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臺北高等行政法院判決
104年度訴更一字第98號
105年3月31日辯論終結
原 告 林達鵬
訴訟代理人 李文平 律師
張照堂 律師
陳怡榮 律師
被 告 花蓮縣政府
代 表 人 傅崐萁（縣長）住同上
訴訟代理人 林天翊
張鈺琳
上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國103年12月16日農訴字第1030734105號訴願決定，提起行政訴訟，經本院以104年5月29日104年度訴字第220號判決駁回，原告不服，提起上訴，經最高行政法院104年9月30日104年度判字第564號判決廢棄，發回本院更為審理，本院更為判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告前於民國103年3月20日就其所有坐落花蓮縣吉安鄉草芬段330-4地號土地（下稱系爭土地），依農業用地興建農舍辦法規定向被告申請認定興建農舍資格審查，案經被告以103年4月21日府農保字第1030052871號函（下稱被告103年4月21日函）核定在案。
嗣被告以系爭土地雖屬農業發展條例修正施行前之共有耕地，惟於修正施行後分割為單獨所有時，原告持分之面積已發生異動，依原告103年3月20日申請資料所附「臺灣省花蓮縣土地登記簿」，查原吉安鄉草芬段330地號（重測前為吉安段2482地號）之面積為8,936.16平方公尺，原告持分為1/4，原告所有持分面積分割為單獨所有時，應為2,234.04平方公尺，然原告所有系爭土地面積1,013.07平方公尺，被告於農民資格審查時，未詳加注意，誤以原告現有面積1,013.07平方公尺（約為未分割母地號草芬段330地號原有土地面積之1/8）為基準，進而核發系爭土地興建農舍之農民資格審查符合函予原告，係屬違法之行政處分，乃依行政程序法第117條規定，以103年9月18日府農保字第1030175987號函（下稱原處分）撤銷前開被告103年4月21日函。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，經本院以104年5月29日104年度訴字第220號判決（下稱原判決）駁回，原告不服，提起上訴，經最高行政法院104年9月30日104年度判字第564號判決廢棄，發回本院更為審理。
二、本件原告主張：㈠農業發展條例第18條第3項後段之規定，並無限制分割方法，更無規定必須依原持分比例計算等規定，原處分及訴願決定引用行政院農業委員會（下稱農委會）102年3月11日農授水保字第1010745049號函、102年5月16日水保農字第1020714878號函及水土保持局103年9月16日水保農字第1031821696號函（下稱水保局103年9月16日函）、顯係增加法令所無之限制，應不予適用。
農業發展條例第18條第3項後段規定，即係賦予舊農時代（即89年1月4日修正施行前）之土地共有人，得於修正施行後，仍維持享有原興建農舍之資格，且為避免農地持分複雜化，鼓勵農地共有人應辦理分割為單獨所有後，再申請興建農舍。
而且，共有土地辦理分割為獨有，當然即包含將所有權人由共有狀態變更成獨有狀態，又原共有狀態之持分係抽象散佈在共有土地上之每一部分，並無特定，而經分割後，基於衡平原則，必定係需計算共有土地之全體價值後，再依持分比例分配，絕非單純係以面積計算而已，此部分顯然均已為農業發展條例第18條第3項後段規定所包含在內，絕無一方面要農地共有人分割為獨有，一方面卻又設下重重限制去阻撓分割，從而，原處分及訴願決定就農業發展條例第18條第3項後段項之適用，顯然增加法條所無之限制。
農業發展條例第18條第3項後段規定得辦理分割為單獨所有。
而辦理分割為單獨所有，必定會使原所有權人為共有，改變成單獨所有，換言之，所有權主體之人數會從複數變為單獨，乃當然之理，此為法條所明文規定；
又原告為原共有人之一，於辦理分割為單獨所有後，仍為原土地之所有權人，所有權人主體仍屬原共有主體之一，故無論從土地共有辦理分割後之人數，或何人以觀，均未因分割而改變權屬，訴願決定與原處分竟誤認改變權屬，與事實不符。
㈡縱耕地共有人分割之面積未依共有比例為之，但其依法可興建之農舍總面積並無不同，故此種情形，尚難遽以權屬有變動而認定不符農業用地興建農舍辦法第3條之規定。
依農委會103年12月15日農授水保字第103182969號函釋意旨（下稱農委會103年12月15日函），除非共有農地依農業發展條例第18條第3項辦理分割為單獨所有之後，「續又進行其他土地處分」，才無適用。
而觀本案事實，原告就僅辦理分割為單獨所有之處分而已，並無「續又進行其他土地處分」之情形，故本不屬於權屬發生變動之事實，原處分及訴願決定背於事實認定已發生權屬變動，自有不合。
㈢依行政訴訟法第260條：「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」
本案應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，上開理由對本院有拘束力。
㈣關於原處分及訴願決定違背信賴保護，核屬行政程序法第117條但書不得撤銷。
本案確實係以1,013.07平方公尺提出申請，核准之行政處分亦係同意1,013.07平方公尺，並無資料不正確或陳述不完全之問題。
原判決誤把原告向被告詢問時提出之資料張冠李戴至本案原告實際提出申請（「詢問」與「提出申請」為不同事件），導致錯認本案有信賴不值得保護之違誤。
最高行政法院104年度判字第564號判決，發回意旨同此見解。
本件確實具有信賴保護之必要，並無不值得保護之情，原處分及訴願決定違背信賴保護原則，核屬行政程序法第117條但書不得撤銷等情。
並聲明求為：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠原告於103年3月20日就其所有之系爭土地，依農業用地興建農舍辦法規定向被告申請認定興建農舍資格審查，經被告認符合農業發展條例第18條第3項及農業用地興建農舍辦法第3條規定，乃以被告103年4月21日函核定其符合興建農舍資格。
惟土地登記謄本記載，原告原持有花蓮縣吉安鄉草芬段330地號土地，持分為4分之1，依其持分計算面積為2,234.04平方公尺，次依系爭土地登記謄本之所有權部記載，原告係因「共有物分割」而自前揭草芬段330地號土地分割取得系爭土地之所有權，原因發生日期為102年7月20日，土地持分為1分之1，面積為1,013.07平方公尺，易言之，原告所有系爭土地在分割前雖屬農業發展條例修正施行前之共有土地，惟於102年7月20日因分割而取得單獨所有權，且面積已由原持分4分之1即2,234.04平方公尺，變更為1,013.07平方公尺，其面積及權屬均已發生變動，即應認屬農業發展條例第18條第1項所稱於該條例89年1月4日修正施行後取得之農業用地，而非同條第3項之共有耕地分割為單獨所有。
準此，原告除應為農民外，其農民資格應符合之條件，依農業用地興建農舍辦法第2條第1項第3款規定，申請興建農舍之該筆農業用地面積不得小於0.25公頃，惟本案系爭土地之面積僅1,013.07平方公尺，尚不足0.25公頃，從而被告以原告不符農業用地興建農舍辦法第2條第1項第3款所定之資格條件，依行政程序法第117條前段規定撤銷被告103年4月21日函，經核並無不妥。
㈡被告就原告於農業發展條例修正施行前取得之共有耕地，於修正施行後分割為單獨所有之持分面積異動，得否適用農業發展條例第18條第3項後段規定一節，爰以103年9月11日府農保字第1030172104號函請農委會水土保持局釋示，經該局以103年9月16日函復略以，系爭土地持分面積與權屬於農業發展條例修正施行後已發生變動，不符合農業發展條例第18條第3項後段規定，乃行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，故被告以原處分撤銷被告103年4月21日函所為之行政處分，並無認定事實錯誤及適用法令錯誤之情。
㈢被告基於避免耕地面積細碎化並維持農民資格審查之正確性，爰撤銷原告申請興建農舍之農民資格核定函即被告103年4月21日函，對於公益之影響難謂有重大危害。
又原告於101年3月22日函詢被告時係擬以單獨所有面積（權利範圍4分之1，面積2,049平方公尺）提出申請興建農舍，並未告知被告其擬興建農舍之面積未依其原持分面積分割，因分割面積是否同原持分面積實屬重要，原告提出之申請容屬資料不正確或陳述不完全，亦有誤導被告之嫌，爰已可認其信賴不值得保護，自無信賴保護原則之適用。
從而，被告依行政程序法第117條規定以原處分撤銷被告103年4月21日函，於法並無不合等語置辯，聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、兩造之爭點：原告於103年3月20日就其所有之系爭土地，依農業用地興建農舍辦法規定向被告申請認定興建農舍資格審查，是否符合農業發展條例第18條第3項及農業用地興建農舍辦法第3條規定?被告審認原告不符農業用地興建農舍辦法第2條第1項第3款所定之資格條件，乃以原處分撤銷被告103年4月21日函，有無違誤？原告有無信賴不值得保護之情事?
五、本院之判斷：㈠按農業發展條例第18條第1項、第3項及第5項分別規定：「（第1項）本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣(市)主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。
……（第3項）本條例中華民國89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。
本條例中華民國89年1月4日修正施行前共有耕地，而於本條例中華民國89年1月4日修正施行後分割為單獨所有，且無自用農舍而需興建者，亦同。
……（第5項）前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」
上開第3項之立法理由記載：「第3項係鑒於依現行土地使用管制及建築法令規定，農地得有條件准許興建農舍，同時，農地所有權之取得以能自耕者為限，故對本條例修正施行前已取得農地者，亦明定得依修法前之規定申請興建農舍；
對於修法前屬共有之耕地，而於修法後始申請興建農舍者，亦同。」
等語。
次按農業用地興建農舍辦法第2條第1項規定：「依本條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：一、年滿20歲或未滿20歲已結婚者。
二、申請人之戶籍所在地及其農業用地，須在同一直轄市、縣（市）內，且其土地取得及戶籍登記均應滿2年者。
但參加興建集村農舍建築物坐落之農業用地，不受土地取得應滿2年之限制。
三、申請興建農舍之該筆農業用地面積不得小於零點25公頃。
但參加興建集村農舍及於離島地區興建農舍者，不在此限。
四、申請人無自用農舍者。
申請人已領有個別農舍或集村農舍建造執照者，視為已有自用農舍。
但該建造執照屬尚未開工且已撤銷或原申請案件重新申請者，不在此限。
五、申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用，並屬未經申請興建農舍之農業用地。」
同辦法第3條規定：「依本條例第18條第3項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合前條第1項第4款及第5款規定，其申請興建農舍，得依都市計畫法第85條授權訂定之施行細則與自治法規、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定辦理。」
查農業用地興建農舍辦法為內政部會同中央主管機關農委會依農業發展條例第18條第5項規定授權會銜發布訂定。
關於農業用地興建農舍之細節性及技術性事項之命令，核與授權意旨相符，自得予以適用。
㈡查原告原持有花蓮縣吉安鄉草芬段330 地號土地，持分為1/4 ，依其持分計算面積為2,234.04平方公尺（見原處分卷第14頁），惟依系爭土地登記謄本之所有權部記載，原告係因「共有物分割」而自前揭同地段330 地號土地分割取得系爭土地之所有權，原因發生日期為102 年7 月20日，土地持分為1/1 ，面積為1,013.07平方公尺（見原處分卷第18頁）等事實，業經本院依職權向花蓮縣花蓮地政事務所調閱102 年收件花資登197660號登記之原申請書件查明屬實，並為兩造所不爭（見本院卷第33-34 、53-111頁及第131 頁筆錄），堪以憑認。
是以，系爭土地係屬農業發展條例第18條第3項所規定於89年1 月4 日修正施行前共有耕地，而於該條例89年1 月4 日修正施行後分割為單獨所有，堪以憑認，核符農業發展條例第18條第3項後段明定之合法權屬變動之要件，故原告於102 年7 月20日因分割而取得單獨所有權，此種所有權由共有狀態因分割而變成單獨所有，當然為上述規定所定合法之土地權屬變動。
㈢且農業用地興建農舍辦法第9條第2項第3款前段規定：「申請興建農舍之農業用地，其農舍用地面積不得超過該農業用地面積百分之10，扣除農舍用地面積後，供農業生產使用部分之農業經營用地應為完整區塊，且其面積不得低於該農業用地面積百分之90。
……。」
由此規定，農舍用地面積有不得超過該農業用地面積百分之10之限制，原耕地共有人分割後，如未將所有權移轉於非原共有權人，則無論其分得面積多少，僅須於其農舍用地面積不得超過該農業用地面積百分之10範圍內，均得興建農舍，由此可見，縱耕地共有人分割之面積未依共有比例為之，但其依法可興建之農舍總面積並無不同，故此種情形，尚難遽以權屬有變動而認定不符農業用地興建農舍辦法第3條之規定。
又參照農委會102年2月26日農授水保字第1021804217號函，亦僅敘明關於農業發展條例89年1月4日修正施行前共有耕地，於條例修正施行後分割單獨所有之情形，係屬農業發展條例第18條第3項，只要是從原共有狀態分割為單獨所有狀態即屬之，未就分割之方法做限制；
農委會嗣後於103年12月15日函說明記載：「……惟如本條例修正施行前之共有耕地，於修正施行後分割為單獨所有者，雖其土地所有權部登記日期已變動為辦理共有物分割之日期，仍得適用本條例第18條第3項規定申請興建農舍。
然上述例外規定僅就完全符合該項條文規定條件者適用之，如於共有耕地辦理分割為單獨所有後，續又進行其他土地處分者，自應回歸本會前述說明二原則辦理審認。」
等語，核係以共有耕地辦理分割為單獨所有後，續又進行其他土地處分者，始不得適用本條例第18條第3項規定申請興建農舍。
經查，原告於分割取得系爭土地前，並無處分其共有之耕地所有權，於分割後亦無對系爭土地進行任何處分，為被告所不爭（見本院卷第132頁筆錄）。
故本件並無上開函釋所指不得適用農業發展條例第18條第3項規定申請興建農舍之情事甚明。
㈣被告雖辯稱參酌農業發展條例第18條第3項後段規定及農委會水保局103年9月16日函，依其持分面積於修法後分割為單獨所有者，始有適用云云。
惟依上引農業發展條例第18條第3項所定：「本條例中華民國89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。
本條例中華民國89年1月4日修正施行前共有耕地，而於本條例中華民國89年1月4日修正施行後分割為單獨所有，且無自用農舍而需興建者，亦同。」
以及農業用地興建農舍辦法第3條規定：「依本條例第18條第3項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合前條第1項第4款及第5款規定，其申請興建農舍，得依都市計畫法第85條授權訂定之施行細則與自治法規、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定辦理。」
均無限制共有耕地分割方法，更無記載面積應依原持分比例計算等規定。
又農委會水保局103年9月16日函所稱「本案雖屬農業發展條例施行前之共有耕地，惟於修正施行後其持分權屬已發生變動，爰請依前述原則並依個案事實認定」及農委會102 年12月30日農授水保字第1021831544號函所稱「惟若未按其修正施行前之持分比例分割者，因持分權屬已發生異動，自須依行政院農業委員會101 年6 月29日農水保字第101186500 號令規定辦理」，依上開說明，有增加法令所無之限制之違法，此部分函釋已難遽予適用。
又上開函釋意旨並未詳述其法令依據及法律上之理由，且僅以不確定之文義授權受文機關依個案事實認定，其函釋意旨尚有不明。
況上述函與上引農委會103 年12月15日函意旨，二者前後見解不一，應以較近之農委會103 年12月15日函為可採而加以適用（最高行政法院104 年度判字第564 號判決意旨參照）。
故被告所辯，並無可採。
㈤從而，原告於102年7月20日因分割而取得單獨所有權，此種所有權由共有狀態因分割而變成單獨所有，核屬農業發展條例第18條第3項後段所定合法之土地權屬變動。
原告於103年3月20日就其所有之系爭土地，依農業用地興建農舍辦法規定向被告申請認定興建農舍資格審查，經被告認符合農業發展條例第18條第3項及農業用地興建農舍辦法第3條規定，乃以被告103年4月21日函核定其符合興建農舍資格，於法並無不合。
被告嗣以原告不符農業發展條例第18條第3項規定，系爭土地之面積僅1,013.07平方公尺，尚不足0.25公頃，原告不符農業用地興建農舍辦法第2條第1項第3款所定之資格條件，前開被告103年4月21日函，係屬違法之行政處分，依行政程序法第117條規定，以原處分撤銷前開被告103年4月21日函，即有違誤。
又原處分既有違法，應予撤銷，關於原告有無信賴不值得保護之爭點，即毋庸審究，附此敘明。
六、綜上，原處分認事用法，核有違誤，訴願決定未予糾正，均有未合。
原告訴請撤銷，為有理由，應予准許，爰判決如主文。
七、本件事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法及提出之證據，雖經審酌亦不影響上開判決結論，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 4 月 14 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 張 國 勳
法 官 林 惠 瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 4 月 14 日
書記官 蕭 純 純
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