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臺北高等行政法院裁定
105年度停字第129號
聲 請 人 中華工程股份有限公司
代 表 人 嚴雋泰（董事長）
聲 請 人 德商西門子股份有限公司（Siemens Aktiengesell -schaft）
代 表 人 沈波（Bo Shawn Shen）
聲 請 人 韓商現代樂鐵股份有限公司（Hyundai Rotem Comp -any）
代 表 人 金承卓
共 同
訴訟代理人 張菀萱 律師
複 代理人 李盈佳 律師
相 對 人 新北市政府採購處
代 表 人 胡培中（處長）
訴訟代理人 柏有為 律師
張峪嘉 律師
林邦彥 律師
上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：
主 文
聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、按行政訴訟法第116條第1項、第2項、第5項規定：「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。
（第2項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。
但於公益有重大影響，或聲請人之訴在法律上顯無理由者，不得為之。
……（第5項）停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」
停止執行所停止之內容，並不囿限於行政上之強制執行，而係阻止行政處分效力之發生，即因處分而生之作為或不作為義務或為實現處分內容之行為均暫不履行，所形成之權利義務關係或所確認之法律關係，亦不生形成或確認應有之效果。
所謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，係指須有避免難以回復損害之急迫必要性。
另所謂「難以回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，亦即無法用經濟手段填補之精神上損害或事後填補損害，如與當初損害之公益目的及損害之花費相比較，其之費用過鉅，而影響重大之情形；
至當事人主觀上難於回復之損害當非屬該條所指之難於回復之損害（最高行政法院91年度裁字第344 號裁定、92年度裁字第1332號裁定、92年度裁字第864 號裁定要旨參照）。
所稱回復原狀，非謂應回復原有狀態，在財產權之情形，亦非指權利形態與內容之完全一致，而著重在經濟上之等價性。
財產權之損害，除難以金錢估計者，原則上能以金錢填補，不得據以聲請停止執行。
否則，所有物或權利狀態之變動幾可被視為「難於回復之損害」，而任憑聲請停止執行，即與行政訴訟法上「行政處分之執行，原則上不因行政爭訟之提起而停止」之原則相違。
至於所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，且其急迫情事非因可歸責於受處分人或利害關係人之事由所造成而言。
次以，聲請人需對於處分或決定有停止執行之必要等事項，應盡釋明之責。
二、緣「三鶯線捷運系統計畫統包工程」（下稱系爭採購案），由相對人於民國105年3月28日公開招標，並於105年4月13日進行資格審查，審查結果以「『中華工程股份有限公司（下稱中工公司）、德商西門子股份有限公司（Siemens Aktien-gesell ，下稱西門子公司）與韓商現代樂鐵股份有限公司（Hyundai Rotem Company ，下稱現代公司）』共同投標廠商（以中工公司代表廠商，下稱聲請人團隊）及『榮工工程股份有限公司、Ansaldo STS S.p.A（下稱A公司）、株式會社日立製造所（以A公司為代表廠商，下稱「A團隊」）』共同投標廠商資格審查符合規定，得參加評選簡報」，於105年5月16日進行評選簡報，同日決定以A團隊為最優申請人，聲請人團隊為次優申請人，並決標予A 團隊（下稱原處分）。
聲請人不服，提出異議，經不受理後，提起申訴，經申訴審議判斷駁回後，聲請人於105 年11月18日向本院提起行政訴訟，請求撤銷資格標審查結果、決標結果、異議處理結果及申訴審議判斷，由本院105 年度訴字第1687號（下稱本案）審理中。
聲請人以原處分合法性顯有疑義、後續執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，遂依行政訴訟法第116條第2項規定，聲請本件停止執行。
三、聲請人主張略以：㈠聲請人為本件決標公告次優先申請人，而A 團隊為最優申請人，基於該公告所進展之三鶯線捷運系統計畫統包工程（下稱系爭工程）契約（下稱系爭契約）關係，將造成由A 團隊辦理系爭工程施作之既成事實，聲請人縱日後獲得撤銷A 團隊最優申請人資格之勝訴判決，聲請人以次優申請人之資格遞補亦恐因工程竣工而救濟無實益，足見原處分之續行有侵害聲請人之權利與法律上地位，聲請人聲請停止執行確具權利保護必要。
由系爭採購案投標須知第貳章一般條款第十五條訂約㈡「本採購案一經決標，契約即生效力，決標日即為契約生效日。」
即僅有經評定為最優申請人方得與主辦機關完成契約之簽約手續並依法興建，此為強制規定。
是若A團隊違反政府採購法第50條第1項第2款、第4款規定，決標之原處分因違法而被撤銷最優申請人資格，則系爭契約自因之而無效，足見系爭契約應係決標公告之後續執行程序。
易言之，本件決標公告之合法性為相對人及A 團隊後續所有程序及執行（包括議約、簽約及執行等）之基礎，故相對人基於決標公告接續進展之行為（包括議約、簽約等），應係行政訴訟法第116條第5項規定之停止執行之後續程序，顯見原處分效力存續影響系爭契約之效力甚鉅，本件停止執行之範圍，聲請人自有權利保護必要。
㈡依投標須知第壹章重要條款第10條第㈢項第2款規定，A團隊之號誌廠商A 公司自須提出「CBTC系統」之工程實績。
典型之CBTC系統必須具備「連續性、高容量且雙向作用」，且應包含列車車載設備、資料傳輸網路及軌道旁設備，整體傳輸系統則包含列車與軌道旁設備間無線電傳輸及CBTC核心骨幹網路設備傳輸；
若為「非連續性」或「僅提供軌道旁系統或列車車載設備者」，均不符合CBTC系統之定義要件。
又依投標須知第壹章重要條款第10條第㈢項第3款規定，無論屬本國公部門實績、本國民營實績、外國工程實績，均應提出「驗收證明書」或「使用證明文件」，以證明其施作之CBTC系統已完成契約所要求之工作範圍，且經過其業主驗收合格、或已啟用。
A 團隊提出之「CBTC實績證明文件」僅為「施工狀態回覆說明函」，其形式不符招標須知規範之「使用情形證明書」；
且其上僅載「用於M1、M2、M3線上及車載之CBTC號誌系統已實質完工」不符「使用情形證明書」要求證明「已完工」「啟用後」「功能正常」之要件，政府採購主管機關行政院公共工程委員會採購稽核小組亦兩度發函表示A 團隊提出CBTC系統資格文件「與招標文件所訂業主核發之驗收證明書或使用情形證明書（為工程完成施工，由採購機關〈構〉啟用後功能正常之證明），顯然不符。」
且A 團隊所提出之「CBTC實績證明文件」係由土耳其原文翻譯為英文，再由英文譯為中文，然此層層轉譯過程中，其針對「通訊式行車監控CBTC系統之工程實績」，顯然刻意隱匿、以不實方式陳述，依政府採購法第50條第1項第4款規定，投標廠商偽造變造投標文件時，自不應決標予該廠商。
㈢相對人執意續行違法之決標結果即原處分，於105年7月21日開工，截至105年10月計畫進度已達6.18%，造成由A 團隊辦理系爭工程施作成為既成事實。
聲請人縱日後獲得撤銷最優申請人資格之勝訴判決，而以次優申請人之資格遞補，系爭工程恐已全數完成，聲請人亦將無由救濟，顯將發生難以回復之損害。
又CBTC系統乃為捷運核心系統且涉及列車安全，A 團隊欠缺「CBTC系統」之工程實績，未有「驗收證明書」或「使用情形證明書」可堪證明，如未停止決標處分及其後續契約之履行，允予先行建置，則整體工程建置品質堪慮，恐致後續系爭工程品質、安全性等受到嚴重影響，後續系統設備之安裝、測試與驗證工作亦無足夠保證，影響大眾安全甚鉅，更嚴重損及政府採購公平，影響國際社會觀感，使國際廠商對於我國政府採購制度失去信賴。
如未及時停止執行，留待前階段資格審議爭議先行解決，任令A 團隊議約、簽約並履行，嗣縱為撤銷原處分，亦將形成後續履約爭議之訟累、已施作之工項或瑕疵責任難以歸屬、龐大違約責任，且後續接管施作之廠商介面接續困難，隱藏於後階段履行無法以金錢填補之外部成本甚鉅，均無從加以回復。
㈣現行實務均認行政處分僅需效力繼續存續中，即有急迫情事。
原處分業經公告，已產生決標效力，相對人隨即與A團隊進行締約、由其施作，對於聲請人而言已產生排除競爭之不利處分效果，使聲請人成為次優聲請人，仍拘束聲請人而尚未消滅，是應有急迫情事。
又依投標須知第壹章重要條款第6條採購預算㈠、㈡所載，系爭採購案預算尚未經立法程序通過，依預算法第2條規定，尚非法定預算。
是衡酌繼續履約所致後續爭議成本之支出及公共安全之影響，與停止執行標案對於公益影響，由於預算尚未編列，停止執行所致影響顯然十分輕微，而任令契約履行將致前揭無法回復之損害及施作設施安全產生疑慮，故應准允本件採購程序於經訴訟救濟確定前停止執行，以維聲請人之權益。
㈤縱聲請人日後勝訴，得以金錢彌補損害，但金額甚鉅；
系爭採購案再行標售，將衍生更複雜之法律關係，損害賠償有困難，為不必要之司法資源耗費，是參照本院105 年度停字第103 號裁定意旨，本件自有停止執行之必要。
並聲明：原處分於聲請人對之提起行政救濟程序即本案確定前，停止其效力之全部與執行。
四、經查：㈠本件聲請人為參加競標之廠商，經招標機關列為次優聲請人，且決標於第三人即A 團隊，受有權利及法律上利益之消極損害，亦屬法律上利害關係人，自可對決標公告提起撤銷訴訟及聲請停止執行。
是相對人以聲請人並非原處分之相對人，及原處分合法性難謂顯有疑義，均與行政訴訟法第116條第3項之要件不合，主張本件聲請不合法等情，自無足採，先此指明。
㈡聲請人雖以：A 團隊提出之「CBTC實績證明文件」僅為「施工狀態回覆說明函」，且其上僅載已實質完工，均不符「使用情形證明書」要求證明「已完工」「啟用後」「功能正常」之要件，均不符投標須知之要求，又A 團隊就上開實績證明文件係以層層轉譯方式，針對工程實績以刻意隱匿、以不實方式陳述，依政府採購法第50條第1項第4款規定，相對人自不應決標予該廠商，是原處分之合法性顯有疑義等情。
惟所謂行政處分之合法性顯有疑義，是指該行政處分之違法係明顯、不待調查即得認定者，易言之，該行政處分有一望即知之顯然違法，始足當之（最高行政法院95年度裁字第1777號、100年度裁字第838號裁定意旨參照），若行政處分須經審查始能得知是否違法，即不屬之。
經查，系爭採購案由相對人於105年4月13日進行資格審查，審查結果以聲請人團隊及A 團隊共同投標廠商資格審查符合規定，得參加評選簡報；
嗣於105年5月16日進行評選簡報，同日決定以A 團隊為最優申請人，聲請人團隊為次優申請人，並作成原處分決標予A 團隊，是對原處分為形式外觀審查，其實體上並無一望即知之顯然違法存在。
至於本件聲請人上開所指原處分涉及違法之處，猶待於本案中綜合審認判斷三方（按即聲請人、相對人及A 團隊）各自主張及審視相關證據，並無聲請人所主張之違法係明顯、不待調查即得認定之情事，原處分之合法性自難謂顯有疑義。
故聲請人以此為由聲請停止執行，洵無足採。
㈢聲請人次以：系爭採購案之採購預算高達430 億元，關係民眾未來數十年使用大眾運輸系統之權益，原處分如不停止執行，將致A 團隊實際進場施作，若日後撤銷原處分而得由聲請人遞補，系爭工程恐已全數完成，將造成重大且難以回復之損害等情為主張。
惟查，聲請人團隊中，中工公司為國內現在營運中之公司，現代公司係經我國經濟部認許，並現於我國營運之外國公司，此有經濟部商業司公司資料查詢明細可佐（見本院卷第9 至15頁）；
另西門子公司則為國際知名之公司，而聲請人被評選為系爭採購案次優申請人，雖未能參與系爭工程，同時亦免除其額外之興建及營運等支出，對其等既有之營運尚無影響，聲請人縱有損害，應指其等參與系爭採購案甄審程序事前之規劃及籌備費用等相關支出，然此係屬投標前之準備，且該等支出亦已發生，自無因原處分之執行，對聲請人「將」發生難於回復之損害，且有急迫情形；
縱原處分決標結果為違法，聲請人尚得依政府採購法第85條規定請求償付必要費用。
再者，原處分之執行，涉及第三人A團隊之權益，A團隊因停止執行將受有相當損害，且行政訴訟法之停止執行機制，未如民事訴訟法上有為利害關係人提供擔保之規定，得兼顧利害關係人受不可測之損害或不利益，基於利益衡量原則及停止執行之必要性判斷，聲請人聲請行政法院停止相對人系爭決標結果之執行，其所指「難於回復之損害」，解釋上應予以合目的性之限縮，不包括聲請人因原處分停止執行所產生之期待利益，此係行政處分停止執行須予衡量之因素，自非如聲請人所稱係增加法令所無之限制。
是聲請人因原處分停止執行，俟其對原處分提起行政救濟並獲撤銷之勝訴判決後，再獲參與系爭採購案投標可能得到之利潤，當無從計入原處分之執行其所受之損害，聲請人主張其預期所失利益部分係屬將發生難於回復之損害云云，亦非可採。
況縱認聲請人未獲相對人評選為最優申請人，無法與之商議進而簽訂合約，致生未能參與系爭採購案之利潤損失，核屬財產上之損失，於一般社會通念上，尚非不能以金錢賠償或回復，故難以此推認將發生難於回復之損害。
聲請人亦無法釋明上述以金錢計算損害賠償有何金額過鉅難以計算，或甚為複雜之情形，造成無法彌補之重大損失，難認原處分之執行將對其等造成損害不能回復原狀或達回復困難程度之情形。
是聲請人此部分之主張，並不符行政訴訟法第116條第3項規定所指「如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害」之要件，洵無足採。
㈣聲請人雖繼以：A 團隊欠缺「CBTC系統」之工程實績，恐致系爭工程品質、安全性等受到嚴重影響，影響大眾安全甚鉅，更嚴重損及政府採購公平，影響國際社會觀感，使國際廠商對於我國政府採購制度失去信賴；
縱聲請人日後勝訴，得以金錢彌補損害，但金額甚鉅，而系爭採購案再行標售，將衍生更複雜之法律關係，損害賠償有困難，為不必要之司法資源耗費，是參照本院105年度停字第103號裁定意旨，本件自有停止執行之必要等情為主張。
惟依行政訴訟法第116條之規定，聲請人聲請裁定停止原處分之執行，係為其日後提起撤銷訴訟之權利保護目的，所指原處分之執行將發生難於回復之損害，屬私益之損害而非公益之損害，殊不得以原處分之執行將發生公益上難於回復之損害為由，聲請停止執行（最高行政法院95年度裁字第179號、105年度裁字第1337號裁定意旨參照）。
聲請人主張系爭採購案預算高達430億餘元，原處分如不停止執行，將致A 團隊實際進場施作，後續縱撤銷其最優申請人之資格，對於捷運公共安全、政府採購制度、國際社會觀感將產生無法回復之損害，亦將形成後續履約爭議之訟累、已施作之工項責任難以釐清、龐大違約責任，且後續接管施作之廠商介面接續困難，隱藏於後階段履行行為之成本甚鉅，均無從加以回復，而聲請停止原處分之執行，亦非有據。
且訴訟權乃憲法所保障之權利，茍人民確為維護權益而進行訴訟，縱使需耗費司法資源，亦無從謂「不必要之浪費」之可言。
再者，系爭採購案之招標程序固涉及於相對人及包括聲請人在內之投標廠商，惟A 團隊得標後，即應依系爭契約約定予以施作，依法其並不得擅自將系爭採購案之得標資格私自任意轉讓他人等處分行為；
至於本院105年度停字第103號裁定，該案原處分若繼續執行，則該案相對人即可能將該案聲請人之財產進行標售予善意第三人之處分行為，日後恐將衍生複雜之法律關係，即該案所涉事實與本件聲請者迥然不同，本件自無從比附援引，且上開所指均與行政訴訟法第116條第3項所稱之「難於回復之損害」無涉，是聲請人此部分之主張，自無足採。
㈤聲請人雖續以：原處分已生決標效力，相對人隨即與A 團隊進行締約、由其施作，對於聲請人而言已產生排除競爭之不利處分效果，仍拘束聲請人而尚未消滅，是應有急迫情事；
另系爭採購案預算尚未經立法程序通過，尚非法定預算，衡酌繼續履約所致後續爭議成本之支出及公共安全之影響，與停止執行標案對於公益影響，由於預算尚未編列，停止執行所致影響顯然十分輕微，本件應准停止執行等情為主張。
惟以，政府採購法之招標制度，本即應由多數廠商參與投標，開標時除所有競標廠商投標均未符招標文件之條件，否則均將產生其中一廠商得標，其他廠商未能得標之當然結果，於本件言，A 團隊（其中一廠商）得標，包括聲請人團隊在內之其他廠商未能得標，此乃系爭採購案開標決標後之必然結果，尚難單憑此事實狀態，即謂本件有急迫情事。
復以系爭採購案之採購目的，乃係在完成本統包標所有工程建設，達成三鶯線捷運系統計畫路線於預定計畫期程通車，期儘速提供新北市土城、三峽、鶯歌地區聯外綠色、低碳、便利之大眾運輸服務，並紓解該地區之交通壅塞，有系爭投標案投標須知在卷為憑（參本院卷第484 頁壹、一所載），足見系爭採購案係相對人維護重大公共利益所必要，另酌以停止執行制度係為避免行政處分之相對人或法律上利害關係人因行政救濟所得確保之個人權利或法律上利益無從回復之目的而設，故原處分的執行是否關係納稅人繳納稅款、民眾未來20年使用大眾運輸系統權益、預算是否業已編列，並非聲請人所得代為主張，自難資為聲請停止執行之有利論據。
是聲請人僅因質疑A 團隊所提實績文件不符投標須知之要求，聲請在行政救濟程序確定前，停止原處分之效力、執行與程序之續行，實難謂與公益無重大影響。
是聲請人主張系爭採購案採購預算尚未經立法程序通過，本件停止執行，於公益並無重大影響云云，亦非可採。
五、綜上所述，聲請人聲請停止原處分之執行，核與首揭停止執行之要件不符，不應准許，應予駁回。
六、據上論結，本件聲請為無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 12 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳 秀 媖
法 官 李 君 豪
法 官 鍾 啟 煌
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 106 年 1 月 12 日
書記官 吳 芳 靜
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