臺北高等行政法院行政-TPBA,105,停,66,20160801,1

臺北高等行政法院裁定
105年度停字第66號
聲 請 人 淡江大學
代 表 人 張家宜（校長）
訴訟代理人 劉昌坪 律師
陳君薇 律師
張敦威 律師
相 對 人 行政院
代 表 人 林全（院長）
上列當事人間政府採購法事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：

主 文

相對人民國102年11月19日院臺安字第1020153474號處分（含104年5月13日院臺安字第1040131919號異議處理結果），於本院105年度訴字第956號裁判確定前，停止執行。

聲請程序費用由相對人負擔。

理 由

一、緣聲請人參與相對人所辦理「國家關鍵基礎設施安全防護專業服務委外研究案第四階段」採購案（下稱系爭採購案），因不服相對人以民國102 年11月19日院臺安字第1020153474號函（下稱原處分）通知聲請人有政府採購法第101條第1項第12款規定之情事，將依同法第102條第3項刊登政府採購公報（下稱公報），聲請人不服，經向相對人提出異議後，因相對人逾法定期限未為異議處理結果，遂向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提起申訴，嗣相對人以104年5月13日院臺安字第1040131919號函復異議處理結果；

經工程會以105年4月28日工程訴字第10500129960 號函檢送申訴審議判斷書決定有關刊登公報部分，申訴駁回；

其餘申訴不受理。

聲請人不服刊登公報部分，依行政訴訟法第116條第3項規定，聲請本件停止執行。

二、本件聲請意旨略以：㈠政府採購法第101條之適用，須廠商確有違法、重大違約之情事，為防止其危害其他採購機關，方得為之。

而政府採購法第101條第1項第12款規定，係以申訴廠商有可歸責事由為處罰要件，然系爭採購案兩造業已同意合意終止，並無可歸責於聲請人之重大情事，倘將聲請人刊登公報，顯有違誤，且剝奪聲請人參與政府重要委託研究計畫採購案之資格，本件確屬具有急迫情事。

㈡聲請人校譽卓著，在教育部「私立綜合大學中程校務發展計畫」評鑑，歷年屢獲佳績。

因聲請人多年累積研究成果已受肯定，近年持續接受政府機關及研究單位之委託參與國家重大施政計畫案之研究等，並因此提供大量珍貴學術研究成果，更積極提升於世界大學評比之排名，以及學術研究成果之國際能見度，倘經相對人將聲請人刊登公報，不僅對聲請人所累積之學術聲譽地位造成嚴重損害，且將造成其他機關及業界對於聲請人執行委託研究計畫能力之質疑，影響所及包括畢業學生之就業機會、本校教師及研究人員之國際學術地位，以及聲請人與國際學術交流之機會，影響層面及損害極大，顯屬難以量化彌補，且為一般社會通念難於回復之損害，絕非以金錢賠償所得彌補。

且將造成研究計畫執行無以為繼，影響緊密相關之國家重大施政計畫執行進度，對於國家社會之公共利益，顯將造成難於回復之重大損害。

㈢聲請人乃從事學術研究及提供高等教育之私立大學，並非以營利為目而參與政府採購案之一般民間廠商，執行停權處分對聲請人在法律上及事實上影響層面，顯非等同於民間廠商；

且系爭採購案爭議，業經調解結果契約雙方當事人均同意以合意終止之方式辦理，本即不符合政府採購法第101條第1項第12款之要件，應無刊登公報之必要，因申訴審議判斷結果與調解成立之結論相互干格致聲請人無所適從，導致聲請人全校教師及研究人員不得接受政府機關委託辦理任何研究計畫，顯有違停權處分杜絕不良廠商之立法目的，況停止原處分之執行，且對於公益並無重大影響，故依比例原則，衡量停止執行之當事人利益以及不停止執行之公益，本件確有停止原處分執行之必要。

三、本院按：㈠「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。

行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。

但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。

於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。

但於公益有重大影響者，不在此限。

」行政訴訟法第116條定有明文。

行政處分之效力，原則上不因人民提起行政爭訟而停止，以提高行政效率，並防杜濫訴。

惟為兼顧受處分人利益，避免聲請人於日後縱使獲得勝訴判決，其因原處分之執行所生損害，亦已難以回復，而於首揭行政訴訟法第116條第2項、第3項規定符合一定要件者，法院得裁定停止執行。

簡言之，須因避免難於回復之損害，且具急迫情事，又其停止執行對於公益無重大影響者，始得為之。

而所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度，以及不能以相當金錢賠償而回復損害而言；

然亦不應僅以「能否用金錢賠償損失」當成唯一之判準，如果損失之填補可以金錢為之，而其金額過鉅，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難於回復損害」之範圍（最高行政法院101年度裁字第483號、101年度裁字第634號裁定參照）。

而所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟。

㈡次按，行政訴訟就暫時權利保護制度之設計，區分為二，一為前述之行政處分停止執行，一為假扣押、假處分等保全程序。

由於暫時的權利保護必須情況急迫，因此，其程序性質上屬於簡略的程序，亦即有關事實方面的訴訟資料，限於現存的證據方法，而且有關裁判的重要事實，僅須由聲請人釋明（具有可信性）即為已足，不須至證明（可以確信）之程度（行政訴訟法第297條準用民事訴訟法第256條第1項，即就假處分之聲請是否具備處分請求與處分原因，聲請人僅須提出事實予以釋明，予以明文規定。

基於停止執行同屬暫時權利保護制度之一環，上開規定於停止執行亦應類推適用）。

誠然，釋明僅是聲請人於舉證義務程度上之降低，行政法院就聲請仍應依職權為必要之調查，但停止執行既係為提供快速之救濟，故於審查密度上，並無須如同本案訴訟一般做全面深入之審查，而僅為概略性之審查即可。

由此觀之，釋明雖與法院審查密度無關，但停止執行聲請人舉證義務降低（釋明）之同時，法院之審查密度亦因暫時權利保護制度之特質而隨之降低，二者相互呼應。

㈢經查：1.依政府採購法第102條第3項規定：「機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。」

又「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」

亦為前揭行政訴訟法第116條第1項所明定。

本件聲請人與相對人間政府採購法事件，聲請人不服相對人依政府採購法第101條第1項第12款規定所為之處分，循序提起申訴審議，經遭審議判斷駁回在案；

且相對人於本件具狀表示應駁回聲請人之聲請，亦曾於105年5月16日就本件兩造曾就履約爭議調解成立，而不將聲請人刊登公報一節函詢工程會，經工程會於105年6月4日工程企字第10500151710號函表示調解成立與刊登公報係屬二事，本件仍應刊登公報等語（本院卷第404至405頁），則相對人依前開規定自得隨時刊登公報，剝奪聲請人參與政府採購之資格，是聲請人確有急迫之情事，本件聲請非無權利保護之必要。

⒉按「大學以研究學術，培育人才，提升文化，服務社會，促進國家發展為宗旨。」

「大學分為國立、直轄市立、縣（市）立（以下簡稱公立）及私立。」

「大學為發揮教育、訓練、研究、服務之功能，得與政府機關、事業機關、民間團體、學術研究機構等辦理產學合作；

其實施辦法，由教育部定之。」

為大學法第1條第1項、第4條第1項、第38條所規定。

私立學校係依私立學校法經主管教育行政機關許可設立並製發印信授權使用，在實施教育之範圍內，有錄取學生、確定學籍、獎懲學生、核發畢業或學位證書等權限，係屬由法律在特定範圍內授與行使公權力之教育機構（司法院釋字第382 號解釋理由書參照）。

茲以：⑴聲請人為素有傳統之私立綜合大學，依其組織規程第4條及附表104年度「各學院、學系及研究所設置表」，其下設有文、理、工、商管、外國語文、國際研究、教育及全球發展等8個學院，各個學院尚分別設有6、5、8、14、6、10、8、5 個學系（含該學系設有碩士、博士、在職專班者）、研究所及學位學程（陳報㈤狀卷第272 、279至280頁），102年至104學年度學生人數分別為27,484人、27,060人及27,041人（前揭卷第281至293頁），依前述大學法第1條規定，以研究學術，培育人才，提升文化，服務社會，促進國家發展為宗旨。

是以私立大學基於大學法之立法意旨，依同法第38條從事於產官學合作，服務社會並藉以提升學術及技術之研究發展；

而教育部為實際體現大學法第38條之規定，及提高我國大專校院辦理產學合作成效，引導學校發展產學合作特色，特訂定「教育部獎勵產學合作績優及卓越進步大專校院實施要點（下稱獎勵產學合作要點）」，該要點第6 點甚至規定獲獎勵學校應提出其產學合作成果推動報告，並上網公告或發表，供其他學校參考及經驗交流。

是大學參與政府採購，核與一般廠商純以營利為目的之參與政府採購，其本旨尚有不同。

⑵次以政府採購法第101條規定建立不良廠商名單之目的，係為建立政府採購對象名單，祈使廠商以身為優良廠商為榮，名列不良廠商為恥，以提升政府採購之品質，並以公布於公報加強對不良廠商在商譽及輿論方面之制裁，影響民眾對廠商之選擇，希望以「優勝劣敗、自然淘汰」之市場力量，全面提升我國各項產品之品質。

聲請人在教育部「私立綜合大學中程校務發展計畫」評鑑，87年學年公布名次為第1 名，88學年在6項審查項目全獲優等，89至91學年獲評為最好4至5 項優等之大學。

教育部委託臺灣評鑑協會進行92學年大學校務評鑑，聲請人獲得私立大學第1名。

100年獲得「世界大學網路排名」全球第272名、亞洲第33名、臺灣第9名（私立大學第1 名），校譽卓著，其亦參與國內重大研究之執行（詳參本院卷第26至39頁聲請人101至104年採購案件清冊），是以聲請人主張如經原處分之執行，對其於國內外學術研究領域之「聲譽」將造成難以回復之損害，非金錢所能填補，並將造成前揭研究計畫執行、國家政策執行無法延續之後果等情，洵非無憑。

⑶再者，聲請人近4 年來建教合作案件金額高達數億元，其中101 年度58件計118,174,508元、102年度70件計183,509,091元、103 年度63件計141,690,285元，，104年度57件計147,024,561元，本件系爭政府採購金額僅10,905,000元（本院卷第442至447頁），且兩造對聲請人是否符合政府採購法第101條第1項第12款「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。」

之要件，即相對人終止契約是否合法尚存有爭議，亟待民事訴訟或行政爭訟解決，而聲請人亦已對本件申訴審議判斷不服向本院提起行政訴訟在案（本院105年度訴字第956 號事件受理）。

尤有甚者，依聲請人提出其參與政府採購之相關案例（本院卷第290至312、324至334頁），悉是由各系、所之教師提出相關計畫案，惟因無法以各系、所之名義進行投標，僅能統由聲請人以學校名義進行投標，而系爭採購案僅係由聲請人國際研究學院轄下之國際事務與戰略研究所（下稱國際戰略所）之教師提出計畫案，如於兩造以本案解決爭議尚未確定之前，原處分逕予執行，雖不影響聲請人先前已得標之其他政府採購案之進行，惟勢將影響聲請人其他系、所、學程之2 萬餘名師生在刊登公報之次日起整整1 年，因聲請人不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之故，進而喪失產學合作之機會（政府採購法第103條第1項第2款規定參照），除損及聲請人之校譽外，勢將造成聲請人師生無法達成「提升文化，服務社會，促進國家發展」宗旨之重大損失，且違比例原則。

⒊又對公益是否有重大影響，係屬對當事人利益與立即執行公益的利益衡量，因為單純公益無從具體判斷，是以必須與聲請人之利益併同考量，蓋私益之集合體即為公益，兩者無法迥然劃分。

所謂公益原則，係指組成政治社會各分子事實上之利益，經比較交互影響過程之理想狀態，即由特殊私益與公共利益共同組成之綜合概念。

本件聲請人為私立大學，係屬由法律在實施大學教育之範圍內授與行使公權力之教育機構，已如前述，是就此以觀，聲請人本身即代表公益，雖其以私法人地位參與相對人所辦理系爭採購案之投標，而系爭採購案係由聲請人國際研究學院轄下之國際事務與戰略研究所教師提出計畫案，由聲請人主持，與訴外人國立陽明大學、國立政治大學及正合系統股份有限公司共同合作，該計畫目的旨在建立我國關鍵基礎設施安全防護計畫資訊整合平台，及中央部會、緊急醫療、金融三項部門計畫（參本院卷第441 頁計畫案簡介），亦不失其公益性。

縱其參與系爭採購案係為其私益，惟兩造就契約解除是否合法尚存有爭議，結果介於勝負之間，尚難定論。

聲請人之訴在法律上既非顯無理由，則將原處分之效力暫時予以停止，並俟本案行政爭訟確定後，再決定是否繼續執行，不但有助於雙方責任之釐清，對於建立健全之政府採購制度亦有相當之幫助，故停止原處分之執行，尚難認對公益有重大影響。

㈣綜上所述，本院認本件聲請為有理由，應予准許。

四、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

中 華 民 國 105 年 8 月 1 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 方 新
法 官 李 君 豪
法 官 鍾 啟 煌
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 105 年 8 月 1 日
書記官 吳 芳 靜