臺北高等行政法院行政-TPBA,105,停,93,20160829,1

臺北高等行政法院裁定
105年度停字第93號
聲 請 人 財團法人國家實驗研究院
代 表 人 楊弘敦
訴訟代理人 王國傑 律師
相 對 人 交通部航港局
代 表 人 祁文中（局長）
上列當事人間商港法事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：

主 文

聲請駁回。

聲請訴訟費用由聲請人負擔。

理 由

一、按行政訴訟法第116條第1項、第2項、第5項規定：「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。

（第2項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。

但於公益有重大影響，或聲請人之訴在法律上顯無理由者，不得為之。

……（第5項）停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」

停止執行所停止之內容，並不囿限於行政上之強制執行，而係阻止行政處分效力之發生，即因處分而生之作為或不作為義務或為實現處分內容之行為均暫不履行，所形成之權利義務關係或所確認之法律關係，亦不生形成或確認應有之效果。

所謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，係指須有避免難以回復損害之急迫必要性。

另所謂「難以回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，亦即無法用經濟手段填補之精神上損害或事後填補損害，如與當初損害之公益目的及損害之花費相比較，其之費用過鉅，而影響重大之情形；

至當事人主觀上難於回復之損害當非屬該條所指之難於回復之損害（最高行政法院91年度裁字第344 號裁定、92年度裁字第1332號裁定、92年度裁字第864 號裁定要旨參照）。

所稱回復原狀，非謂應回復原有狀態，在財產權之情形，亦非指權利形態與內容之完全一致，而著重在經濟上之等價性。

財產權之損害，除難以金錢估計者，原則上能以金錢填補，不得據以聲請停止執行。

否則，所有物或權利狀態之變動幾可被視為「難於回復之損害」，而任憑聲請停止執行，即與行政訴訟法上「行政處分之執行，原則上不因行政爭訟之提起而停止」之原則相違。

次按所有「暫時權利保護」制度（包括「停止執行」及「假扣押」或「假處分」等），其審理程序之共同特徵，均是要求法院在有時間壓力之情況下，以較為簡略之調查程序，按當事人提出之有限證據資料，權宜性地、暫時性地決定、是否要先給予當事人適當之法律保護（以免將來的保護緩不濟急）。

因此，把「保全之急迫性」與「本案權利存在之蓋然率」當成是否允許停止執行之二個衡量因素，而且彼此間有互補功能，當本案請求勝訴機率甚大時，保全急迫性之標準即可降低一些；

當保全急迫性之情況很明顯，本案請求勝訴機率值或許可以降低一些。

再者，聲請人需對於處分或決定有停止執行之必要等事項，應盡釋明之責。

二、聲請人所屬本國籍船舶「海研五號」（下稱系爭沉船），於民國103年10月10日沉沒於澎湖本島東南端裹正角東方3浬處，經相對人就系爭沉船後續應變及處理措施，前後召開16次緊急應變會議，會議結論認有移除之必要，爰促請系爭沉船所有人即聲請人提出船體移除作業計畫。

嗣104年10月2日海研五號沉沒緊急應變第17次會議結論「……㈢依據我國商港法第53條之規定，船舶所有人負有移除沉船責任，請務必於明（105 ）年8月1日前完成海研五號船體移除，並依此期限，提出移除規劃時期及計畫。

……」，相對人爰以104 年10月12日航南字第1043316460號函（下稱相對人104 年10月12日函），重申聲請人務必於105 年8月1日前完成沉船移除，並於104 年10月16日前提出移除之規劃時程及計畫，屆時未提出，將依商港法裁處。

至104 年10月22日海研五號沉沒緊急應變第18次會議結論「……請船舶所有人……依本局要求於明（105 ）年8月1日前移除完成，其規劃及時程，於下次會議時提出討論。

……」相對人再以104 年10月29日航南字第1043316716號函（下稱相對人104 年10月29日函）知聲請人務必依其要求於105 年8月1日移除完成，並儘速提出其移除規劃及時程。

聲請人不服相對人104年10月12日函、104年10月29日函、海研五號沉沒緊急應變第6次、第7次、第8 次、第9 次、第15次、第17次及第18次會議結論，提起訴願，經訴願機關就關於海研五號沉沒緊急應變第6次、第7次、第8次、第9次、第15次、第17次及第18次會議結論為不受理之決定；

另就關於相對人104年10月12日函及104年10月29日函（下合稱原處分）為訴願駁回之決定。

聲請人就訴願決定關於原處分之部分不服，提起行政訴訟請求撤銷，由本院105年度訴字第926 號事件（下稱本案）審理中。

聲請人以原處分所定之打撈、移除期限已屆至，為避免相對人逕就系爭沉船進行移除工程或對聲請人施以裁罰，遂依行政訴訟法（聲請人誤植為行政程序法）第116條第2項規定，聲請停止執行。

三、聲請人主張略以：㈠商港法第53條之立法目的係在避免沉船船骸影響航行安全，因此賦予相對人就有害於航行安全之沉船，得命船舶所有人移除之權利，非要求於船舶沈沒時，不計任何代價，不考量對環境危害等利弊得失之情形下，一律命船舶所有人就沉船進行移除工作。

相對人誤將商港法第53條解釋為羈束處分，未仔細考量系爭沉船對航行安全或海洋環境之影響，亦未進行嚴謹之調查，即命聲請人移除系爭沉船，顯與比例原則及平等原則有違。

又除系爭沉船外，我國四周海域於103 年共有22艘大小船舶沉沒，均未見相對人命船舶所有人打撈、移除，顯見相對人就命移除與否有裁量空間，惟相對人作成原處分時，卻未考量移除與否之利弊得失，顯與平等原則有違，其合法性自有疑義。

㈡原處分命聲請人移除沉沒於深度40公尺之系爭沉船，預估之打撈費用恐達美金1千萬元（折合約新臺幣3億餘元）以上。

又依商港法第53條第1、2項規定，相對人倘認聲請人有違反同條第1項之情形，除可依同法第67條第13款規定對聲請人處以罰鍰外，亦可逕行採取應變或處理措施，並由船舶所有人即聲請人負擔所生之應變或處理費用。

故倘相對人逕行委託打撈、移除業者開始沉船移除工作，並要求聲請人負擔相關移除費用，將導致聲請人須負擔鉅額之移除費用，且該等移除費用一旦支付給移除業者，其後縱原處分遭判定為不合法而撤銷，因沉船打撈工作業已施作，亦無從再令移除業者將已收取之費用返還聲請人，國家亦有可能負擔過重之金錢支出，更遑論移除系爭沉船過程中可能耗費之社會資源。

尤其沉船移除係有高度危險性之工作，倘於移除過程中有任何意外，潛水人員恐招致身體、甚至生命上之危險，其所產生之代價顯非可以金錢衡量。

除此之外，系爭沉船移除與否尚涉及四周海洋環境保護之問題，移除過程勢必危害周遭之海洋生物及環境，進而耗費更多社會資源，且海洋生態一旦遭到破壞，即難以再回復原狀。

因此，原處分執行之結果，顯將導致難於回復之損害，應予停止執行。

由於原處分所示之沉船移除期限已屆至，相對人亦已發出105年8月8日航南字第1053312418號函（下稱相對人105年8月8日函），表示將依商港法規定對聲請人施以罰鍰處分，顯見原處分隨時有開始執行之虞，自屬急迫情事。

㈢系爭沉船沉沒之地點現已由相對人發佈航船布告在案，往來船隻並無航行安全之疑慮，且系爭沉船之存油亦已打撈完畢，聲請人亦委託業者按時至沉船地點巡視，確保無殘存油料污染海洋環境之情形。

是原處分不立即為執行（亦即不立即開始沉船移除工作），對公益並無重大影響，本案在法律上並非顯無理由。

四、經查：㈠聲請人聲請停止執行，須對於處分或決定所停止執行之必要事項盡釋明之責，提出得即時調查之證據以使法院能迅速作成判斷，至於原處分是否違法應予撤銷，乃其本案訴訟是否有理由之範疇，原非審理停止執行之事件所應置喙。

惟依行政訴訟法第116條第2項但書後段之規定，停止執行事件雖非對本案實質內容進行判斷，但基於停止執行制度，原則上乃在對獲得撤銷訴訟之勝訴判決者，暫時先予提供有效之法律保護，故本案訴訟是否顯無理由或行政處分有無明顯違法性，仍影響停止執行有無必要之審查與判斷。

按商港法第53條第1項規定：「船舶於商港區域外因海難或其他意外事故致擱淺、沉沒或故障漂流者，航港局應命令船長及船舶所有人採取必要之應變措施，並限期打撈、移除船舶及所裝載貨物至指定之區域。」

而上開規定所由之設，無非係「我國四周海域，為國際航線要衝，海上交通頻繁，船舶經常發生海難或其他意外事故，而擱淺、沈船打撈工程困難，費用龐大，船舶所有人及保險公司往往以我國法律未明文要求移除為理由，任其擱置、沈沒，不僅有礙船舶航行安全，且影響國際觀瞻甚鉅，爰增訂本條，課船舶所有人限期打撈、移除船舶及所裝載貨物之義務。」

「有關船舶在商港區域內發生海難或其他意外事故之處理，修正條文第27條已有規定，爰修正第1項為『船舶於商港區域外』因海難或其他意外事故致擱淺、沉沒或故障漂流者，並配合航港體制改革，將第1項及第2項有關命令船長及船舶所有人採取必要之應變措施，並限期打撈、移除船舶及所裝載貨物之規定，修正由航港局為之。

」（90年11月21日增訂理由及100 年12月28日修訂理由參照）系爭沉船於103 年10月10日沉沒於澎湖本島東南端裹正角東方3 浬處，經相對人就系爭沉船後續應變及處理措施，前後召開16次緊急應變會議，在考量沈沒之船舶如未能移除，將危及其他船舶航行安全，並有損公共利益，是會議結論認有移除之必要，爰以原處分命聲請人於105年8月1 日前完成沉船移除，則依形式觀之，難認原處分合法性顯有疑義之處。

至於聲請人主張相對人未考量系爭沉船對航行安全及海洋環境之影響，逕命聲請人移除系爭沉船，與比例原則及平等原則有違，均係其就本案主張之實體上理由，尚難逕由法條文義推得而知，仍須待本案審理後始得判斷，是聲請人此部分主張，已難可採。

㈡聲請人雖主張原處分命聲請人移除系爭沉船，預估之打撈費用恐達美金1千萬元（折合約新臺幣3億餘元）以上，將導致聲請人須負擔鉅額之移除費用；

且沉船移除具高度危險性，恐致潛水人員身體或生命上之危險，所生之代價顯非可以金錢衡量；

又移除過程勢必危害周遭之海洋生物及環境，即難以再回復原狀，故原處分之執行將導致難於回復之損害等情。

惟聲請人所主張此等將支出之移除費用，如其本案訴訟最終獲得勝訴判決確定，該支出並非不得以相當金錢彌補，並無聲請人所主張損害難於回復之情形。

又聲請人所稱沉船移除之高度危險性，僅屬不確定狀態，聲請人並未釋明此係必然實現之危險，且尚非不得透過事先仔細評估及過程中嚴密之風險控管以降低危險發生的可能性。

至聲請人主張移除系爭沉船可能造成海洋生態或環境破壞，然移除沉船可能造成之影響，尚須一段時間之觀測方能得知，難謂屬急迫情事，而有避免難以回復損害之急迫必要性。

尤有甚者，聲請人亦未釋明倘未將系爭沉船予以移除，其船體或船內其他物質並無對海洋環境及生態造成更大危害之可能，是原處分命聲請人移除系爭沉船，難認確實會造成難於回復之損害，且有急迫之情形而有停止執行之必要，又原處分以聲請人為系爭沉船之所有人，命其移除系爭沉船避免造成其他船舶航行安全，對於所欲維護之公益自屬重大，亦明顯甚於聲請人之利益，是由此以觀，亦難認本件原處分有停止執行之必要。

㈢再者，原處分命聲請人移除系爭沉船之期限為105年8月1日，聲請人於105年8月12日方為本件聲請停止原處分之執行（本院卷第9 頁），已逾上開期限，且如聲請人所述，相對人亦已另作成105 年8月8日函表示將依商港法規定施以罰鍰處分，足見聲請人聲請停止執行之原處分，其定期命聲請人為一定行為之效力已期限屆至，自無停止執行之可言；

至於相對人日後是否進行裁罰，尚屬未定，且無從以本件聲請而能阻卻，亦無聲請停止執行之實益。

五、綜上所述，聲請人聲請停止原處分之執行，核與首揭停止執行之要件不符，不應准許，應予駁回。

六、行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

中 華 民 國 105 年 8 月 29 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 方 新
法 官 李 君 豪
法 官 鍾 啟 煌
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 105 年 8 月 29 日
書記官 吳 芳 靜