臺北高等行政法院行政-TPBA,105,簡上,120,20170717,1

臺北高等行政法院判決
105年度簡上字第120號
上 訴 人 中郵通股份有限公司
代 表 人 吳正興
被 上訴人 臺北市政府
代 表 人 柯文哲
上列當事人間水土保持法事件，上訴人對於中華民國105年4月18日臺灣臺北地方法院104年度簡字第69號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決關於備位聲明部分之訴，暨該訴訟費用部分均廢棄，發回臺灣臺北地方法院行政訴訟庭。

其餘上訴駁回。

駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、本件被上訴人認為上訴人未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於臺北市北投區泉源段三小段506、500○0○000○0○000○0○000○00○號屬山坡地範圍之土地（下稱系爭土地）開挖整地及闢建道路，違規面積約1,100平方公尺，經其於民國102年12月20日勘查屬實，審認上訴人違反水土保持法第12條第1項第4款規定，且案址屢次違規並涉及違規使用國有土地，依同法第33條第1項第2款、臺北市政府處理違反水土保持法事件統一裁罰基準（下稱裁罰基準）第5點規定，以103年1月6日府工地字第10330080700號函對上訴人裁處罰鍰新臺幣（下同）30萬元（下稱原處分）。

上訴人不服，循序提起行政訴訟，先位聲明依行政訴訟法第6條、第7條規定，訴請確認訴願決定及原處分無效，被上訴人應給付上訴人30萬元及其利息；

備位聲明訴請撤銷訴願決定及原處分，被上訴人應給付上訴人30萬元及其利息。

經原審法院104年度簡字第69號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回「先位聲明訴請確認訴願決定及原處分無效，備位聲明訴請撤銷訴願決定及原處分」後，提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張略以：１、在陽明山國家公園區域內之系爭土地，未經申請開挖地闢建道路之行為，縱然屬實，乃屬國家公園法第14條第1項第4款情形，依同法第2條、第3條規定，由內政部依同法第25條規定處1千元以下罰鍰，被上訴人依水土保持法所為之原處分，即因違反行政程序法第111條第6款缺乏事務權限規定無效，為此先位聲明訴請確認訴願決定及原處分無效，並依行政訴訟法第7條規定，合併請求損害賠償及利息。

２、本件被上訴人認定的違規地點，為面積約1100平方公尺之私有及國有土地，是第三人大芳礦資企業社於51年6月間承租之分割前506地號土地，該企業社在土地上設北投工廠，經營白土製造、買賣，並興建工廠、住宅及倉庫等地上物，在各地上物間闢建聯絡通道，被上訴人認為上訴人未經申請開挖整地闢建道路，與事實不符。

系爭土地中506-4、506-3地號土地上，均興建有合法保存登記建物，門牌號碼分別為臺北市○○區○○路00○00○0號，足見系爭土地均已依法申請水土保持計劃，並均已依核定計劃實施水土保持之處理與維護，自與水土保持法第33條第1項第2款規定之裁罰構成要件不合，復已依核定之水土保持計劃實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源及減免災害，未違反水土保持法第1條規定目的，被上訴人對上訴人裁處罰鍰額度最高之30萬元，容有誤會，而本件未造成水土流失之重大結果，裁處30萬元罰鍰，亦違反比例原則。

此外，大芳礦資企業社於51年間已開闢通路，被上訴人遲至103年6月1日裁處罰鍰，已罹於裁處權時效。

為此備位聲明訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被上訴人給付30萬元及利息。

３、陽明山國家公園管理處（下稱陽管處）曾於99年12月27日營陽建字第0996005141號函說明三載明，泉源路77號建物「後方增建樓梯及屋旁砌設空心磚圍牆與原泥土路面鋪設石礫」，所稱原泥土路面鋪設石礫即被上訴人所指未經申請闢建道路、開挖整地變更地形，即使陽管處99年11月29日會勘當時已地形變更，至本件被上訴人102年12月20日查獲，亦已逾3年裁處權時效，至系爭土地中506-3、506-4土地間之堆置土方，乃大芳礦資企業社留下的原料。

又陽管處以100年1 月31日營陽建字第1000000203號函說明三通知上訴人將違建依拆除順位列入拆除計畫辦理，財政部國有財產局亦以100年1月7日台財產北改字第0990036581號函限期上訴人恢復國有土地原貌，被上訴人以同一事實對上訴人裁處罰鍰30萬元，有重複裁罰之違法。

此外，陽管處以上訴人開挖整地鋪地磚，違反國家公園法第14條第1項第4款規定，依同法第25條規定，於102年9月12日以營陽企字第1026003454號函（下稱102年9月12日函），對上訴人裁處罰鍰3千元，並命上訴人1個月內自行敲除恢復原狀，被上訴人認為上訴人違反水土保持法，容有誤會。

三、被上訴人則略以：１、水土保持法與國家公園法間無法規競合關係，上訴人於系爭土地未經申請闢建道路、開挖整地變更地形之違規事證明確，與大芳礦資企業社並無關係，被上訴人於102年12月20日查獲上訴人之違規行為，旋於103年1月6日依水土保持法規定對上訴人裁處罰鍰，洵屬有據，亦未逾3年裁處權時效。

２、本件屬嚴重危害水土保持之重大違規行為，被上訴人衡酌上訴人違規情節重大，考量系爭土地中506、506-3、506-6地號土地屢次違規，上訴人除於506、506-3、506-4及506-14地號土地開挖整地開闢道路及堆置土方，另將506、506-6及506-14等計約4,286平方公尺國有土地，於地表鋪設草皮、步道及設置石桌椅等作為庭院造景，危害水土保持實屬嚴重，情節特殊，被上訴人從重裁處最高罰鍰30萬元，無違法或不當。

並聲明求為判決駁回上訴人之訴。

四、原判決駁回上訴人在第一審之訴，係以：１、上訴人擅自於系爭土地開挖整地闢建道路，未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，違規使用面積約1,100平方公尺，經被上訴人102年12月20日現場勘查屬實，被上訴人認定上訴人違反水土保持法第12條第1項第4款規定，即屬適法。

又水土保持法與國家公園法間，處罰行為、要件、依據及目的均非相同，無法規競合關係。

上訴人所稱先前違反國家公園法之違規事項，是因泉源路77號建物增建及違規占用國有土地，與本件原處分處罰之標的、行為時間、行為地點及行為態樣，截然不同。

上訴人主張本件已依國家公園法處罰，應不適用水土保持法，與事實不符。

上訴人於泉源路77號建物周圍鋪設水泥路面行為，違反國家公園法第14條第1項第4款，經陽管處以102年9月12日函，裁處罰鍰3千元，並限期1個月內自行敲除恢復原狀，違規地點約坐落506-4、506-5及506-14地號土地；

陽管處復以上訴人未經許可擅自於泉源路77號建物周圍（約坐落506-4、506-1 4地號土地）設置工地鐵門、鐵皮圍籬及黑色擋網等設施，違反國家公園法第14條第1項第4款規定，裁處罰鍰3千元。

此二處分與本件之違規行為、地點，均不一致，上訴人主張本件仍應依國家公園法裁處、且同一事實已處罰3次，與事實不符。

２、⑴依被上訴人所屬都市發展局（下稱北市都發局）58、80及91 年地籍套繪地形圖顯示，58、80至91年間，地形雖略有變動，惟506-3、506-4地號土地之建築基地連接處皆有等高線分布，存有3至5公尺高差，且數條等高線彼此距離較近，代表地勢較陡，並非平坦。

依96年12月5日、102年12月20日照片，506-3地號土地東南側略為斜坡地形，並無道路與506-4地號土地相連通，其東北側地形平坦，然至102年12月20日506 -3地號土地已開挖整地闢建道路，506與506-6國有土地之地形增高，506-3與506-4土地交界處有堆置土方形成土丘情事。

⑵再依北市發展局98、101年航空測量數值地形圖顯示，系爭土地，其道路及其四週地形持續變動，顯為逐年漸進式違規開闢道路、堆積土丘改變地形之行為。

對照98、101年航空測量數值地形圖，506、506-6地號土地之東側土丘高程，從141.08公尺增加為143.18公尺，506-3、506-4地號土地交界北端之土丘高程，從136.97公尺增加為140.45公尺，506- 14地號土地於98年有駁坎構造物，該駁坎構造物於101年消失，並與相鄰之506-4地號土地無高低差。

⑶另依102年9月5日、102年9月27日及102年12月20日照片顯示，506-3、506-4、506-6及506-14地號土地有開挖整地及闢建道路情事，依臺北市土木技師公會101年5月17日、102年6月13日水土保持設施維護檢查及輔導紀錄表所附現場照片，506-3地號土地於101年5月間地形平坦且為草地，並無道路存在，至102年6月間卻有一水泥鋪面道路，且出現一明顯土丘，即為闢建道路及改變地形情形。

足見，上訴人於上開期間內，在系爭土地確有未先擬具水土保持計畫擅自開挖整地、闢建道路及堆置土方之行為，其違規事證明確。

而被上訴人於102年12月20日查獲上訴人之違規行為，旋於103年1月6日裁罰，並未逾3年裁處權時效等語，為其論據。

五、上訴人意旨主張原判決理由不備及理由矛盾，略以：⑴原判決已認定上訴人於屬國家公園區域之系爭土地，未經申請開挖整地闢建道路，又認為陽管處99年11月起，以第三人九冠開發有限公司在泉源路77號建物後方增建樓梯及屋旁砌空心磚牆、原泥土路面鋪設石礫，通知該公司違反國家公園法及建造許可相關規定，再以上訴人在泉源路77號建物周圍鋪設水泥路面行為，違反國家公園法第14條第1項第4款規定，以102年9月12日營陽企字第1026003454號函，裁處罰鍰3千元，並限期恢復原狀。

上訴人於系爭土地鋪設石礫及水泥路面的行為，既經陽管處分別於99年12月27日、102年9月12日依國家公園法裁處，本件即應依國家公園法裁處，原判決對本件為何不應適用國家公園法，沒有隻字片語，而既經前2次裁處，本件為何再予裁罰，亦未加以論述，有行政訴訟法第243條第2項第6款判決理由不備之當然違背法令。

⑵原判決認上訴人未先擬具水土保持計畫在系爭土地擅自開挖整地、闢建道路及堆置土方，惟被上訴人103年2月24日訴願答辯書檢附證物「臺北市○○區○○段○○段000○0○號住宅拆除重建工程水土保持計畫」，上訴人早於96年就系爭土地已擬具水土保持計畫，依被上訴人所屬工務局大地工程處102年12月20日會勘記錄，與會單位陽管處亦有「泉源路77-2及77-3號建築基地內應依原核定水土保持計畫內容施作」之意見，顯見上訴人確有擬具水土保持計畫，原判決就上訴人未擬具水土保持計畫之認定，與卷存證據資料不符，有行政訴訟法第243條第2項第6款判決理由矛盾之當然違背法令等語。

六、本院查：１、按訴訟標的之一部或訴訟費用，裁判有脫漏者，行政法院應依聲請或依職權以判決補充之。

當事人就脫漏部分聲明不服者，以聲請補充判決論，行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第233條第1項、第2項定有明文。

本件上訴人起訴請求預備之合併，先位聲明依行政訴訟法第6條、第7條規定，訴請確認訴願決定及原處分無效，被上訴人應給付上訴人30萬元及其利息，備位聲明訴請撤銷訴願決定及原處分，被上訴人應給付上訴30萬元及其利息。

惟原判決於論述上訴人違章事證明確，被上訴人得依水土保持法予以裁罰，且無重複裁處或逾3年裁處權時效之情事，認為原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，僅就「先位聲明訴請確認訴願決定及原處分無效，備位聲明訴請撤銷訴願決定及原處分」部分，判決駁回上訴人之訴（見原判決第17頁），原審法院就上訴人先位聲明第2項及備位聲明第2項「被上訴人應給付上訴人30萬元及其利息」部分，均漏未裁判，自不生移審之效果，此部分應由原審法院依聲請或依職權另以裁判補充之，先予指明。

又就此脫漏裁判部分，上訴人就先位聲明第2項「被上訴人應給付上訴人30萬元及其利息」及備位聲明第2項關於「被上訴人應給付上訴人24萬元及其利息」聲明不服（見本院卷第19頁）部分，依前開規定意旨，應以聲請補充判決論，附此敘明。

２、關於上訴人之先位聲明訴請確認訴願決定及原處分無效，原判決駁回部分：

⑴、行政處分是行政機關所為一種法律行為，所謂無效的行政處分是指自始、確定不能發生法律效力的行政處分，行政處分如因違反法律規定或公序良俗，不論情節之輕重，一律無效，則有礙於法律安定及行政目的。

因此，基於法律安定之要求，行政處分雖罹有瑕疵，亦先暫時使其存在，相對人如未及時提起行政爭訟，請求有權機關予以撤銷，則可永久存在，惟行政處分如罹有特別重大明顯之瑕疵，基於實質正義，仍應使其自始無效。

導致行政處分無效之瑕疵，行政程序法第111條第1款至第6款，分別例示具體之無效原因，並於第7款以「其他具有重大明顯之瑕疵者」概括其餘，即規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰不能由書面處分中得知處分機關者。

應以證書方式作成而未給予證書者。

內容對任何人均屬不能實現者。

所要求或許可之行為構成犯罪者。

內容違背公共秩序、善良風俗者。

未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。

其他具有重大明顯之瑕疵者。」

⑵、又依水土保持法之規定，水土保持義務人於山坡地或森林區內從事第12條第1項所定各款之行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如有未先擬具水土保持計畫者，即依第33條第1項第2款規定，處一定額度範圍之罰鍰，水土保持法第2條即規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；

在直轄市為直轄市政府；

在縣(市)為縣(市)政府。」

第35條復規定：「本法所定之罰鍰，由直轄市或縣(市)主管機關處罰之。」

據此，被上訴人為臺北市之主管機關，其認為上訴人未先擬具水土保持計畫，在系爭土地開挖整地及闢建道路，以上訴人違反水土保持法第12條第1項第4款規定，依同法第33條第1項第2款裁處罰鍰，實無缺乏事務權限之情事。

至本件是否有一違反行政法義務行為，因同時該當數行政罰構成要件，而有國家公園法與水土保持法間形成法規競合關係，或應依行政罰法第24條從一重處罰的問題，無從改變被上訴人為水土保持法之罰鍰處罰機關之情。

上訴人以本件事實應以國家公園法為裁處依據，而國家公園法的主管機關係內政部，指摘被上訴人依水土保水持法規定予以裁罰，所為原處分是欠缺事務權限，依行政程序法第111條第6款規定無效，明顯是對法令的誤解，上訴人先位聲明所為確認訴願決定及原處分無效之請求，原判決予以駁回，經核即無不合。

３、關於上訴人之備位聲明訴請撤銷訴願決定及原處分，原判決駁回部分：

⑴、當法規要求行為人不同的作為義務，行為人雖在同時間內不作為，則為法律上的數行為，是二個違反秩序行為。

國家公園法制定目的是為保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟，並供國民之育樂及研究，國家公園是為永續保育國家特殊景觀、生態系統，保存生物多樣性及文化多元性並供國民之育樂及研究，經主管機關依國家公園法規定劃設的區域，按按區域內現有土地利用的型態及資源特性，劃分一般管制區、遊憩區、史蹟保存區、特別景觀區及生態保護區等各區以管理之，在國家公園區域一般管制區土地的開墾，國家公園法第14條第1項課予行為人申請許可之作為義務，違反者依是否情節重大致引起嚴重損害，予以行政罰或刑事罰之制裁（參國家公園法第1、8、12、25條規定）；

而水土保持法立法目的在於實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，並就經行政院核定公告為山坡地之公、私有土地，課予水土保持義務人在該土地從事一定的行為前，有擬具水土保持計畫送請核定的作為義務，違反者依是否致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施，予以行政罰或刑事罰之制裁（參水土保持法第1、12、33條規定）。

據此，未經申請許可，在國家公園區域一般管制區土地為開墾行為，與未擬具水土保持計畫送請核定，在山坡地從事堆積土石或其他開挖整行為，是二個不同的違反秩序行為，並無想像競合或法規競合之可言，不生一行為二罰的問題。

⑵、水土保持法第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」

第12條第1項第4款規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：……開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」

第33條第1項第2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：……違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」

⑶、又基於法律安定之要求，行政罰裁處權之行使，應有時間之限制，行政罰法第27條第1項、第2項規定：「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。」

、「前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。

但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」

，此與行政程序法第131條之公法請求權效並不相同。

再者，行政訴訟法第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。

但別有規定者，不在此限。」

第243條第1項、第2項第6款規定：「判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。」

、「有下列各款情形之一者，其判決當然違背法令：……判決不備理由或理由矛盾。」

又認定事實雖為事實審之職權，然如事實審法院認定事實違反經驗法則、論理法則或證據法則，其判決亦屬違背法令。

⑷、經查：

①、本件上訴人未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，即於屬山坡地之系爭土地開挖整地及闢建道路，違規面積約1,100平方公尺，為原判決認定之事實。

然而，針對依水土保持法第33條第1項第2款所規定罰鍰之裁處權時效，原判決以被上訴人係102年12月20日查獲上訴人之違規行為，旋於103年1月6日為本件原處分，即認定未逾3年裁處權時效（見原判決第15頁），忽略違反行政法上義務行為的查悉時間，與違反行政法上義務行為終了而得據以起算裁處權時效的時間，不必然是同一個時間，已有判決適用行政罰法第27條第2項規定不當及理由不備之違背法令。

②、再者，原判決認定上訴人於系爭土地闢建道路、開挖整地變地形之違規事證明確，係以⑴依北市都發局58、80及91年地籍套繪地形圖所顯示之地形變動及506-3、506-4土地建築基地連接處之等高線分布，存有3-5公尺高差。

⑵比較96年12月5日及102年12月20日照片，96年12月的506-3土地，東南側略為斜坡地形，並無道路與506-4土地相連通，東北側地形平坦，102年12月的506-3土地已開挖整地闢建道路，506與506-6土地之地形增高，506-3與506-4土地交界處堆置土方形成土丘。

⑶對照98年、101年航空測量數值地形圖，系爭土地地形的變動，其中506、506-6、506-3、506-4土地土丘高程的增加，98年的506-14土地，有駁坎構造物，101年則已無駁坎構造物，並與相鄰之506-4土地無高低差。

⑷比較臺北市土木技師公會101年5月17日、102年6月13日水土保持設施維護檢查及輔導紀錄表所附現場照片，101年5月的506-3土地，地形平坦且為草地，並無道路，102年6月的506-3土地，有一水泥路面道路，且出現明顯土丘等為論據，並認定上訴人於上開期間內，在系爭土地有水土保持法第33條第1項第2款規定之違章行為（見原判決第13-14頁）。

惟北市都發局58、80及91年地籍套繪地形圖所顯示之地形變動，96年12月5日與102年12月20日照片的比較，對照98年及101年航空測量數值地形圖所顯示系爭土地地形的變動等，均因比較變動的基礎即58、80及91年地籍套繪地形圖、96年12月5日照片、98年航空測量數值地形圖，與103年1月6日作成的本件原處分，時間距離長達45年至5年不等。

是以，除系爭土地中之506-3土地，依101年5月17日、102年6月13日現場照片（見原審卷第37頁）可知在101年5月17日至102年6月13日期間鋪設水泥路面道路並出現土丘，103年1月6日予以裁處，未逾3年裁處權時效外，其餘未經擬具水土保持計畫，在506、506-4、506-6及50 6-14土地從事開挖整地闢建道路之違章行為，究竟行為終了而得以自斯時起算裁處權時效之時為何，原審未經調查並予認定，即逕判定未逾3年裁處權時效，自有判決不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條應依職權調查規定、判決不備理由、認定事實違反論理法則及證據法則之違背法令。

七、綜上，原判決駁回上訴人先位聲明訴請確認訴願決定及原處分無效部分，理由雖未完備，但不影響裁判之結果，上訴意旨求予廢棄，為無理由，此部分上訴，應予駁回；

原判決駁回上訴人備位聲明訴請撤銷訴願決定及原處分部分，既有上揭違背法令情事，並影響判決結論，上訴意旨求予廢棄，即有理由，又因此部分事實尚有未明，有由原審再為調查審認之必要，本院無從自為判決，爰將此部分廢棄發回原審更為審理，另為適法之裁判。

八、結論，本件上訴為一部有理由，一部無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 7 月 17 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳秀媖
法 官 鍾啟煌
法 官 蘇嫊娟
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 106 年 7 月 17 日
書記官 李淑貞