臺北高等行政法院行政-TPBA,104,訴,860,20151006,1

臺北高等行政法院判決
104年度訴字第860號
104年9月22日辯論終結
原 告 王朝陽
訴訟代理人 林佳緯 律師
被 告 內政部
代 表 人 陳威仁（部長）
訴訟代理人 賴婉玲
陳金妙
上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服行政院中華民國104 年4 月23日院臺訴字第1040123552號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：原告於民國（下同）98年9 月28日代申請大陸地區人民倪○○來臺團聚並擔任保證人，嗣於103 年6 月17日被查獲該案係倪○○冒用倪○○之名申請，被告以原告為不實保證，乃依大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法（下稱進入許可辦法）第7條第1項第1款及第3項規定，於103 年9 月19日以內授移服新北婉字第10309536531 號處分書（下稱原處分），不予受理原告代申請大陸地區人民進入臺灣地區、擔任保證人、被探親之人或為團聚之對象，期間自原處分發文之翌日起算3 年。

原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）原告就98年9 月28日作成不實保證之事實均坦誠不諱，惟行政罰之裁處權已罹於時效：1.本件原處分係3 年內不予受理原告代申請大陸地區人民進入臺灣地區、擔任保證人、被探親之人或為團聚之對象，。

然所謂「不予受理」，其與行政罰法第2條第1款規定之「禁止申請」或「其他限制或禁止為一定行為」有何殊異？訴願決定之見解，顯係有意忽視行政罰法第2條第1款之規定。

2.況被告依據廢止前大陸地區人民來臺從事商務活動許可辦法第26條第5項規定所為之處分，業經最高行政法院103年度判字第169 號判決認定係裁罰性處分；

上開經確認為裁罰性處分之所據法條用語，與本件原處分所據法條用語幾乎相同，若禁止、不予受理臺灣地區人民於1 年至3 年之期間內代申請大陸地區商務人士入臺係屬裁罰性處分，則禁止、不予受理代申請大陸籍配偶申請入臺，有何理由差別認定而不解為裁罰性處分？3.本件既屬裁罰性處分，按行政罰法第27條第1項及第2項前段規定，則原告違反行政法上義務之行為發生及終了於98年9 月28日作成不實保證之行為，自該時起算3 年，被告裁處權應於101 年9 月27日罹於消滅時效，或以本件入臺證效期計算（至99年5 月25日），裁處權時效亦已於102 年5 月24日消滅。

（二）原處分縱非裁罰性行政處分，亦有3 年時效之適用：倘論本件原處分不屬裁罰性行政處分，則亦應屬單純不利之行政處分，依據最高行政法院101 年度6 月份第1 次庭長法官聯席會議決議，亦有3 年裁處時效之適用，循此，原處分仍已罹於時效。

（三）原處分縱無罹於時效，惟已嚴重逾越比例原則：原告雖領得倪○○之入臺證，卻並未再進一步替其辦理入境程序，且原告所為不實保證，並非受有其他對價利益，更非人蛇集團、人口販運，最重要者係本件乃原告於申請其他合法案件時，向承辦人員坦誠不諱，並非被告依其他客觀證據所查獲。

基上種種情節，原告難謂犯下最重之惡行，然被告竟以法定裁量範圍內之最嚴厲處分，即3 年不得申請團聚等之處分相繩，實已嚴重違反比例原則，亦有違反誠信原則之虞。

（四）進入許可辦法第7條第3項規定欠缺明確授權之依據，違背法律保留原則：1.進入許可辦法乃被告依據臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）第10條第3項概括授權訂定發布之法規命令，被告僅得就執行兩岸人民關係條例有關大陸地區人民進入臺灣地區從事商務活動之細節性及技術性事項加以規定，尚不得超越兩岸人民關係條例授權（概括授權）之外，逕行訂定限制人民自由權利之制裁性條款，否則即有背於憲法第23條之法律保留原則。

2.按進入許可辦法第6條第1項第1款規定，意即欲進入臺灣地區之大陸地區人民若於臺灣地區有配偶者，應優先由臺灣地區配偶擔任保證人，故依循進入許可辦法申請保證大陸地區配偶來臺之行為，為憲法上婚姻權、家庭權應予保障之範圍，是被告僅得依據兩岸人民關係條例第10條第3項之概括授權，就執行進入許可辦法之細節性、技術性事項予以規定，尚不得逕行訂定違反進入許可辦法義務行為予以裁罰性行政處分之制裁性條款。

3.違反進入許可辦法第7條第1項之義務，主管機關得禁止或剝奪同辦法第6條第1項第1款規定臺灣地區配偶保證大陸地區配偶來權團聚之資格，屬行政罰法第2條規定之裁罰性不利處分，自應有法律或法律具體明確之授權，始符憲法保障人民權利之意旨。

進入許可辦法第7條第3項欠缺兩岸人民關係條例明確授權之依據，逕訂裁罰性行政處分之構成要件及法律效果，違背法律保留原則。

（五）綜上所述，聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。

2.被告對於原告103 年4 月24日之申請事件，應作成准許原告代申請大陸地區人民倪○○進入臺灣地區、擔任保證人及為團聚之對象之行政處分。

3.訴訟費用由被告負擔。

三、本件被告抗辯：

（一）關於裁處權時效部分：1.按廢止前大陸地區人民來臺從事商務活動許可辦法第26條第5項規定，涉及邀請單位營業活動之自由，倘於一定期間不予許可邀請單位代申請有商務往來關係之大陸地區人民來臺從事商務活動，將損及憲法第15條人民之工作權及財產權，屬裁罰性行政處分，惟上開辦法與本件原處分所據法條僅用語相同，惟規範客體、對象及權益內容卻全然不同，自不可相類而論。

2.原處分所依據之法規，係為臺灣地區人民代申請大陸地區人民進入臺灣地區、擔任保證人、被探親之人或為團聚對象之消極條件規定，依法務部98年10月15日法律字第0980034603號函釋意旨，無行政罰法第27條規定及最高行政法院101 年度6 月份第1 次庭長法官聯席會議決議之適用。

（二）關於逾越比例原則部分：1.原告曾於85年3 月26日與大陸地區人民倪○○通謀而為虛偽結婚，並為其擔保申請來臺，嗣經臺灣新北地方法院判處有期徒刑4 個月。

2.原告本次與冒名之倪○○結婚並代申請來臺後，倪○○雖未入境，惟原告於99年6 月24日以倪○○之名與倪○○離婚後，同年10月25日即再與倪○○結婚，原告於被告所屬移民署前專勤事務第一大隊新北市專勤隊（下稱新北市專勤隊）103 年6 月17日調查時，並未承認與倪○○係虛偽結婚，惟倪○○冒名之舉原告早已知悉，並代為申請來臺，卻稱因此怒與倪○○交往並締結婚姻之說詞豈非矛盾，且原告甫與冒名之倪○○離婚4 個月，即倉促與無感情基礎之前偽婚對象結婚，原告稱倪○○婚姻關係為真實之說詞實令人高度質疑，新北市專勤隊於調查過程中，認為原告與倪○○婚姻亦虛偽不實，已一併法辦，原告與倪○○再通謀而為虛偽結婚乙事足堪認定。

3.綜上，顯見原告非僅1 次為不實保證，原告一再以虛偽結婚及冒名申請等非法手段使大陸地區人民來臺，損害被告所屬移民署及戶政單位對於外來人口及戶政管理之正確性甚鉅，3 年不予許可代申請及保證大陸地區人民來臺之原處分，並未逾越比例原則。

（三）綜上所述，聲明求為判決：1.原告之訴駁回。

2.訴訟費用由原告負擔。

四，本件兩造之爭點：被告以原處分不予受理原告代申請大陸地區人民進入臺灣地區、擔任保證人、被探親之人或為團聚之對象，期間為3 年，有無違誤？原處分是否已罹於3 年時效？原處分有無違反比例原則？

五、本院之判斷：

（一）按「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定。」

憲法增修條文第11條定有明文，是為確保臺灣地區安全與民眾福祉，規範臺灣地區與大陸地區人民之往來，並處理衍生之法律事件，乃制定兩岸人民關係條例。

依兩岸人民關係條例第10條第1項、第3項、第17條第1項規定：「（第1項）大陸地區人民非經主管機關許可，不得進入臺灣地區。

……（第3項）前2 項許可辦法，由有關主管機關擬訂，報請行政院核定之。」

「大陸地區人民為臺灣地區人民配偶，得依法令申請進入臺灣地區團聚，經許可入境後，得申請在臺灣地區依親居留。」

可知，大陸地區人民進入臺灣地區，應經主管機關許可。

（二）次按，被告依兩岸人民關係條例第10條第3項授權訂定之進入許可辦法第6條第1項第1款規定：「大陸地區人民申請進入臺灣地區，應依下列順序尋覓一人為保證人：一、由本人申請或臺灣地區親屬代申請者：( 一) 臺灣地區配偶或直系血親。

……」同辦法第7條第1項第1款及第3項規定：「（第1項）保證人之責任及其保證內容如下：一、保證被保證人確係本人及與被保證人之關係屬實，無虛偽不實情事。

……（第3項）保證人未能履行第1項所定之保證責任或為不實保證者，主管機關應視情節輕重，1 年至3 年內不予受理其代申請大陸地區人民進入臺灣地區、擔任保證人、被探親之人或為團聚之對象。」

上開規定乃明文規定大陸地區人民進入臺灣地區之許可程序，係在確保臺灣地區安全與民眾福祉，符合兩岸人民關係條例之立法意旨，尚未逾越母法之授權範圍，為維持社會秩序或增進公共利益所必要，與憲法增修條文第11條無違，於憲法第23條之規定亦無牴觸（司法院釋字第497 號解釋參照）。

是原告主張：進入許可辦法第7條第3項規定欠缺明確授權之依據，違背法律保留原則云云，不足採據。

（三）本院經核原處分並無違誤，玆分述如下：1.經查：原告於100 年8 月4 日與倪○○在大陸地區結婚，103 年4 月24日代申請倪○○來臺團聚。

原告分別於103年6 月5 日及103 年6 月17日接受新北巿專勤隊訪談及調查時，經新北巿專勤隊發現倪○○與原告之前妻倪○○容貌極為相似，原告始坦承倪○○因被管制5 年不予許可再申請進入臺灣地區，為儘速來臺所以冒用倪○○姐姐倪○○之名與原告結婚。

原告於98年9 月28日代申請大陸地區人民倪○○來臺團聚並擔任其保證人，此有倪○○98年9月28日大陸地區人民入出臺灣地區申請書、98年9 月28日原告簽署之保證書、被告所屬移民署103 年6 月5 日面談紀錄及新北巿專勤隊103 年6 月17日調查筆錄附原處分卷可稽（見原處分卷第25頁至第28頁、第9 頁至第17頁），故被告以原告於98年9 月28日擔任倪○○之保證人為不實保證，洵堪認定。

2.次查：原告曾於85年間與大陸地區人民倪○○通謀虛偽結婚，經臺灣新北地方法院以85年度訴字第2226號刑事判決判處有期徒刑4 月，緩刑2 年，此有該刑事判決影本附於本院卷可參（見本院卷第59頁至67頁）。

而該次原告亦擔任倪○○進入臺灣地區之保證人，此有倪○○85年4 月24日大陸地區人民進入臺灣地區旅行證申請書、85年4 月24日原告簽署之保證書附於原處分卷可稽（見原處分卷第52頁至第53頁）。

3.又查：原告於103 年6 月17日接受新北市專勤隊調查時，曾稱：「因為倪○○以她姊姊倪○○名義與我結婚令我很生氣，所以我一氣之下就與倪○○連絡，當時只想娶一個老婆。

後來這次是真結婚」等語，此新北巿專勤隊103 年6 月17日調查筆錄附原處分卷可稽（見原處分卷第15頁）。

亦即，原告於98年間明知倪○○冒倪○○之名而仍為不實保證，損害被告所屬移民署及戶政單位對外來人口及戶政管理之正確性甚鉅。

4.從而，被告以原處分不予受理原告代申請大陸地區人民進入臺灣地區、擔任保證人、被探親之人或為團聚之對象，期間自原處分發文之翌日起算3 年，揆諸前揭規定，並無違誤。

（四）原告雖主張：本件原處分屬裁罰性處分，故本件行政罰之裁處權已罹於3 年時效；

又原處分縱非裁罰性行政處分，亦有3 年時效之適用云云。

1.按行政罰乃指對於過去違反行政法上義務所為而不屬刑罰或懲戒罰之裁罰性不利處分（行政罰法第1條、第2條立法說明參照），即須具「裁罰性」及「不利處分」兩項要件。

本件進入許可辦法第7條第3項所定「不予受理其代申請大陸地區人民進入臺灣地區、擔任保證人、被探親之人或為團聚之對象。」

之要件，應僅係臺灣地區人民代申請大陸地區人民進入臺灣地區、擔任保證人、被探親之人或為團聚對象之消極條件規定，非屬具非難性之裁罰性不利處分，故並無行政罰法第27條第1項規定：「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。」

之適用餘地。

2.次按「機關因廠商有政府採購法第101條第1項各款情形，依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生同法第103條第1項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利之處分。

其中第3款、第7款至第12款事由，縱屬違反契約義務之行為，既與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上之意涵，如同其中第1款、第2款、第4款至第6款為參與政府採購程序施用不正當手段，及其中第14款為違反禁止歧視之原則一般，均係違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效。

其餘第13款事由，乃因特定事實予以管制之考量，無違反義務之行為，其不利處分並無裁罰性，應類推適用行政罰裁處之3年時效期間。」

最高行政法院101 年度6 月份第1 次庭長法官聯席會議決議可資參照。

上開決議係針對機關因廠商有政府採購法第101條第1項各款情形，依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生同法第103條第1項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，所為之決議；

實與本件被告依進入許可辦法第7條第1項第1款及第3項規定，以原處分不予受理原告代申請大陸地區人民進入臺灣地區、擔任保證人、被探親之人或為團聚之對象之情形，二者情形迥然不同，故本院認本件亦無最高行政法院101 年度6 月份第1 次庭長法官聯席會議決議適用之餘地。

3.至原告所援引之廢止前之商務活動許可辦法第26條第5項規定（見本院卷第7 頁），依最高行政法院以103 年度判字第169 判決記載略以：「……（２）本辦法第26條第1項至第4項依序規定：『邀請單位對於邀請之大陸地區人民來臺活動期間，應依計畫負責接待及安排與其商務領域相符之活動；

安排商務活動以外之參訪行程，應取得受訪單位之同意』、『大陸地區人民應邀來臺從事商務活動期間，應辦妥人身保險，並留存其保險契約影本備查』、『主管機關或相關目的事業主管機關就大陸地區人民來臺從事商務活動，得隨時會同相關機關進行訪視、隨團或其他查核行為』、『邀請單位邀請大陸地區人民來臺，應依主管機關或相關目的事業主管機關要求，限期提出邀請之大陸地區人民在臺活動報告』，第5項規定：『邀請單位未依規定辦理接待、安排活動、留存受邀人之保險契約或拒絕、妨礙主管機關或相關目的事業主管機關為第三項所定訪視、隨團、查核行為，或未依限期提出前項所定報告，或有其他不當情事者，主管機關得不予許可；

已許可者，得撤銷或廢止之，並視其情節，於1 年至3 年內對其代申請案得不予受理』，其中第5項規定由本辦法之主管機關（內政部）『視邀請單位違反該條第26條第1項至第4項規定義務之情節，於1 年至3 年內對其代申請案得不予受理』部分，涉及邀請單位（營利事業）『營業活動之自由』- 亦即邀請大陸地區人民來臺從事商業活動之營利事業，違反本辦法第26條第1項至第4項規定義務者，主管機關（內政部）得視其情節『禁止（不得）邀請單位（營利事業）於1 年至3 年之期間內，代為申請大陸地區『企業負責人或經理人』、『專門性或技術性人員』來臺從事與邀請單位營業行為相關之活動」、或『剝奪違反上開規定義務之邀請單位（原符合邀請資格之營利事業），於1年至3 年之期間內，代為申請大陸地區上開人員來臺從事商業活動之資格』，屬上舉行政罰法第2條規定之『裁罰性不利處分』，自應有法律或法律具體明確之授權，始符憲法保障人民權利之意旨。

……」等語（見本院卷第25頁），固肯認依廢止前之商務活動許可辦法第26條第5項所為之處分，涉及邀請單位營業活動之自由，倘於一定期間不予許可邀請單位代申請有商務往來關係之大陸地區人民來臺從事商務活動，將損及憲法第15條人民之工作權及財產權，屬裁罰性行政處分；

然廢止前之商務活動許可辦法第26條第5項規定與本件原處分所據法條（即進入許可辦法第7條第1項第1款及第3項規定）僅用語相同，惟規範客體、對象及權益內容卻全然不同，自不可相提並論，故本院認原處分，非屬具非難性之裁罰性不利處分。

4.綜上，足見原告此部分之主張，不足採信。

（五）原告又主張：原告難謂犯下最重之惡行，然被告竟以法定裁量範圍內之最嚴厲處分，即3 年不得申請團聚等之處分相繩，實已嚴重違反比例原則云云。

1.經查：原告於103 年4 月24日向被告所屬移民署代申請現任陸配倪○○來臺團聚，新北市專勤隊於調查過程中，發現倪○○與其姊姊倪○○之相貌極為相似，研判與前任陸配倪○○為同1 人，經提示相關資料勸戒原告，方坦承倪○○冒名申請並為其不實保證情事，業據被告以行政訴訟答辯狀陳明在卷（見本院卷第42頁反面），並非如原告所稱「原告於申請其他合法案件時，向承辦人員坦誠不諱前開情節，並非主管機關依其他客觀證據所查獲」之情形（見本院卷第8 頁反面）。

2.次查：原告曾於85年間與大陸地區人民倪○○通謀虛偽結婚，經臺灣新北地方法院以85年度訴字第2226號刑事判決判處有期徒刑4 月，緩刑2 年，而該次原告亦擔任倪○○進入臺灣地區之保證人，業如前述。

3.又查：原告本次與冒名之倪○○結婚並代申請來臺後，倪○○雖未入境，惟原告於99年6 月24日以倪○○之名與倪○○離婚後，同年10月25日即再與倪○○結婚，此有個人戶籍資料查詢結果附於原處分卷可參（見原處分卷不可閱覽部分第3 頁）。

又原告於103 年6 月17日接受新北市專勤隊調查時，曾稱：「因為倪○○以她姊姊倪○○名義與我結婚令我很生氣，所以我一氣之下就與倪○○連絡，當時只想娶一個老婆。

後來這次是真結婚」等語，業如前述，承上，倪○○冒名之舉原告早已知悉，並代為申請來臺，卻稱因此怒與倪○○交往並締結婚姻之說詞，豈非矛盾；

且原告於103 年6 月17日接受新北市專勤隊調查時，曾稱：「（問：你與倪○○於85年10月28日因虛偽結婚案被判刑至你再度與其辦結婚，期間雙方有無聯絡？你有無再度前往大陸探視？共赴陸探視過幾次？）答：完全沒有。

都沒有。」

等語，此新北巿專勤隊103 年6 月17日調查筆錄附原處分卷可稽（見原處分卷第15頁）。

亦即，原告自稱其於85年與倪○○虛偽結婚被判刑後，至99年10月2 人再度「結婚」期間，未曾與倪○○有任何聯繫；

又原告甫與冒名之倪○○離婚4 個月，即倉促與無感情基礎之前偽婚對象倪○○再度結婚，故原告稱其與倪○○婚姻關係為真實之說詞，實令人懷疑。

4.被告綜觀上開情事，審認原告非僅1 次為不實保證，一再以虛偽結婚及冒名申請等非法手段使大陸地區人民來臺，損害移民署及戶政單位對於外來人口及戶政管理之正確性甚鉅，乃以原處分不予受理原告代申請大陸地區人民進入臺灣地區、擔任保證人、被探親之人或為團聚之對象，期間自原處分發文之翌日起算3 年，於法有據，並未有違反比例原則之情事。

5.綜上，足見原告此部分之主張，亦非可採。

六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。

原告仍執前詞，訴請如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 104 年 10 月 6 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 林玫君
法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 104 年 10 月 6 日
書記官 林淑盈