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臺北高等行政法院判決
104年度訴字第794號
104年12月10日辯論終結
原 告 何翠才（HA THUY TAI ）
送達代收人 羅長瑞
被 告 外交部
代 表 人 林永樂（部長）
訴訟代理人 王歧正律師
上列當事人間有關領事事務事件，原告不服行政院中華民國104年5 月7 日院臺訴字第1040131331號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告何翠才受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段之規定，由被告聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要：原告何翠才為越南國籍，於民國103 年3 月28日與我國國民羅長瑞（亦為本件原告，另以裁定駁回其訴）在越南辦理結婚登記，旋即向被告駐越南代表處申請來臺依親居留簽證，羅長瑞則持結婚證書申請文件證明，經該代表處以面談結果，對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，依外國護照簽證條例第12條第1項第4款及外交部及駐外館處文件證明條例（下稱文件證明條例）第11條第1項第3款規定，分別以103 年10月2 日越南字第10300042580 號函（下稱原處分1 ）及第10300042590 號函（下稱原處分2 ，與前揭原處分1 並稱原處分）駁回原告何翠才之簽證申請及不予受理羅長瑞之文件證明申請。
原告何翠才嗣提出陳情書及陳述書，經被告轉送訴願機關作成104 年5 月7 日院臺訴字第1040131331號訴願決定駁回，原告何翠才仍不服，遂提起本件訴訟。
三、原告何翠才未到庭陳述，依其書狀所載，係主張：㈠面談內容如男方向女方索取電話號碼情形，事隔多年哪能記得清楚，還有李○蓮是介紹羅長瑞與原告何翠才認識的人，有照片可證，自從103 年7 月23日面談完回臺灣，羅長瑞與原告何翠才常常通話，又羅長瑞每月都有匯生活費。
羅長瑞與原告何翠才的婚姻是真實的。
㈡內政部入出國及移民署專勤事務第一大隊新北市專勤隊（104 年1 月2 日更名為內政部移民署北區事務大隊新北市專勤隊，下稱新北市專勤隊）去新北市○○區○○路○段○○○○○號4 樓調查時，因羅長瑞還有其他工作，人在外地，當時只是戶籍設於該處，但沒有住在那裡，所以那裡查不到羅長瑞的東西，那裡以前是羅長瑞與女兒同住，後來羅長瑞因工作去外地，只有女兒與李○蓮住在那裡，不是羅長瑞與李○蓮同居，專勤隊去查的時候，那裡連羅長瑞一條內褲都沒有，專勤隊還說羅長瑞與李○蓮同居，根本不正確。
㈢聲明求為判決：原處分、訴願決定均撤銷。
四、被告則以：㈠基於憲法明定之權力分立原則，因簽證核發與否涉及國家主權行使，行政機關之裁量自由應受司法機關高度尊重，從而簽證核發與否非為司法機關可得審查之事項，原告何翠才誤就簽證駁回處分提起行政訴訟，其訴於法有違。
退步言之，縱認簽證核發與否非為行政權核心領域，然因外國人（不論其是否為我國國民之配偶）及我國國民均無申請核發來臺簽證之公法上請求權，且簽證駁回處分在法律上並未限制或剝奪外國人與我國國民締結婚姻及家庭團聚之權利，故原處分1 並未侵害原告何翠才之權利或法律上利益，原告何翠才提起本件訴訟，於法未合。
㈡被告駐越南代表處依據面談結果及訪查結果，認原告何翠才之婚姻難認屬實，其申請來臺目的容有疑慮，乃基於維護國家利益考量，依外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定，拒發來臺簽證：1.按外國護照簽證條例第12條第1項第4款、同條例施行細則第5條第3項、外交部及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來臺面談作業要點第12點第2款規定，被告或駐外館處於受理簽證申請時，依法即應審酌當事人對申請來我國之目的是否有作虛偽陳述或隱瞞，而有損害我國國家利益之虞。
2.復按締結婚姻為雙方合意行為，除具備結婚之形式要件外，尚須雙方具有結婚之真意，亦即有共同生活經營婚姻家庭之真意，始生效力。
衡酌外國人以與我國國民結婚為由申請依親居留簽證，非僅關涉我國國民一己之家庭生活，將影響及於國家人口政策、就業市場、資源分配及社會秩序等諸多層面，為維護我國國家利益，外國護照簽證條例第12條第1項明文規定被告及駐外館處受理此類申請案件時，應予衡酌國家利益，被告及駐外館處自得本於職權審查申請人結婚之真意及來臺之目的，依據規範意旨適用法律為准駁之決定。
又近年政府禁止特定國家人民來臺工作，其後該國人民申請結婚來臺案件即突增，二者顯有關連，且屢見有來臺後從事與申請目的不符之案例，被告及駐外館處爰落實執行面談程序，以審查申請人來臺目的。
3.原告何翠才為越南國籍，以其與羅長瑞結婚，欲來臺依親為由，申請簽證，羅長瑞並以同一事由，申請結婚文件證明。
被告駐越南代表處考量其申請目的均為使原告何翠才來臺，爰合一處理，併依外國護照簽證條例施行細則第5條第3項規定實施面談。
原告何翠才及羅長瑞於103 年7月23日接受面談結果，雙方就共同經歷之認識交往事實各為不同之陳述，顯與常理不合。
復依新北市專勤隊103 年8 月19日查察，據鄰人告稱羅長瑞與李○蓮同居甚久，羅長瑞女兒亦已離去而未居住於該址，足徵羅長瑞與李○蓮關係密切，羅長瑞突與原告何翠才結婚，實違常情。
被告駐越南代表處合理懷疑羅長瑞有以虛偽結婚方式達成協助原告何翠才來臺居留及工作之目的。
4.從而，被告駐越南代表處依前述面談及訪查結果，綜合審認原告何翠才不無藉與羅長瑞結婚依親名義達到來臺居留及工作目的之虞，難謂有結婚真意，渠等婚姻難謂屬實，乃基於國家利益考量，依外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定，拒發原告何翠才來臺簽證，於法尚無不合。
㈢被告駐越南代表處在簽證申請案件中依據面談結果，既已認定原告何翠才之婚姻關係真實性顯有疑慮，來臺動機可疑，為維護國家利益而駁回原告何翠才之簽證申請，此時在文件證明申請案件中若又准予受理驗證渠等之越南結婚證書，致使羅長瑞得持回國內辦妥結婚登記，並使原告何翠才據此申請依親居留簽證來臺，即顯與駁回原告何翠才之簽證申請時所欲維護之國家利益相衝突，故依文件證明條例第11條第1項第3款規定，認定羅長瑞申請驗證渠等間越南結婚證書之目的，既係為在國內辦理結婚登記，並使原告何翠才得據此申請依親居留簽證來臺，此舉明顯違反我國國家利益，遂於程序上即不受理羅長瑞之申請，於法並無不合。
㈣聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所述之事實，有簽證申請書（本院卷第61頁）、文件證明申請表（本院卷第64頁）、原處分1 及原處分2 （本院卷第60、63頁）、越南結婚登記證明及其中文譯本（原處分卷第4 至6 頁）、越南結婚面談預約表（原處分卷第7 頁）、面談報表列印及譯文（原處分卷第8 至17頁）在卷可稽，應堪認為真實。
本件之爭點則在：原處分1 以原告何翠才及羅長瑞面談對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，駁回其簽證之申請，有無違誤？原告何翠才並非文件證明案之申請人，其訴請撤銷原處分2 ，是否合法？是否為適格之當事人？
六、本院之判斷：㈠按外國護照簽證條例第11條規定：「居留簽證適用於持外國護照，而擬在我國境內作長期居留之人士。」
第12條第1項第4款規定：「外交部及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；
其有下列各款情形之一，外交部或駐外館處得拒發簽證：四、對申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者。」
第15條規定：「本條例施行細則，由外交部定之。」
被告依上開條例第15條授權訂定發布之同條例施行細則第5條規定：「（第1項）持外國護照申請簽證，應填具簽證申請書表，並檢具有效外國護照及最近6 個月內之照片，送外交部或駐外使領館、代表處、辦事處或其他經外交部授權機構（以下簡稱駐外館處）核辦。
……（第3項）外交部及駐外館處得要求申請人面談、提供旅行計畫、親屬關係證明、健康檢查合格證明、無犯罪紀錄證明、財力證明、來我國目的證明、在我國之關係人或保證人資料及其他審核所需之證明文件。」
第6條規定：「外交部及駐外館處應審酌申請人身分、申請目的、所持外國護照之種類、效期等條件，核發適當種類之簽證。」
又外交部及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來臺面談作業要點第12點第2款規定：「外交部或駐外館處經面談雙方當事人後，有下列情形之一者，應不予通過：㈡雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述。」
經核上開施行細則並未逾越母法授權範圍，應予適用。
該施行細則第5條第3項業明定為審核外國人申請簽證，得要求申請人面談，外交部為此訂頒上開作業要點，係建立所屬人員及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來台面談之處理準據，以防範外國人假藉依親名義來台從事與原申請簽證目的不符之活動，維護國家利益，性質為行政規則，核與外國護照簽證條例之立法目的無違。
㈡次按文件證明條例第3條第1款規定：「本條例用詞，定義如下：一、文件證明：指文書驗證及出具證明。」
第5條第1項第1 、3 款規定：「申請文件證明者，應檢具身分證明文件，並提出申請書載明下列各款事項：一、申請人之姓名、性別、出生年月日、身分證明文件號碼及住、居所；
申請人為法人、機關或其他團體者，其名稱及公務所、事務所或營業所，及有關證照之字號。」
「三、申請之意旨及用途。
」第11條第1項第3款規定：「文書驗證之申請，有下列各款情形之一者，主管機關或駐外館處應不予受理。
但其情形得補正者，應先定期令其補正：三、申請目的或文書內容明顯違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形。」
㈢又按人民根據行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為其要件。
如果對於人民依法申請遭駁回之事件，法令上並未賦予第三人有為其申請之公法上請求權，第三人即不可能因主管機關之駁回該項申請而有權利或法律上利益受損害之情形。
對於居留簽證申請或文件證明申請遭否准，如有不服，原應提起課予義務訴訟，本件原告何翠才僅提起撤銷訴訟，並未選擇正確之訴訟類型，然因其並未到庭陳述，本院亦無從對其闡明更正訴訟類型，合先敘明。
㈣經查，行政機關對於外國人簽證申請之准駁，固係國家主權之行使，且外國人出、入境事項，與外交事務有關，除應維護國家利益外，並涉及高度政治性，行政程序法第3條第3項第2款雖明定外國人出、入境事項不適用該法之程序規定，惟就該法之實體規定仍應適用，是行政機關就外國人簽證申請所為之准駁決定，其性質核屬行政程序法第92條第1項之行政處分，因此所生之爭執，仍屬公法上之爭議，依行政訴訟法第2條規定，在法律別無規定將此部分爭議排除在行政訴訟審判權範圍外之情形下，不服行政機關對於簽證申請所為之行政處分者，自得依行政訴訟法規定提起行政訴訟，此時僅行政法院應否考量該處分涉及國家利益維護並具高度政治性，與一般行政行為有間，而予以較低密度之審查而已，尚非司法不得介入審查。
況本件並非單純外國人入境事項，而係關於國人之外籍配偶居留簽證事項，涉及我國國民與外籍配偶之家庭團聚及共同生活相關權益，被告行使其公權力所為之決定自應受司法審查。
至外國護照簽證條例第12條第2項雖規定：「依前項規定拒發簽證時，得不附理由。」
然其僅指拒發簽證得對外不附理由而已，亦即該申請人並無請求該拒發簽證之行政處分應附否准之理由，惟此非指有關簽證核發與否之行政行為，行政機關即無需任何理由而得恣意為之，其仍應遵照行政法原理原則行使職權。
是被告辯稱關於簽證核發係屬高度政治性問題，司法不宜介入，非屬行政訴訟審判之權限云云，洵不足採。
㈤次查，原告何翠才為越南國籍，本次以與我國國民羅長瑞結婚，欲來臺依親為由，申請居留簽證。
被告作成原處分1 否准原告何翠才之簽證申請，該處分於103 年10月7 日合法送達申請人即原告何翠才，有其親自簽收之簽收單附卷可稽（本院卷第54頁）。
原告何翠才嗣於103 年10月16日、11月12日分別提出陳情書或陳述書，內容陳稱其確有與羅長瑞結婚，應可認係對於原處分1 表示不服之意思，有該陳情書或陳述書附於訴願卷可稽。
惟被告駐越南代表處卻將其當作係對原處分2 不服，而以103 年10月21日越南字第10300045960號函（即異議決定，本院卷第62頁）通知維持原不受理決定，嗣又以103 年11月18日越南字第10300050520 號函（原處分卷第69頁）告知應依上開異議決定辦理，並未告知原告何翠才就原處分1 不服之救濟途徑係提起訴願，與行政程序法第172條第2項「陳情之事項，依法得提起訴願、訴訟或請求國家賠償者，受理機關應告知陳情人」之規定尚有未符，自應寬認原告何翠才業就原處分1 合法提起訴願，始足保障其申請人權益，合先敘明。
又查，被告駐越南代表處依外國護照簽證條例施行細則第5條第3項規定要求申請人原告何翠才及羅長瑞面談，據為審核判斷之基礎。
原告何翠才及羅長瑞於103 年7 月23日接受面談，雙方雖均稱係於99年10月間於新莊○○老人養護中心認識，惟就男方工作情形、雙方認識經過及出遊情形、女方至男方租屋處次數、雙方在臺留宿旅館等事項，雙方陳述互有出入，有面談報表列印及譯文在卷可稽（原處分卷第8 至17頁），衡酌上開認識及交往等事實，本為其共同經歷之過程，雙方竟為不同之陳述，顯與常理有違。
復依新北市專勤隊103 年8 月19日查察結果，羅長瑞已久未居住於中和區之地址，屋內均為女性友人李○蓮之衣物，羅長瑞卻稱自己與女兒同住該屋內，已難採信，經電訪李○蓮，其稱係於養老院擔任護士工作，與原告何翠才為以前之同事等語，另據鄰人告稱羅長瑞與李○蓮同居甚久，李○蓮為看護，羅長瑞之女兒並未居住於該址等情，有新北市專勤隊103 年9 月3 日移署專一新北萱字第1038214765號書函及查察紀錄表在卷可稽（原處分卷第29至31頁），顯見羅長瑞與李○蓮關係十分密切，羅長瑞突與原告何翠才結婚，與常情有違。
被告駐越南代表處因認羅長瑞係以虛偽結婚方式協助原告何翠才來臺居留及工作，質疑其婚姻真實性，且衡酌外籍配偶以結婚依親為由申請來臺，將影響及於國家人口政策、就業市場、資源分配及社會秩序等諸多層面，乃基於國家利益考量，以原處分1 拒發原告何翠才來臺之居留簽證，經核尚無不合。
至於原告提出之聲明書、結婚照片、匯款單、通聯紀錄、存摺內頁、租賃契約等證物，均難澄清上開疑點，亦無從據為認定被告有裁量瑕疵，原告之主張，自非可採。
㈥再查，本件文件證明之申請人為羅長瑞，有文件證明申請表在卷可考（本院卷第64頁），故被告以原處分2 否准上開申請，其受處分人為羅長瑞，要屬無疑。
原告何翠才既非該文件證明之申請人，亦非原處分2 之受處分對象，並無因原處分2 否准羅長瑞之文件證明申請而有權利或法律上利益受損害之情形，自非屬其利害關係人。
依前開規定及說明，原告何翠才提起本件訴訟，非屬適格之當事人，其訴應予駁回。
七、綜上，原告主張各節，並無可採，訴請判決撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 12 月 31 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 程怡怡
法 官 高愈杰
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 104 年 12 月 31 日
書記官 何閣梅
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