告或警告、停派公會輪值案件，情節重大者移付懲戒等處置措施，實際上原告業已通知部分「決標金額顯著低於其他投標者」之會員提出說明並到場接受原告人員之詢問，尚非如原告所稱僅係道德勸說性質。

6.綜上，原告藉系爭決議限制會員自由決定投標金額之行為，約束事業活動且足以影響相關市場之供需功能，違反行為時公平交易法第14條第1項聯合行為禁止規定。

經被告審酌其違法持續期間自103 年1 月15日迄今、會員涵蓋達23.2 7% 之市場參與者、違法行為直接抑制會員間價格競爭、為初次違法及配合調查態度等因素，爰依同法第41條第1項前段規定，乃以原處分命原告自該處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰40萬元，揆諸前揭規定，並無違誤。

（三）原告雖主張：原處分顯然並未就個案情形認定行為內容是否涉及提供商品或服務之交易事項，即將原告劃歸為從事交易之團體，所為認定於法有誤云云。

惟查：1.按「不動產估價師領得開業證書後，非加入該管直轄市或縣（市）不動產估價師公會，不得執行業務。

……」「直轄市或縣（市）不動產估價師公會，以在該區域內開業之不動產估價師15人以上發起組織之；

其不滿15人者，得加入鄰近直轄市或縣（市）之不動產估價師公會。」

不動產估價師法第22條第1項前段及第23條分別定有明文。

揆諸前揭明文可知，不動產估價師須加入當地之不動產估價師公會，才得執行業務，如當地未成立不動產估價師公會，得加入鄰近直轄市或縣（市）之不動產估價師公會。

2.經查：原告係依不動產估價師法成立之職業團體，依上開行為時公平交易法第2條第3款及行為時同法施行細則第2條規定，原告屬公平交易法所稱之「事業」，並無疑義，原告所稱：原告僅於接受政府或民間委託事項之執行時，才是提供商品或服務從事交易之團體云云，顯係曲解公平交易法就「依其他法規規定所成立之職業團體」之「同業公會」，直接規範其為「事業」之明文規定，原告此部分主張，容有誤解，不足採據。

3.又按「公平交易法對事業為聯合行為之規範意旨，在於防止複數事業藉由協議採取共同行為之方式，限制彼此間之競爭及取得市場力。

而事業從事聯合協議，既可選擇彼此商議以契約、協議或其他方式之合意形成聯合行為，亦可藉由同業公會之運作來完成，該兩種方式本質上對於事業間競爭之限制並無不同，對於妨礙市場機能運作及損害經濟效率之負面效果亦無軒輊，是以，公平交易法對此兩種方式應給予相同之評價，而非以意思外在形式之不同而為不同之處理。

故同業公會藉由章程、會員大會決議、理監事會議決議、內部組織或會議決議、發函所屬會員、代表人之意思表示，或其他方法所為約束會員事業活動或指示採取協調行動，自應受公平交易法之規範。」

最高行政法院101 年度判字第639 號判決意旨可資參照。

揆諸前揭判決可知，公平交易法所規範之聯合行為，並非僅限於同業公會對外與其他競爭事業所為之水平協議，倘同業公會藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦屬聯合行為。

查：被告以原處分認定原告將系爭決議之會議紀錄寄送給全體會員遵守，揆諸前揭最高行政法院判決意旨，構成公平交易法第7條第4項所定聯合行為，而非以原告與有競爭關係之其他事業有同條第1項所定聯合行為，為裁罰依據（見本院卷第30頁反面至第31頁正面，即原處分理由第2項第1款部分），故原告以其所為不該當於公平交易法第7條第1項規定為由，指摘原處分有誤，容有誤會。

4.綜上，足見原告此部分之主張，不足採信。

（四）原告又主張：系爭決議內容並「無」存在事業主體以同業公會會員地位，以理監事會議做成限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等相互約束事業活動之行為內容云云。

惟查：1.按同業公會之章程或其會員大會、理監事會所為決議，是否符合公平交易法第7條第4項所稱「約束事業活動」，不得僅自形式上依章程或決議之用語是否具有強制性，或對於不遵守者是否定有罰則而為判斷，尚應綜觀同業公會於上述會議中訂定章程或作成決議之動機與目的，及章程或決議之內容實質上已否對會員產生一定規制效果等因素而定；

申言之，倘章程之訂定或決議之作成係基於限制會員競爭之目的，且確有會員受章程或決議內容影響而為限制競爭之行為者，即已構成「約束事業活動」。

2.經查：原告曾分別於101 年11月29日第4 屆第3 次理監事會聯席會議、102 年6 月14日第4 屆第5 次理監事會聯席會議、102 年9 月25日第4 屆第6 次理監事會聯席會議等，針對會員投標金額過低、低價搶標、大幅減低酬金或不正當手段等情形之因應措施進行討論，並分別作成提報中華民國不動產估價師公會全國聯合會討論處理、交由原告法益維護委員會約束、修訂會員自律公約新增違反公約時之處置措施等決議（見原處分卷甲卷第62頁提案7 ；

同卷第82頁提案7 ；

同卷第88頁提案8 ）3.次查：為明確定義會員自律公約第7條「大幅減低酬金或其他不正當之手段」意涵，系爭決議：「經會員反應，案件投標家數達3 家（含）以上者，決標金額顯著低於其他投標者，則視為違反會員自律公約第7條規定。

前述『決標金額顯著低於其他投標者』係指與未得標者平均投標金額差異達20% （含）以上。」

等語（見原處分卷甲卷第94頁）。

4.又查：原告並根據系爭決議，針對8 件招標案之得標會員，以其得標金額低於其他未得標廠商平均投標金額20% 為由，通知得標會員提出書面說明及到場說明（見原處分卷甲卷第241 頁至第254 頁），並有原告受理會員違反自律公約調查會議紀錄等事實為證（見原處分卷甲卷第255 頁至第269 頁）。

5.承上，原告透過系爭決議約束會員決定投標金額之自由，並要求得標金額低於其他未得標廠商平均投標金額20% 之會員，必須提出書面說明及到場說明，並有受理會員違反自律公約之調查會議等事實，揆諸前揭說明，足以證明原告聯合行為合意之方式及內容，係透過系爭決議為價格之限制，且有採取具體之監督執行措施約束會員事業活動，明顯合致行為時公平交易法第7條第4項之聯合行為型態，且該行為足以影響相關市場功能，違反公平交易法聯合行為禁止規定，事證至為明確。

6.綜上，足見原告此部分之主張，洵非可採。

（五）原告再主張：原告係適用不動產估價師法第28條規定，參照不動產估價師法第41條以「百分之二十以上之差異」為估價偏異之認定標準，做成系爭決議，係屬法定職權之行使行為云云。

惟查：1.按「不動產估價師公會章程，應規定下列事項：……六、會員遵守之公約。

七、風紀維持之方法。

……」「不動產估價師間，對於同一標的物在同一期日價格之估計有百分之二十以上之差異時，土地所有權人或利害關係人得請求土地所在之直轄市或縣（市）不動產估價師公會協調相關之不動產估價師決定其估定價格；

必要時，得指定其他不動產估價師重行估價後再行協調。」

不動產估價師法第28條第6款、第7款及第41條第1項分別定有明文。

揆諸前開不動產估價師法第28條第6款及第7款規定可知，僅概括規範不動產估價師公會章程應規定會員遵守之公約、風紀維持之方法等事項；

又不動產估價師法第41條第1項規定所稱「對於同一標的物在同一期日價格之估計有百分之二十以上之差異」之情形，係指標的物之估價差異，尚非指會員間之決標金額或酬金標準差異，均無授權不動產估價師公會得限制所屬會員從事價格競爭，自難作為原告限制會員價格競爭之法律依據。

2.經查：原告第4 屆法制委員會於103 年5 月19日及103 年5 月28日受理會員違反自律公約案之調查會議紀錄（見原處分卷甲卷第257 頁至第269 頁），該會議紀錄之決議及附件均在討論不動產估價師就房屋或土地委託估價標案之「決標金額」是否違反會員自律公約第7條規定，即原告會員之「決標金額」是否與未得標者平均投標金額差異達20% （含）以上，並非上開不動產估價師法第41條第1項所定「對於同一標的物在同一期日價格之估計有20% 以上之差異時」之情形，揆諸前揭規定及說明，可認二者間並不相關。

3.綜上，足見原告此部分之主張，並非可採。

（六）原告復主張：被告對於系爭決議究係符合公平交易法第7條第1項就事業相互約束事業活動之行為所為「其他」列舉之例示，均未見被告調查事實並予以認定說明，原處分已有適用公平交易法第7條第1項不當之違誤；

又系爭決議內容並無具體執行內容，且會員就是否遵守仍有自主判斷之空間，系爭決議內容即無法該當「相互約束事業活動」此項不確定法律概念之解釋及適用甚明云云。

惟查：1.按「聯合行為之禁止，旨在對於事業間藉由合意『相互約束事業活動』，足以妨礙市場機能運作之行為而為規範。

行為時公平交易法第7條第1項即係就「共同決定商品或服務之價格、限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等」實務常見相互約束事業活動之行為類型予以例示而非列舉規定，如解為列舉規定則顯未能盡予涵蓋全部類型，將有掛一漏萬，無法達到公平交易法為防止複數事業藉由協議採取共同行為，限制彼此間之競爭而妨礙市場機能之規範目的。」

最高行政法院99年度判字第380 號判決意旨可資照）。

2.次按自由市場經濟係建立在個別事業獨立、自由的決策機制之上，個別事業或許會基於各種原因（如參進新市場、達成經濟規模、出清存貨或單純因錯估成本等），導致價格低於成本之情形出現，然而市場機制對於前述「蝕本定價」之修正方式即為讓事業產生「虧損」，若事業無法儘速回收虧損，可能會面臨必須退出市場之後果。

在絕大多數的情況下，市場機制對於事業「蝕本定價」即能產生自我修正之作用，不需要同業公會或其他競爭對手，代替事業決定何謂合理價格。

3.經查：原告103 年1 月15日第4 屆第7 次理監事會聯席會議紀錄（見原處分卷甲卷第92頁），提案7 所作之系爭決議係在定義及解釋會員自律公約第7條有關「大幅減低酬金或其他不正當之手段」之意涵，系爭決議內容揭示「案件投標家數達3 家（含）以上者，決標金額顯著低於其他投標者，則視為違反會員自律公約第7條規定」、「前述『決標金額顯著低於其他投標者』係指與未得標者平均投標金額差異達20% （含）以上。」

原告作成系爭決議前，投標會員僅需考慮自身之定價策略決定投標金額，亦即權衡「標金過高而未得標」及「標金過低而利潤減少」兩者之風險決定自己的投標金額。

但在系爭決議作成之後，投標會員在決定投標金額時，除要考慮「標金過高而未得標」及「標金過低而利潤減少」，還要考慮「得標金額與其他未得標者平均投標金額之差異超過20% 」時將面臨違反會員自律公約規定之風險。

投標會員基於趨避風險之心理，必須採取較原先更為保守之投標策略，訂定更高之投標金額，抑或於決定投標金額前，先與其他投標廠商聯絡或共同決定投標金額，具有抑制會員自由及獨立決定投標金額之效果，妨礙投標廠商間之價格競爭，是本案聯合行為之內容係原告對於會員自由決定價格之限制。

4.次查：系爭決議約束會員投標金額，使投標會員於決定投標金額時，另須考慮前述違反會員自律公約之風險，即倘會員之「得標金額與其他未得標者平均投標金額之差異超過20% 」時，將因違反會員自律公約第7條「會員不以大幅減低酬金與會員爭取業務」之規定，而遭受同公約第21條規定之勸告、警告、停派公會輪值案件或移付懲戒之風險（見原處分卷甲卷第237 頁），該風險係系爭決議所加諸於會員之人為風險，而非因市場競爭結果所須面臨之經濟風險。

5.又參諸遭原告認定「大幅減低酬金」之會員所提出之說明：「……未來投標時必定投鼠忌器，或則不敢投標，或則影響投標金額；

未來即使有幸得標卻很可能不得不棄標，或甘冒違反公會自律公約，承擔被處分的風險……」等語（見原處分卷甲卷第244 頁）；

另一會員曾表示：「本所人員實無法判定其他事務所擬投標金額（如可判定，本所必用較高金額投標）。」

等語（見原處分卷甲卷第245 頁）。

揆諸前揭說明，益證原告約束會員投標金額之行為已完全違背公平交易法所欲鼓勵事業獨立及自由決定價格之精神，及自由市場經濟所依賴之分散式決策機制。

6.綜上，足見原告此部分之主張，並非可採。

（七）原告另主張：原處分對於「市場」之界定，已有前後矛盾的問題，導致原處分所欲界定之「市場」範圍已有不明：又原處分卻將具有供給替代性之建築師估價業務範圍排除於市場之外，所為市場範圍之認定於法有違云云。

惟查：1.按界定市場範圍必須與個案之行為事實具有合理關聯性，且須遵循「最小市場範圍」之原則，否則即會不當地低估事業之市場力及對競爭之影響。

2.次按「（第1項）不動產估價師受委託人之委託，辦理土地、建築改良物、農作改良物及其權利之估價業務。

（第2項）未取得不動產估價師資格者，不得辦理前項估價業務。

但建築師依建築師法規定，辦理建築物估價業務者，不在此限。」

為不動產估價師法第14條所明定。

揆諸前揭明文可知，建築師依建築師法規定，可辦理「建築物」估價業務，即建築師得執行估價範圍僅限於建築物估價，並不包含土地、農作改良物及其權利之估價。

而對於本案相關產品（服務）市場之需求者而言（如土地徵收、都市更新等涉及土地價值估計案件之業主），因不動產估價師可對土地、建築改良物、農作改良物及其權利進行估價，由其提供服務顯然較具效率性，故由建築師所提供之服務，並非合理可行之替代選項。

是以，本案之相關市場範圍界定為「受委託人之委託，辦理土地、建築改良物、農作改良物及其權利之估價業務」，惟由建築師提供之建築物估價服務，不宜納入本案相關產品（服務）市場之範圍，自非無據。

3.又因原告聯合行為之內容，係對於會員參與公開招標案件時，約束其投標金額，受原告聯合行為影響者為公開招標案件，並無包括「未採公開招標」之案件（見原處分卷甲卷第215 頁，即103 年7 月17日原告陳述紀錄）；

且因原告定義其會員自律公約第7條「大幅減低酬金」之原因，本即係因公開招標案件會公告決標結果，原告才能據此得知得標會員及其他未得標廠商間之投標金額差異，至「未採公開招標」之案件，既與本案聯合行為之事實無關，且違反市場界定時應遵循之「最小市場範圍」原則。

是原告所稱：地理市場應加計建築師之執業市場及委託方式不以公開招標為唯一途徑乙節，自不足採。

4.復按「事業之聯合行為不以完全消滅競爭或實際限制競爭為要件，僅須在特定市場條件下，協議行為具有弱化競爭壓力、對競爭程度產生負面影響之危險性即已足。」

最高行政法院103 年度判字第292 號判決意旨可資參照。

又按「聯合行為須達到足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能之程度，始足當之，而所謂足以影響市場功能，係以事業合意所為之限制競爭行為，達到足以影響市場供需功能之風險即屬該當，而不以市場功能實際受影響為限。」

最高行政法院98年度判字第291 號判決及99年度判字第380 號判決意旨可資參照。

5.另公平交易法並未對於何謂足以影響市場之供需功能為進一步之定義，是此一不確定法律概念之適用，應依是否違反市場競爭效能、扭曲市場機能而為觀察及判斷。

準此而論：本件被告於原處分在判斷聯合行為對市場功能之影響，係參考國外競爭法上之「可察覺性」理論，分別依照「量的標準」及「質的標準」測量後加以判斷。

所謂「量的標準」乃於劃定相關市場後，以測定參與事業總和之市場占有率為重心，各國競爭法執法實務趨勢，多採10% 為門檻；

「質的標準」則以限制競爭參數在本質上限制競爭之程度與傾向有多高為斷，越接近競爭核心的參數（如價格、產出），對競爭的威脅越嚴重，則可認為影響市場功能越顯著，業據被告以行政訴訟答辯狀陳明在卷（見本院卷第59頁正面）。

6.經查：依內政部「不動產估價師資訊系統」之檢索結果，截至103 年8 月20日止，全國開業不動產估價師人數為318 人，原告會員人數為74人（見原處分卷甲卷第11頁、第680 頁），業已涵蓋相關市場內23.27%之市場參與者，具有一定程度之集體市場力，已超過前述對市場功能影響之「量的標準」。

又原告透過系爭決議約束會員自由決定投標金額，並要求違反之會員提出說明，依原告自律公約第21條規定，對於會員違反自律公約，得採勸告或警告、停派公會輪值案件，情節重大者移付懲戒等處置措施，業如前述，均足以顯示系爭決議對原告之會員具有實質之拘束力，且足以影響原告所屬會員之價格決定。

7.次查：本件原告所限制之標的為會員之投標金額，抑制會員之自由及獨立決定投標金額，並妨礙投標廠商間之價格競爭，其目的除了抑制會員間之價格競爭、墊高採用公開招標採購不動產估價服務案件之決標金額，藉以增加會員之收入外，並無其他促進競爭之解釋，亦應認其已達到對市場功能影響之「質的標準」。

8.綜上，足見原告此部分之主張，亦非可採。

（八）原告復主張：被告僅依據原告所屬會員人員佔全國不動產估價師人數之比例認定市場占有率，所為市場占有率之認定，顯然違反結合申報案件之處理原則第4 點規定，原處分已有所憑證據不足以認定事實之違誤存在云云。

惟查：1.按結合申報案件處理原則訂定之目的，係被告為使結合申報案件之審理標準更臻明確，俾利事業遵循。

由於事業結合通常伴隨著資產重新組合，透過資產重組通常可提升生產效率及技術，而有益於整體經濟；

然而，共同定價（例如本件原告所從事之價格卡特爾）、劃分市場或客戶等聯合行為型態，為抑制彼此之競爭、共同瓜分利潤而缺乏效率上利益，因此公平交易法對於事業結合係採取「原則不異議，例外禁止」，對於聯合行為則採取「原則禁止，例外許可」之管制方式。

故原告稱本件應依照結合申報案件處理原則作為其價格聯合行為之評估方式，顯係出於對公平交易法有關結合與聯合行為規範之誤解，忽略事業結合與價格聯合行為在經濟效果上具有本質上之差異。

2.次按結合申報案件處理原則第4 點第3項規定所謂「主管機關」係指被告，並非不動產估價師法之主管機關內政部，況內政部並無不動產估價案件之統計資料可資提供，業據被告以行政訴訟補充答辯狀（1 ）陳明在卷（見本院卷第88頁反面）3.本件原告為專門職業團體之同業公會，專門職業人員所提供之服務具有高度之屬人性，故專門職業團體會員間經營規模之分布較為集中接近，而不似一般工商業同業公會會員規模可能參差分散之情形，故採用專門職業團體會員人數計算涵蓋相關市場之比例，作為衡量專門職業團體市場影響力之方式，並無不當之處。

4.綜上，足見原告此部分之主張，並非可採。

（九）原告末主張：原處分並未具體審酌公平交易法施行細則第36條所定各項事由，已有裁量怠惰之違法云云。

1.按「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。

二、違法行為對交易秩序之危害程度。

三、違法行為危害交易秩序之持續期間。

四、因違法行為所得利益。

五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。

六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。

七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。

八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。

」為公平交易法施行細則第36條所明定。

2.經查：本件被告於裁處罰鍰時，業已依上開公平交易法施行細則第36條規定，審酌下列情狀，始作成〔據被告以行政訴訟補充答辯（2 ）狀陳明在卷，見本院卷第105 頁〕，玆分述如下： （1）在違法行為之動機、目的及預期不當利益方面：原告約束會員自由決定投標金額之目的，在於降低會員間價格競爭之激烈程度，縱使原告本身無法直接從中獲取利益，惟原告違法行為將使其會員得以獲取因競爭減損所帶來之經濟利潤，而該經濟利潤係來自於人為地提高招標單位之採購成本，故具有可非難性。

（2）在對交易秩序之危害程度部分：原告約束會員自由決定投標金額，抑制會員獨立決定投標金額之自由，並妨礙投標廠商間之價格競爭，影響相關市場之供需功能，明顯危害市場交易秩序。

（3）本件違法行為始於103 年1 月，惟截至本件調查結束作成原處分時，原告均未廢止相關決議或停止違法行為。

（4）截至103 年8 月20日止，全國開業不動產估價師人數為318 人，原告所屬會員有74人，業已涵蓋相關市場內高達23.27 ％之市場參與者，具有一定程度之市場地位。

（5）原告以往並無違反公平交易法之情形，並考量違法後悛悔實據及配合調查態度，另參考先前被告調查有關專門職業團體違反價格聯合行為相關案例。

3.綜上，被告審酌上開事項，並經被告所屬委員會議進行討論後，作成停止違法行為及裁處罰鍰40萬元之原處分，且本件裁罰金額在公平交易法第42條前段規定範圍內。

故本院核認被告之裁量，業已依公平交易法施行細則第36條規定，審酌一切情狀，並無裁量悖離法律授權目的或一般法律原則，尚無裁量濫用或裁量怠惰之情形，亦無違反比例原則之情形。

4.綜上，足見原告此部分之主張，亦非可採。

六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。

原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，至原告聲請本院向行政院主計處函詢（一）建築師估價業務與不動產估價師之估價業務於行業標準分類中，是否界定為不同之行業類別？（二）行政院主計處有無針對不動產估價事務所經營型態調查業務內容，分就公開招標、法院爭訟、私人委託等等不動產估價師之各種業務型態所占不動產估價師之業務比例，做成統計資料？等事項查：行政院主計總處於100 年3 月所編印之「中華民國行業標準分類」（見本院卷第123 頁）業已闡明「我國行業標準分類係供統計分類之用」、「我國行業標準分類編訂之主要目的：1.將從事相同或類似經濟活動之場所單位有系統的歸類，作為統計資料陳示之基準。

2.使國內統計之行業分類能在一致的比較基礎下，相互連結應用。

3.國際間統計資料之相容比較。」

、「行業標準分類係以場所單位的經濟活動進行歸類，俾供統計分類之用，經濟活動並非依業務法規來劃分，其他非統計應用，宜審慎衡酌。」

據上可知，行政院主計總處編訂我國行業標準分類之目的係作為統計應用，編訂過程並未考量不同商品或服務在經濟上之替代性等競爭因素，實與公平交易法上所謂相關市場之概念與行業標準分類間，並無關聯，故本院認原告此部分之聲請，核無必要；

又原告聲請本院向行政院公共工程委員會函詢（一）就不動產估價委託之公開招標案件，針對建築物之委託辦理估價業務，是否會將建築改良物與土地分開委託建築師與不動產估價師進行估價？就建築物之估價事務若包含土地之價值估價委託，於招標條件上可否限制建築師不得投標（即於招標條件中設定僅具不動產估價師資格之人始得投標) ？（二）有無就不動產估價委託之公開招標案件，針對設定僅有不動產估價師始具有投標資格之案件所占103 年度中不動產估價委託之公開招標案件之比例，做成統計資料？等事項。

查：行政院公共工程委員會「政府電子採購網」，檢索103 年度以公開招標、公開取得報價單或企劃書等方式採購不動產估價服務之政府採購案件（見本院卷第118 頁至第122 頁），並未發現得標廠商有建築師事務所之情形。

據上可知，並無具體事證顯示有建築師參進本案相關市場，故本院認原告此部分之聲請，亦無必要；

又兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 104 年 8 月 11 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪慕芳
法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
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中 華 民 國 104 年 8 月 11 日
書記官 林淑盈