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臺北高等行政法院判決
104年度訴字第620號
105年1月19日辯論終結
原 告 瑞誠營造有限公司
代 表 人 江容娥（董事）住同上
訴訟代理人 邱聰安 律師
被 告 交通部觀光局花東縱谷國家風景區管理處
代 表 人 洪東濤
訴訟代理人 張照堂 律師
李文平 律師
複代理人 陳怡榮 律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會
中華民國104 年3 月20日訴0000000 號申訴審議判斷，提起行政
訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣被告以原告所參與95年度「關山景觀橋工程案」招標案(下稱系爭採購案) ，經臺灣臺東地方法院( 下稱臺東地院)判決確定違反政府採購法第87條第5項規定，乃於民國( 下同) 103 年6 月9 日以觀谷工字第1030200342號函( 下稱原處分) 通知原告，依政府採購法第101條第1項規定，將原告刊登政府採購公報停權3 年，且有同法第31條第2項第2款及投標須知第3條第6項第3款規定之情事，追繳系爭採購案之押標金新臺幣（下同）125 萬元，原告不服，提出異議，經被告以103 年8 月18日觀谷工字第1030003598號函維持原處分（下稱異議處理結果）。
原告仍不服，提起申訴，經行政院公共工程委員會( 下稱工程會) 104 年3 月20日以訴0000000 號申訴審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
原處分並未具體明確載明依據，被告僅籠統敘及政府採購法第101條第1項而已，至於是否依據第1款或第6款或其他款次，則均未詳為載明，雖其於工程會申訴程序中始行明確追加該項第1款及第6款，然被告原處分是否正確無違誤，本應就原處分函加以觀察，至於日後之異議處理或申訴答辯之更正或追加，均仍不影響原處分函之違誤。
易言之，被告於103 年6 月9 日行政裁罰所引用之請求權基礎，或籠統不明確，或適用錯誤，並非「程序」或「方式」之瑕疵，而係實體法規定之違誤，被告事後發現原裁罰處分有所未洽，本應更為裁罰處分，並不能因事後之異議處理，申訴答辯甚至訴訟時所有更正而得予以補正，故被告事後於103 年8 月18日駁回異議意見書及在工程會申訴程序中始就實體理由補正，並不符行政程序法第114條第1項規定。
又針對本案停權處分時效之起算，參照最高行政法院103 年6 月10日決議，行政罰之裁罰時效3 年，應自開標時起算，採購申訴審議判斷書之見解認為應自收到判決始行知悉起算3 年之裁罰時效，顯有未洽；
況被告雖主張應自收到刑事判決時始為「可合理期待權利人為請求時」之時點，惟依卷證資料顯示，依第1 次開標及第2 次開標之情況，被告於當時應可合理期待知悉借牌參標及圍標情事。
另針對追繳押標金之時效起算，目前實務上之見解，請求權時效為5 年，應自「可合理期待權利人為請求時」起算，被告雖稱收到刑事判決時始知悉原告容許他人借牌投標之行為，然就本件事實而言，被告應自開標時或檢調函調資料時，即可合理期待有知悉借牌圍標情事。
又公法上消滅時效之起算，猶如民法上侵權行為損害賠償請求權，故關於被告之公法上請求權，無論是否知悉，究不能因事實上障礙而影響其3 年或5 年時效之進行等情。
並聲明求為判決原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均撤銷。
三、被告則以：
針對停權處分之時效，本件為「容許他人借用本人名義或證件參加投標者」之行為，核屬政府採購法第101條第1項第1款及第6款之事由；
屬第1款者，應自可合理期待權利人為請求時起算消滅時效，本件招標機關係經臺東地院通知有「容許他人借用本人名義或證件參加投標者」之行為，始為知悉；
屬第6款者，時效應自申訴人犯政府採購法第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決起算( 最高行政法院101年判字第787 號判決參照) ，而本件經臺東地院101 年東簡字第86號刑事一審判決有罪之判決書製作時間為101 年6 月21日，本件行政處分送達日為103 年6 月9 日，故無論本件基於第1款或第6款，均未罹於時效。
另針對追繳押標金之時效，因原告所為「容許他人借用本人名義或證件參加投標者」之行為，依據法院實務見解及工程會相關函釋，均認係屬政府採購法第31條第2項第8款之情形，而按最高行政法院102 年11月份第1 次庭長法官聯席會議可知，其公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間，被告須待司法調查並判決確認原告涉有違法，始知悉犯行，故追繳押標金處分之時效起算時點，應以收受臺東地院刑事判決後起算。
被告已於異議程序及申訴程序補充說明追繳押標金處分之依據，包括政府採購法第31條第2項第8款，刊登政府採購公報停權3 年處分之依據，包括政府採購法第101條第1項第1款、第6款，理由依據已然充分，從行政程序法第114條第1項第2款、第2項前段規定以觀，應屬必要之理由於申訴程序終結前補正之情形等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要記載之事實，有臺東地院101 年度東簡字第86號刑事簡易判決、原處分、異議書、異議處理結果、申訴審議判斷等件在卷可稽( 見原處分卷第21-24 頁、訴願卷可閱卷第21-33 、125-143 頁) ，堪認真實。
經核本件兩造之爭點為：原處分未具體載明法律依據，可否因事後更正而補正？原處分有無違誤？被告就本件停權處分及追繳押標金之請求權是否均已罹於時效？茲分別論述如下。
五、本院之判斷：
㈠按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……。
六、犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者」政府採購法第101條第1項第6款定有明文，同法第31條第2項第8款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」。
系爭採購案投標須知第30點第8款亦明定：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已予發還者，並予追繳：……（8)其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」
。
又行政院公共工程委員會89年1 月19日（89) 工程企字第89000318號函說明二：「……如貴會發現該3 家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至5 款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠、商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。
……。」
經核上開函釋乃政府採購法主管機關工程會依上開法律授權，事先通案認定意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為價格之競爭之圍標行為者，係屬政府採購法第31條第2項第8款規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形，並未逾越母法之規定，自得予以適用。
㈡次按，政府採購法第87條至第92條係關於犯政府採購法各類罪責之規定，除第92條規定：「廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯本法之罪者，除依該條規定處罰其行為人外，對該廠商亦科以該條之罰金。」
係以「廠商」為處罰對象外，其餘第87條至第91條皆係以自然人為處罰對象。
惟法人、機關或團體之廠商雖不可能違犯政府採購法第87條至第91條之罪，然法人僅係法律所擬制之主體，無法自為法律行為，須藉由其代表人或委由代理人對外為意思表示，故廠商為法人組織者，自有賴其代表人或代理人對外為意思表示，以參與政府之採購，其代表人所為代表公司之行為即等同法人之行為，故參與政府採購之廠商為法人者，其代表人代表公司所為之行為即視同法人自身之行為，是廠商有政府採購法第101條第1項所列各款應刊登政府採購公報事由，自應包括其代表人因執行業務，代表公司而為者。
此參諸上述政府採購法第92條規定「對該廠商亦科以該條之罰金」，係因廠商無法為有期徒刑或拘役之執行，乃明定對於廠商另處以罰金刑；
及政府採購法於廠商不可能犯政府採購法之罪而被判處徒刑、拘役之情形下，同法第103條第1項仍規定廠商有同法第101條第1項第6款「犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決」之事由時，依其被判處有期徒刑、拘役、罰金或緩刑之不同，分別定有3年、1年不等之停權期間，益徵同法第101條第1項第6款所指「廠商」，包括其代表人犯上開之罪經第一審判決有罪者（最高行政法院101 年度判字第222 號判決意旨參照）。
㈢經查，劉清郎係原告公司實際負責人，廖錦英係東一營造有限公司( 下稱東一公司) 實際負責人，林萬長則以從事土木工程為業。
被告於95年5 月間辨理系爭工程招標，工程預算經費為2,498 萬元，核定工程底價為2,490 萬元，林萬長有意承攬該工程，惟本身並無土木工程牌照可參與投標，竟基於以詐術之方法，使開標發生不正確結果之犯意，分別向廖錦英借用東一公司牌照，向劉清郎借用原告公司牌照參與該工程投標，廖錦英及劉清郎亦分別基於影響採購結果，容許他人借用所屬公司本人名義投票之犯意，均以所屬公司之實際負責人身分，允諾林萬長分別借用其等公司印章、證件，並出具押標金及製作投標文件，期能增加東一公司得標之機會及製造價格競爭之假象，嗣林萬長決定東一公司以2480萬元之金額投標，原告公司以2486萬元之金額投標，惟該次投標因參與投標之廠商所附證件均不符而流標，被告於95年5月25日再辦理第2 次開標，林萬長仍以上述方式投標，使被告辦理採購人員誤認係不同廠商間之公平競爭而開標，結果由東一公司以2,480 萬元得標該工程，而以此詐術，使該開標發生不正確結果，劉清朗因連續犯政府採購法第87條第5項之妨害投標罪，被判處有期徒刑10月，減為有期徒刑5 月，如易科罰金，以銀元300 元即新臺幣900 元折算1 日，未提起上訴而確定之事實，此有臺東地院101 年度東簡字第86號刑事簡易判決可證( 見原處分卷第21-24 頁) ，並經本院調閱上開刑事卷宗查核無訛。
是以，原告之實際負責人劉清朗有犯政府採購法第87條第5項之罪，經第一審為有罪判決之事實，應可認定。
從而，被告依同法第101條第1項第6款、第31條第2項第8款之規定，以異議結果維持原處分，通知原告將予刊登政府採購公報及追繳押標金，核諸上開規定及說明，並無違誤。
㈣原告雖主張原處分並未具體明確載明依據，被告事後於駁回異議意見書及工程會申訴程序中始就實體理由補正，並不符行政程序法第114條第1項規定云云。經查：
1.按「審議判斷，視同訴願決定。」
政府採購法第83條定有明文，「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……。
二、必須記明之理由已於事後記明者。」
「前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；
……。」
行政程序法第114條第1項第2款、第2項前段亦有明文，又訴願法第79條第2項規定：「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由。」
。
次按行政訴訟法第125條第1項規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」
基此，對於行政機關之行為，行政法院本得依職權就所有相關事實與法律觀點進行調查，並予審查，所以行政機關於訴訟程序中為理由的補充或變更，均應為行政法院所得審究之事項。
再者，依我國目前實務上，對於行政處分作成後，行政機關得否於行政訴訟中追加、變更或補充行政處分理由及其法律依據，多係採取「有條件肯定說」之見解，亦即行政法院基於職權調查原則及訴訟（程序）經濟原則，於「未改變行政處分之本質與結果（同一性）」、「須屬於裁判基準時已存在之理由」、「無礙當事人之攻擊防禦（程序保障權利）」及「須由行政機關自行追補理由」之前提下，得允許行政機關於行政訴訟中追補行政處分之理由及其法律依據（最高行政法院94年度判字第481 號、95年度判字第2159號、96年度判字第354 號、100 年度判字第122 號、第383 號、第1811號、第1886號、101 年度判字第414 號、102 年度判字第95號判決及99年度裁字第3568號、100 年度裁字第2010號、101 年度裁字第1753號裁定意旨參照）。
2.查依原處分之記載：「主旨：所參與95年5 月間『關山景觀橋工程案』招標案，經臺東地方法院判決確定違反政府採購法第87條第5項規定，所涉相關行政處分，如說明，請查照。
說明：一、依據臺東地方法院101 年東簡字第86號判決書辦理。
二、經判決結果，廖錦英( 東一營造實際負責人) 及劉清郎( 瑞誠營造實際負責人) 因違反政府採購法第87條第5項規定，容許他人借用本人名義或證件參加投標者確定。
爰依政府採購法第101條第1項規定，應刊登政府採購公報停權3 年，且有同法31條第2項第2款及投標須知第參條第6項第3款『所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳』規定情形之適用。
……。」
( 見原處分第27頁) ，觀其內容，被告於原處分已經將據以裁處之違章事實詳述甚明，雖未敘明其應刊登政府採購公報停權3 年之依據，係政府採購法第101條第1項第幾款之規定，及誤引同法第31條第2項第2款之規定為追繳押標金，固有瑕疵。
然在原告提出異議後，被告於異議處理結果時，援引最高行政法院有關政府採購法第101條第1項第6款之判決，資為駁回原告時效抗辯之依據，同時亦援引3 則最高行政法院判決及工程會之令釋，據以認定原告「容許他人借用本人名義或證件參加投標者」之行為，係屬政府採購法第31條第2項第8款追繳押標金之事由，因異議處理程序仍屬被告機關自我省查之程序，且異議處理結果客觀上並未變更原處分所認定之基礎事實及其法律效果，未改變行政處分之本質與結果（同一性），核諸前揭規定及說明，應可認被告就原處分上開之瑕疵已經補正。
原告主張原處分並未具體明確載明依據，被告事後始就實體理由補正，並不符行政程序法第114條第1項規定云云，尚難憑採。
㈤原告復主張本件停權處分之時效起算，參照最高行政法院103 年6 月10日決議，其裁罰時效為3 年，應自開標時起算，原處分顯逾裁罰時效云云。經查：
1.按「行政罰之裁處權時效之起算，依行政罰法第27條第2項規定，自違反行政法上義務之行為終了時起算，但行為之結果發生在後，自該結果發生時起算。
查政府採購法立法目的在於建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能（政府採購法第1條參照）。
廠商偽造投標文件，參與採購行為，使公平採購程序受到破壞，此破壞公平採購程序係於開標時發生。
因此，廠商有政府採購法第101條第1項第4款情形，機關依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生同法第103條第1項所示一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利處分，具有裁罰性，其適用行政罰法第27條第1項所定之3年裁處權時效，除經機關於開標前發現不予開標之情形外，應自開標時起算。」
( 最高行政法院103 年6 月份第1 次庭長法官聯席會議決議參照)
⒉查本件被告係以原告之實際負責人犯有政府採購法第87條之罪，經第一審為有罪判決者，依同法第101條第1項第6款規定辦理，則依該條之規定，廠商犯第87條至第92條之罪，應將之刊登政府採購公報者，必須經第一審為有罪判決後，始得為之。
是以，其3 年裁處權時效，即應自第一審為有罪判決，經該判決之法院通知使機關知悉其事之翌日起算。
本件既經臺東地院101 年東簡字第86號判決於101 年6 月21日判決，原處分係於103 年6 月9 日作成，故被告依依據政府採購法第101條第1項第6款事由作成原處分，顯未逾時效，原告所舉前揭最高行政法院103 年6 月份第1 次庭長法官聯席會議決議，係針對廠商有政府採購法第101條第1項第4款情形所作成，核與本件係屬同條規定第6款之情形有間，尚難比附援引。
原告執此為時效抗辯，主張行政罰之裁罰時效3 年，應自開標時起算，被告顯逾裁罰時效云云，自不足採。
㈥原告又主張對追繳押標金之時效起算，請求權時效為5 年，應自「可合理期待權利人為請求時」起算，被告雖稱收到刑事判決時始知悉原告容許他人借牌投標之行為，然就本件事實而言，被告應自開標時或檢調函調資料時，即可合理期待有知悉借牌圍標情事云云。經查：
1.按「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5 年間不行使而消滅；
於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。」
「公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」
分別為行政程序法第131條第1項、第2項所明定。
2.次按依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。
是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。
法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。
政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。
故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。
至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。
（最高行政法院102 年11月份第1 次庭長法官聯席會議決議參照）
3.經查，本件原告之實際負責人劉清郎因參與系爭採購案投標，而涉犯政府採購法第87條第5項後段之罪，係屬同法第31條第2項第8款規定之情形，被告於知悉原告有上開犯罪行為前，自無從行使追繳押標金之請求權。
被告主張其係於接獲交通部觀光局102 年12月26日觀秘字第0000000000函檢送旨揭臺東地院101 年度東簡字第86號刑事簡易判決後，始知悉該判決所載申訴廠商違反本法第87條第5項後段之事實，而得為後續之處理；
據此，被告103 年6 月9 日所為原告之追繳押標金通知，尚未逾行政程序法第131條第1項所定5年之公法上請求權時效。
原告主張對於所謂請求權可行使時，係指行使請求權在法律上無障礙時，本件追繳押標金之公法上請求權消滅時效起算時點，應自客觀上「追繳權利成立時即押標金發還日」起算；
即便採「可合理期待權利人為請求時」起算，亦應以其行使請求權在法律上無障礙為時點云云，核與最高行政法院上開決議意旨不符，尚非可採。
六、綜上所述，原告所訴各節均不可採。
被告以原告之實際負責人犯有政府採購法第87條第5項之罪，經第一審為有罪判決者，依政府採購法第101條第1項第6款及同法第31條第2項第8款規定，以原處分通知原告刊登政府採購公報及追繳押標金125 萬元，並駁回原告此部分異議，核無違誤。
異議處理結果維持原處分，申訴審議判斷書予以維持，亦無不合。
原告仍執前詞，訴請撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 2 月 3 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 侯志融
法 官 陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 2 月 3 日
書記官 李依穎
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