臺北高等行政法院行政-TPBA,105,交上,109,20160823,1

臺北高等行政法院判決
105年度交上字第109號
上 訴 人 桃園市政府警察局大園分局
代 表 人 廖高江（分局長）
被上訴人 韓定一

上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國105年4月29日
臺灣臺北地方法院104年度交字第250號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決廢棄，發回臺灣臺北地方法院行政訴訟庭。

事實及理由
一、事實概要：被上訴人即原審原告於民國104 年4 月27日下午17時許，在桃園國際機場第一航廈處，為內政部警政署航空警察局員警認其有在交通頻繁處所違規攬客或妨害交通之行為( 二次以上）而予以舉發，並通知被上訴人應於104 年5月27日前到案後，上訴人即原審被告隨即於104 年7 月23日依道路交通管理處罰條例第81條之1 規定，以104 園警分交裁字第2055號裁決書對被上訴人裁處新臺幣（下同）3 千元罰鍰（下稱原處分）。
被上訴人不服，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院104 年度交字第250 號判決「原處分撤銷」（下簡稱原審判決）。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人（原審原告）於原審起訴意旨略以：員警舉發被上訴人有違規者與事實不符，被上訴人再遭舉發本件違規行為前，甫經認有違反公路法在機場違規攬客一事由員警製作訊問筆錄後離開，該事件承辦之員警僅看到其在桃園機場第一航廈大廳中一般民眾均可進入等候之區域內有與人交談，就認為其有攬客行為，其只是與客人聊天，並無違規行為。
並聲明：原處分撤銷。
三、上訴人（原審被告）於原審答辯意旨略以：被上訴人先於104 年4 月27日15時16分在桃園國際機場第一航廈入境2 號停車場，經員警發覺有招攬臺灣籍男性旅客周○○，被上訴人並將該旅客並帶往其所有之自小客8F-0929 號車上車，且有告知前往新北市永和區車資為900 元，而經員警認被上訴人有違反公路法違規行為調查結束後，同日下午17時許同一處理員警又發現其在桃園機場第一航廈有攬客行為，因一般處理實務若有查到其所招攬乘客並經陳述證明，才依違反公路法事件處理，本件未找到乘客製作筆錄，才以違反道路交通管理處罰條例第81條之1 規定辦理，又因被上訴人前於103年5 月27日業因違規攬客行為遭裁罰確定，依裁量基準規定以原處分對被上訴人裁罰3 千元，並無違誤。
並聲明：被上訴人之訴駁回。
四、原審判決撤銷原處分之理由略以：本件被上訴人為警舉發有違規攬客之地點，係在桃園機場第一航廈入境大廳內，證人即斯時目睹並舉發被上訴人之員警並證稱：當日伊負責16時至18時機場第一航廈入境大廳南側之取締勤務，被上訴人因之前有違反公路法之違規攬客行為，由伊負責製作筆錄後離開，伊接續進入入境大廳南側時，就看到被上訴人跟旅客交談，當時被上訴人不只問1 位旅客，應有詢問約3 、4 位，伊聽到被上訴人向最後1 位該旅客表示要載其去臺北，就上前制止被上訴人，並向被上訴人表示這樣無視公權力，且被上訴人為桃園機場列冊在案之黃牛，伊認為被上訴人找旅客交談就是在攬客，被上訴人當時應該有看到伊在該處執勤，卻還故意找該名旅客攬客；
因伊認為若依道路交通管理處罰條例第81條之1 規定裁處，不須留下與被上訴人交談之該名旅客做調查筆錄，所以未再依違反公路法規定處理等語，足見斯時被上訴人覓旅客詢問是否願搭車回臺北之地點係在機場航廈之旅客入境等候大廳內，縱使該處所主要供出入機場旅客使用、往來民眾者眾，就行人通行使用之頻率、狀況而言，尚屬交通頻繁處所，惟由證人所述情節，當時大廳內處於供一般民眾任意通行、停留等之通常使用狀態，並非甚為擁擠而有何管制僅得停留特定區域內或停留特定時間等措施，被上訴人逕與往來旅客交談之行為，當無妨害交通秩序之問題，此由證人所述上前舉發之緣由，並非認被上訴人有妨害交通秩序行為亦可明，既難認被上訴人實施上開行為已造成妨害交通秩序之情形，上訴人予以裁罰，即與道路交通管理處罰條條例第81條之1 規定有違，被上訴人訴請撤銷，為有理由，應予准許。
五、上訴人（原審被告）對原判決不服，提起上訴，主張略以：本件被上訴人為內政部警政署航空警察局列管違規攬客黃牛，曾在桃園國際機場違規攬客並於103 年至104 年間為該局告發3 件。
桃園國際機場104 年出入境旅客達3 千8 百多萬人次，平均每日進出國門旅客約10萬餘人，機場出入境大廳雖為一般民眾得任意通行、停留之公共空間，但較一般公眾得出入之鐵路、公路車站更為擁擠、忙碌，且為國際人士進出頻繁處所，更應確保交通秩序，故本案航空警察局保安大隊員警依道路交通管理處罰條例第81條之1 規定舉發應有符合「於交通頻繁處所違規攬客，妨害交通秩序者」之立法意旨。
加強取締違規攬客向來為內政部警政署航空警察局重點工作，且攸關我國國際形象，原審判決雖指出應以個案判斷，惟倘產生模仿效應，將對於取締違規攬客業務影響甚鉅，恐致使桃園國際機場交通秩序紊亂。
另機場設有排班計程車及客運巴士等合法交通運輸工具可供民眾選擇，取締違規攬客之黃牛亦為保障合法業者之權益。
六、經查，原審判決依目睹並舉發被上訴人之員警陳志潔於原審之證述，認為桃園國際機場第一航廈處於被上訴人本件遭取締當時，大廳內處於供一般民眾任意通行、停留等之通常使用狀態，並非甚為擁擠而有何管制僅得停留特定區域內或停留特定時間等措施，被上訴人逕與往來旅客交談之行為，當無妨害交通秩序之問題（難認被上訴人上開行為已造成妨害交通秩序之情形）核與道路交通管理處罰條例第81條之1 規定有違等語，固非無據。惟：
（一）按：
１、按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於
其他訴訟，為維護公益者，亦同。」「（第1項）行政法
院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論
理及經驗法則判斷事實之真偽。……（第3項）得心證之
理由，應記明於判決。」
行政訴訟法第125條第1項、第133條、第189條第1項前段及第3項分別定有明文。
又依同法第237條之9第1項、第236條規定，上開規定於交通裁決事件準用之。揆諸前揭規定可知，我國行政訴訟
係採取職權調查原則，其具體內涵包括事實審法院有促使
案件成熟，亦即使案件達於可為實體裁判程度之義務，以
確定行政處分之合法性及確保向行政法院尋求權利保護者
能得到有效之權利保護。在撤銷訴訟，行政機關如就行政
處分要件事實之主要事證已予調查認定，事實審法院自應
依職權查明為裁判基礎之事實關係，不受當事人主張之拘
束，縱令當事人對其主張之事實不提出證據，法院仍應調
查必要之證據，於此等訴訟，不生當事人之主觀舉證責任
分配問題，僅於行政法院對個案事實經依職權調查結果仍
屬不明時，始生客觀舉證責任之分配。故事實審法院如就
個案事實未依職權調查並予認定，即屬未盡職權調查義務
，而有不適用行政訴訟法第125條第1項及第133條規定之判決違背法令情事；另若對於與待證事實有關之證據未
予審酌，復未說明其理由，即構成同法第243條第2項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令。
２、次按道路交通管理處罰條例第81條之1 規定：「於鐵路公路車站或其他交通頻繁處所，違規攬客，妨害交通秩序者
，處新臺幣一千五百元以上三千元以下罰鍰」。
上開86年1月22日新增規定之立法意旨略以：為配合道路交通管理處罰條例第八條之修正，將有關行人違規取締處罰之工作
統一劃規警察機關主管，爰將本條例第三十八條「他人」
之違規行為移列至本章(行人章)，予以規範。
並將貨幣單位由銀元改為新台幣。又依據被上訴人提出製定時立法院
公報（第八十卷第四十一期委員會紀錄，原審卷第82頁以下）記載，當時立法製定時，主管機關明確說明，本條規
定（這一條）主要是針對黃牛，而不包括計程車的攬客，
因為計程車司機有駕照，已在前面條文規定……（原審卷
第83頁背面）。
謝委員深山：……根據黃司長對本條之說明，可以了解此是針對黃牛違規攬客……。主席：……第
八十一條之一修正通過……（原審卷第84頁）。
因此上開條文規範對象為計程車或遊覽車之「拉客『黃牛』」，因
此解釋條文規定之「妨害交通秩序」，自應以黃牛在拉客
時客觀情狀，有無「妨害交通秩序」判斷。
（二）又按公路法第56條之l規定：「（第1項）為維護民用航空機場交通秩序，確保旅客行車安全，各類客運汽車進入民
用航空機場，應具備一定資格條件，並依規定取得民用航
空機場主管機關核發之相關證件，始得營運。（第2項）
前項之一定資格條件、申請程序、營運監督、營運應遵守
事項、適用機場、各類證件核發、計程車之限額、保留比
例、加收停留服務費、績優駕駛選拔獎勵、接送親屬與對
各類客運汽車進入民用航空機場營運之限制、禁止事項與
其違反之吊扣車輛牌照、吊扣、吊銷或停止領用相關證件
及定期禁止進入民用航空機場營運之條件等事項之辦法，
由交通部定之。」而民用航空機場客運汽車管理辦法（下
稱管理辦法）第1條規定：「本辦法依公路法第56條之1第項規定訂定之。」第3條第1項、第2項規定：「（第
1 項）本辦法之主管機關為交通部，執行機關為交通部民
用航空局（以下簡稱民航局）。（第2項）有關機場排班
計程車之公告登記、核發證照及績優駕駛人選拔等相關營
運管理事項，得由民航局委託內政部警政署航空警察局（
以下簡稱航空警察局）執行之。」
第3 第13條第1項、第2項規定：「（第1項）航空警察局得視桃園機場實際需
要分別設定排班計程車駕駛人數限額及備補數額，報民航
局核定後辦理公開登記，就合於下列條件之計程車客運業
選定後，發給桃園機場排班登記證: ……（第2項）前項
機場排班登記證之有效期間均為3 年，期滿重新辦理申請
。」
第15條規定：「（第1 頁）辦理桃園機場排班計程車登記、發證之程序如下: 一、公告。二、登記及文件初審
。三、製作抽籤名冊。四、公告抽籤日期、時間、地點及
營業起迄日期與期間。五、公開抽籤及製作中籤名冊。六
、分發中籤通知、文件複審及車輛檢查。七、舉辦駕駛人
編組、講習。八、核發桃園機場排班登記證。（第2項）
前項公告應於機場排班登記證期滿前60日為之。」
而上開管理辦法為執行母法之技術性、細節性行政規定，與立法
意旨相符，且未逾越母法之規定範圍限度，上訴人等行政
機關予以適用，本院自予尊重。（三）綜上法規可知，為
確保桃園國際機場交通秩序，往來旅客行車安全，各類客
運汽車進入民用航空機場，應具備一定資格條件，並依規
定取得民用航空機場主管機關核發之相關證件，始得營運
。因此計程車或自用小客車，未取得主管機關核發之相關
證件，進入桃園國際機場範圍內營運，應有「妨害（桃園
國際機場）交通秩序」，原審判決未慮及上開公路法第56條之1 等法規，逕認桃園國際機場第一航廈內本件「被上
訴人與往來旅客交談之行為」，當無妨害交通秩序之問題
，難認妥適，且適用法律即有未當，應先敘明。又所謂「
論理法則」，乃指依立法意旨或法規之社會機能就法律事
實所為價值判斷之法則而言，如前述本院見解，本件訟爭
道路交通管理處罰條例第81條之1 ，乃以計程車或遊覽車之「拉客『黃牛』」為規範對象；本件原審判決對本件被
上訴人於原處分認定之違規行為，是否屬上開條文規範之
「拉客黃牛」未為調查審認；另查原審判決亦未針對被上
訴人於原處分所示日時處所究竟如被上訴人所稱「只是與
客人聊天，非攬客行為」，亦或如上訴人所指「被上訴人
為桃園機場列冊在案之黃牛，被上訴人於原處分所指之日
、時、處所找旅客交談就是在攬客，被上訴人看到員警執
勤，卻還故意找該名旅客攬客」等情，亦未為調查認定，
參照上開說明，亦有判決不備理由之當然違背法令。
七、綜上所述，原判決既有如上所述不適用法規、適用不當及理由不備之違背法令事由，且其違法情事足以影響判決之結論，則上訴論旨求予廢棄，為有理由，又因本件事證有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審法院更為適法之裁判。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 8 月 23 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛
法 官 洪遠亮
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 105 年 8 月 23 日
書記官 陳德銘