臺北高等行政法院行政-TPBA,105,訴,1035,20180329,1

臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1035號
107年3月8日辯論終結
原 告 遠雄建設事業股份有限公司

代 表 人 湯佳峯(總經理)
原 告 遠雄營造股份有限公司

代 表 人 孫寧生(董事長)
共 同
訴訟代理人 絲漢德 律師
陳鴻儀 律師
劉明芳 律師
被 告 新竹市政府
代 表 人 林智堅（市長）
訴訟代理人 蘇文彬
吳佳蓉 律師
游國棟 律師
上列當事人間建築法事件，原告不服內政部中華民國105年6月24日台內訴字第1050036327號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：

（一）緣訴外人恒嘉實業公司於民國79年間就新竹市○○段000、000-0地號土地，向內政部及被告提出「新竹華城山坡地整體開發計畫」案之申請，經內政部於79年6月18日以台（79）內營字第794626號函同意備查（下稱系爭開發計畫），被告並於80年6月11日以80府工土字第79783號函核准開發。

其後訴外人鄭蔡招琴申請變更系爭開發計畫，經內政部區域計畫委員會審查同意變更，而由內政部82年3月24日台（82）內營字第8272197號函備查（下稱系爭開發變更計畫）。

（二）原告遠雄建設事業股份有限公司（下稱原告遠雄建設）取得系爭開發變更計畫案內R區之丙種建築用地（下稱系爭土地），依系爭開發變更計畫，系爭土地之建築型態及土地使用強度為13層樓集合住宅；

建蔽率12%、容積率160%。

原告遠雄建設於102年1月23日（收文日）提出申請書，以系爭土地因重測後面積增加，擬將原核定13層集合住宅之建築型態，更正為多層集合住宅，允建高度及層數則回歸建築技術規則建築設計施工編第13章山坡地建築第268條規定，並以其申請未涉及土地範圍及使用強度，未變更原核准興辦事業計畫之性質，申請准予備查其變更內容對照表。

經被告以102年3月11日府工建字第1020027510號（下稱被告102年3月11日函）函詢內政部，該部以102年3月29日內授營綜字第1020131699號函（下稱內政部102年3月29日函）函復略以：「……因土地重測致使土地面積增加，如無超出原核准土地範圍，依管制規則第22條第1項第1款立法原意，並非屬於增、減原核准開發計晝土地涵蓋範圍。

有關增加土地使用強度係指增加建築基地面積、建蔽率、容積率及總樓地板面積，不含建築樓層數及高度。

……本案……尚無涉及前開管制規則第22條第1項各款規定，申請人得依同條第2項規定製作變更內容對照表送請貴府備查，如經貴府審認同意備查，申請人得依備查後之變更開發計畫申請建築……申請人申請建築，除應依核准之土地使用項目、強度規定辦理外，應依建築相關法規辦理。

有關申請人調整建築物高度影響建築配置與環境景觀層面等疑義，應於申請建造執照時，由主管機關依建築法規或環境影響評估法規（超高建築物）詳予審議妥處。」

，被告遂以102年7月1日府工建字第1020312208號函同意備查原告遠雄建設檢送之「……變更區域：R區、變更項目：建築型態、變更前：13F集合住宅、變更後：高層集合住宅」變更內容對照表。

（三）原告遠雄建設並於102年5月3日向被告提出建造執照申請書，申請建築地上28層、地下4層、1幢、2棟、256戶、建築高度96公尺之住宅建築物，經被告審查後以102年12月31日府工建字第1020394322號函核發102年府工建字第00423號建造執照（下稱系爭建造執照），准予原告遠雄建設（即起造人）建築地上27層、地下4層、2幢、3棟、257戶，建物高度96公尺之建築物。

嗣因民眾陳情系爭建案高度適用法令疑義，雖經被告函復合法無疑，惟迭據內政部營建署（下稱營建署）以103年8月12日營署建管字第1030048421號函（下稱103年8月12日函）、103年10月9日營署建管字第1032918061號函（下稱103年10月9日函）釋示，建築技術規則建築設計施工編第268條第1項所規定，建築物高度除依都市計畫法或區域計畫法有關規定許可者，從其規定外，不得高於法定最大容積率除以法定最大建蔽率之商x3.6x2，所稱「法定最大容積率」及「法定最大建蔽率」之定義，在非都市土地地區係指非都市土地管制規則第9條第1項第1款至第9款所規定之容積率及建蔽率，並檢附內政部87年7月29日台內營字第8772391號函釋（下稱87年7月29日函釋），請被告就系爭建案之建築物高度疑義，查明卓處。

被告遂以103年10月27日府工建字第1030190848號函請系爭建案設計人依據上開營建署函示辦理變更設計作業程序副本抄送原告遠雄建設及承造人即原告遠雄營造股份有限公司（下稱原告遠雄營造）。

（四）嗣被告再就相關建築物高度法規適用疑義函詢內政部，經內政部以104年4月14日內授營綜字第1040805085號函（下稱104年4月14日函）、內政部104年7月24日內授營綜字第1040811775號函復（下稱104年7月24日函）重申前述營建署函復意旨，並請被告核實釐清審認，被告即先後以104年10月12日府工建字第1040153240號函（下稱104年10月12日函）、104年11月16日府工建字第1040167895號函（下稱104年11月16日函），請原告遠雄營造立即暫緩施工，因原告遠雄營造並未停止施工，被告認原告遠雄營造有未依建築法規定申報勘驗，及系爭建造執照核准之建築物高度違反建築法相關規定等情事，而依建築法第56條及第58條規定，以105年2月22日府工建字第1050035480號函勒令原告遠雄營造停工（下稱原處分），原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張：

（一）關於違反建築法第58條部分：1.原處分雖稱原告違反建築法第58條規定，惟並未具體說明原告違反之具體內容為何，僅稱系爭建案高度存有法令疑義云云，令原告無所適從，實有違行政明確性原則。

原告就系爭建築物樓層高度已合法申請變更開發計畫並領有系爭建造執照，無違區域計畫法或建築技術規則情事，堪為信賴之基礎；

系爭建案施工過程均依核定之工程圖樣、說明書為之，已具有信賴表現，復查無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情事。

又系爭建築物就水土保持、竹節鋼筋、混凝土等委由公正第三人進行各項試驗後，均證明安全無虞，故繼續施工對公益並無危害，亦無變更設計之必要性。

原處分顯有違信賴保護原則且有害公益。

2.依區域計畫法第15條第1項及同法施行細則第10條第1項第2款規定，區域計畫經取得開發許可或經開發同意後，如申請人就計畫內容申請變更時，除涉及非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）第22條第1項各款事由者，須依同規則第13條至第20條之程序申請變更外，其餘事項之變更，基於效率、避免影響投資商機考量，例外僅需提出變更內容對照表備查即可。

依82年3月24日核定之系爭變更開發計畫，內容為：基地R區、建蔽率12%、容積率160%，建物量體為13樓，原告為保留綠地，申請變更（102年1月23日）系爭變更開發計畫之建築型態，係透過樓層高度調整（高度調整為96公尺，13樓調整為27樓）、減少建物棟數（6棟減為2棟），惟對原開發土地地號、範圍均不改變，且就建蔽率、容積率等土地利用強度亦未變更，未涉及管制規則第22條第1項各款規定，故依法僅需向被告提出變更內容對照表即可。

然被告卻以嚴格標準檢視，於102年5月21日、102年7月4日、102年8月7日、102年9月11日分別召開非都市土地開發審查會（下簡稱審查會）進行實質審查，足證系爭建築物樓層高度係經被告審查後始同意變更，故本件即應以102年7月1日被告同意備查後之開發計畫為準，從而系爭建築物樓層變更並無違區域計畫法相關規定。

3.依建築技術規則建築設計施工篇第268條規定所指高度，在非都市土地地區，係指管制規則第9條第1項第1款至第9款所規定之容積率及建蔽率，然如經審議通過後之開發計畫內另有高度之規定者，則就建築物之高度規範則依該審議之開發計畫書內容而定。

本件系爭建築物高度（96公尺27層樓），既經被告審查會審議通過變更，其高度自不受建築技術規則建築設計施工編第268條規定之公式限制。

（二）關於違反建築法第56條部分：1.依建築法第87條第7款及新竹市建築工程必須申報勘驗部分作業辦法（下稱勘驗作業辦法）第3條規定，縱使原告未依規定申報各施工階段勘驗情形，如經檢附建築師公會、結構技師公會或土木技師公會出具之安全鑑定報告書及結構強度證明文件等，申請被告備查，即屬完成程序，僅於鑑定報告未合格之情形，始有依建築法第58條規定立即停工。

原告已取得臺灣省土木技師公會出具之「未申報勘驗部分之安全鑑定報告書」補正，並於105年3月8日向被告申請補辦勘驗手續，被告於收受後，竟違反其自訂之勘驗作業辦法，就原告積極提出之專業性鑑定意見視而不見，且未能提出系爭建案存有危害公共安全之情事，仍命原告停工，違反行政自我拘束原則。

2.又建築法第87條雖賦予行政機關裁處罰鍰或勒令停工之裁量權，惟細繹該文義可知行政機關並非得自由選擇其一，而須先經行政機關裁處罰鍰而仍有不履行情事實，始得於必要時勒令停工。

故被告首次依據建築法第87條規定對原告作成裁罰處分，裁量權應縮減至零，而僅得原告課處罰鍰，並給予原告補辦之機會，詎料被告率為勒令停工處分，顯有違比例原則而有裁量濫用之違法。

（三）本件原處分作成前，被告並未予原告陳述意見之機會，亦未斟酌原告前所提出之相關資料，即命為停工處分，有違行政程序法第102條之規定，瑕疵顯屬重大，原處分自得撤銷。

原告並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：

（一）關於建築法第58條部分：本案建築物高度違反區域計畫法及建築法令規定，被告認有建築法第58條第2、3、7款情事：1.依建築技術規則建築設計施工編第268條第1項規定，建築物高度除依都市計畫法或區域計畫法有關規定許可者，從其規定外，不得高於法定最大容積率除以法定最大建蔽率之商x3.6x2。

又該條所稱「法定最大容積率」及「法定最大建蔽率」之定義，在都市計畫地區，係指都市計畫土地使用分區管制所規定之容積率及建蔽率，在非都市土地地區，係指管制規則第9條第1項第1款至第9款所規定之容積率及建蔽率。

系爭建案於82年經內政部區域計畫委員會審查同意之系爭變更開發計畫規定建築型態為「13層樓集合住宅」，原告及設計人於102年1月23日向被告提出本件「新竹華城山坡地整體開發變更計畫」案之再變更申請書，於主旨載明：「……R區街廓因重測後土地面積增加擬申請更正及土地使用強度表L、R區之建築形態原核定為『12F、13F集合住宅』擬申請更正為『多層集合住宅』，其允建高度及層數，請准回歸『建築技術規則』山坡地建築之規定辦理。

……」，雖未明載其認申請變更應准之高度及層數為何，惟當時前來相商之原告公司人員已稱公司內部欲將該區建物自原規劃之中密度集合住宅變更為住宅大樓。

因：⑴當時之「非都市土地使用管制規則第22條第1項各款」尚無明定「高度」變更，是否應踐行同規則第13條至第20條規定之計畫變更程序、而須送請計畫擬定機關內政部審議，被告認有疑義；

⑵「高度」變更亦事涉營建署主管之建築技術規則之法令解釋適用及山坡地開發之建築物配置與環境景觀影響層面；

⑶營建署尚為非都市土地使用管制規則第22條第2項規定之目的事業主管機關，應由其認定此高度變更有無變更原核准興辦事業計畫之性質，是本於依法行政之旨，被告當時乃以102年3月11日函請內政部依職權予以釋示。

2.經內政部回函先行表明「依非都市土地使用管制規則第22條第2項規定之備查程序辦理即可」，代表該部就此疑義唯二可循之非都市土地使用管制規則「第22條第1項」或「第22條第2項」途徑，業依其權責機關回覆採行「第22條第2項」，被告據此認為內政部已就被告所詢高度疑義為明確回覆，僅高度疑義以外之其餘事項(如相關之日照、採光、防火、避難等)，內政部方基於機關常見之補充提醒、說明立場，續指示被告「應依建築相關法規辦理」。

被告乃於102年5月21日召集非都市土地開發審議小組進行原告所提變更案之報告備查會議，並於決議㈠：「有關本次變更內容，依據內政部核示意旨及建築技術規則建築設計施工編第13章山坡地建築等相關規定，本案申請變更內容原則同意備查。

……」。

3.本件建築物高度，因坐落土地為丙種建築用地，其法定建蔽率為40%、法定容積率為120%，如未有例外情形，原則應依建築技術規則建築設計施工編第268條公式計算，其高度限制最高為21.6公尺（120%/40%x3.6x2)，惟因內政部82年3月24日系爭變更開發計畫，同意建築型態為「13層樓集合住宅」，故本件建物高度為該規定之例外，該層數高度參照建築技術規則建築設計施工編第164條之1規定，地面一層至高為4.2公尺，其餘樓層至高為3.6公尺，則高度不得超過47.4公尺（4.2＋3.6×12），惟依原告所提變更內容對照表申請理由說明，其係將樓層管制回歸建築技術規則建築設計施工編第268條規定辦理，並以系爭變更開發計畫之建蔽率12%、容積率160%計算，致被告誤認而核發建造執照。

4.迄103年間因本件開發案鄰近民眾向營建署陳情，營建署爰再以103年8月12日號函進一步闡釋建築技術規則建築設計施工編第268條規定公式之計算方式並告知被告：「至貴府來函說明建築物高度之檢討方式，係參照開發計畫書之建蔽率及容積率，與上開規定不符，本案仍請查明卓處，如確違反建築技術規則上開規定，應依法辦理變更設計。」

，被告至此始知內政部102年3月29日函未就被告所詢建築物高度問題直接答覆，被告認為營建署103年8月12日函及內政部102年3月29日函之內容有所歧異需予釐清，後續尚曾多次再向內政部函詢請求釋示，最後終於105年2月22日連同原告其他違反建築法規定之事由勒令原告先行停工，以免違法情形繼續擴大至損害公共利益及原告之可能權益。

5.本案建築物高度應不得建築至96公尺，否則即有違反建築技術規則建築設計施工編第268條規定，系爭建造執照並非合法，雖其未經撤銷，惟依最高行政法院103年度判字第324號判決意旨，建造執照如屬違法而有得撤銷之可能，縱未撤銷，仍得依建築法第58條勒令停工，故上開建造執照所載之96公尺，已違反建築技術規則建築設計施工篇第268條之建築高度規定；

且不合於區域計畫變更內容對照表之申請變更理由及變更內容，核屬妨礙區域計畫，被告雖未撤銷建造執照，仍得依建築法第58條第2款及第7款規定，以原處分勒令停工，並無原告所述違反行政自我拘束或比例原則之虞。

又被告早以103年10月27日函請原告暫緩施工，原告仍執意持續施工，置公共安全與建築物高度是否符合法令於不顧，顯該當建築法第58條第3款規定「危害公共安全」而應勒令停工，原處分並無不合，應予維持。

6.原告稱系爭建案建物變更高度確有提送審查會進行實質審查云云，並非屬實。

按營建署101年12月22日召開101年度「落實區域計畫指導非都市土地開發利用及強化非都市土地開發許可後管理執行作法」委託案期中簡報審查會議紀錄，營建署綜合計畫組表示：「有關非都市土地使用管制規則第22條備查之規定，當初設計第22條備查程序時，界定為變更內容沒有涉及開發許可管制事項（第22條第1項第1款至第3款之情形），可透過簡化程序，讓計畫內容調整。

在辦理備查時，可以從『實體』和『程序』兩部分來注意，『實體』部分應查核變更內容是否有上述3款情形—是否增加面積地號、增加土地使用強度或變更主要公共設施位置，如有此3款就不適用備查之規定；

『程序』部分，原則上尊重地方政府行政裁量，備查時若還是有事項需要提到專責審議小組時，仍可提報，或由縣（市）政府循行政程序決定，在法令上沒有特別規定。」

所謂備查僅係對人民檢送之成立資料作形式審查，實質上未發生法律上效果。

有關本件備查情形，係依據內政部102年3月29日函示送請被告備查，並無召開委員會審查之必要性，惟被告為求慎重，提請新竹市非都市土地開發審議小組（下稱審議小組）進行報告備查，除決議㈠原則同意備查，惟另附帶決議㈡：「本次變更內容涉及開發影響層面，其後續相關實質規劃設計部分，包括開發設計構想、建築物配置計畫、建築物色彩、量體造型、開放空間留設及人車動線、景觀植栽配置及防災計畫等相關項目，於申請建造執照前，送交本委員會審議。」

故本件召開「新竹華城山坡地整體開發計畫」開發許可案—新竹市○○段000、000-0地號住宅大樓新建工程規劃設計審議報告書之3次會議，僅為進行開發影響層面規劃設計內容之審查，因考量本案未位於都市計畫內，無法進行都市設計審議，遂由審議小組進行設計審議，性質類似都市設計審議會議，與非都市土地開發許可之委員會實質審查定位完全不同，此3次會議之會議名稱及內容已於102年8月7日之會議結論㈡確認將報告書名稱更正確認為「新竹華城山坡地整體開發計畫」開發許可案—新竹市○○段000、000-0地號新建工程規劃設計審議報告書，僅就開發設計構想、建築物配置計畫、建築物色彩、量體造型、開放空間留設及人車動線、景觀植栽配置及防災計畫等相關項目審議，顯未如同依非都市土地使用管制規則第22條第1項所定應審議內容之強度。

（二）關於建築法第56條部分：1.本件於103年8月12日收到營建署通知高度檢討不符合規定時，當時系爭建築物尚未施工，被告即刻函文通知原告暫緩施工，並辦理後續變更設計，且函文內容諭知「若起造人、承造人仍執意開工施作，應自負一切法律責任及損失」。

原告執意開工施作，造成既成事實及衍生相關問題，並非原告所無法預期，應自行負擔相關責任。

2.關於原告逕行委託鑑定部分，被告以原處分勒令原告停工當日，原告始委託臺灣省土木技師公會進行未勘驗部分之安全鑑定，且鑑定前並未針對本件之安全檢測範圍、鑑定機構之選擇、鑑定方式、鑑定位置及相關作業方式與被告確認，且屬局部檢測，被告無法同意該鑑定結果。

被告以105年3月17日府工建字第1050047995號函（下稱105年3月17日函）諭知原告針對系爭建案建物未申報勘驗之處理方式提出規劃並與相關單位共同研商確認後再進行鑑定事宜，以確保已施作部分之安全，惟原告迄今仍未回應，尚未與被告洽商補辦相關安全鑑定程序事宜。

蓋工程停工後必須施作相關之安全防護、補強及監測作為等，為工程實務界之標準作業程序，包含鋼筋、模板、管線、雜項設施等等施工界面之處置，原告不得將應辦理之安全維護事項，因停工反倒以不作為而當作無法配合停工之理由，為維護公共安全，被告無法同意以草率之事後補辦申請勘驗，以落實建築管理。

3.被告勒令原告停工之理由除認高度不符規定外，另因原告自開工後至完成地下4層及地上約10層樓之施工，均未依建築法第56條及新竹市建築管理自治條例第29條規定申報各施工階段勘驗，故依據建築法第87條第7款規定予勒令停工。

依據被告104年5月13日府工建字第1040072639號函說明二，可知被告以103年10月27日府工建字第1030190848號函請設計人辦理變更設計時，系爭建案尚未施工；

原告自開工至105年2月22日原處分作成時均未辦理各施工階段勘驗，故其違反建築法第56條之事實明確，且系爭建案基地位於山坡地，基地前後院高差達15公尺以上，涉及之安全影響層面非常廣泛，故系爭建案已合致建築法第87條條文「必要時」之要件而得予勒令停工。

原告違規事實既屬明確，依行政程序法第103條第5款規定，本即得不給予陳述意見之機會。

又依建築法第87條及勘驗作業辦法第3條規定，並無原告所稱須先行罰鍰或要求補照未果方得勒令停工之限制，況原告有依勘驗作業辦法向被告補行備查之義務，但非代表補行備查後即可隨即復工，原告容有誤解。

本案山坡地建築之公共安全有嚴重危害疑慮，若僅以罰款，等待其自行補辦鑑定試驗及相關手續，根本無法遏止其繼續施工之狀態，無異於鼓勵業者逕自施工規避勘驗，而嚴重影響公共安全，被告曾以103年10月27日府工建字第1030190848號函、104年5月13日府工建字第1040072639號函通知辦理變更設計事宜，另以104年10月12日函及104年11月16日函請暫停施工，並非逕行予以勒令停工，是本件並無原告所稱裁量濫用及違反比例原則之情事等語。

並聲明：駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所述之經過事實，有內政部82年3月24日同意之開發變更計畫（本院卷二第50頁）、被告102年7月1日同意備查之變更內容對照表（本院卷一第394頁、原處分卷第68頁）、訴願決定（本院卷一第75-87頁）、原處分（本院卷一第132-133頁）在卷可憑，應認屬實。

原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以系爭建築物高度樓層變更，業經被告審查同意，而依法變更開發計畫，無違區域計畫法及建築法規定；

系爭建築物未申報勘驗部分，亦經專業機構鑑定安全無虞，原處分勒令停工，已非適法等節，據為主張，故本件應審酌者即為：被告認定系爭建築物高度違反建築法相關規定，妨礙區域計畫，並危害公共安全；

且未依建築法第56條規定，按時申報勘驗，是否有據？原處分以原告違反建築法第56條及第58條規定，勒令停工，是否適法？

五、本院之判斷：

（一）按「建築工程中必須勘驗部分，應由直轄市、縣（市）主管建築機關於核定建築計畫時，指定由承造人會同監造人按時申報後，方得繼續施工，主管建築機關得隨時勘驗之。

前項建築工程必須勘驗部分、勘驗項目、勘驗方式、勘驗紀錄保存年限、申報規定及起造人、承造人、監造人應配合事項，於建築管理規則中定之。」

、「建築物在施工中，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關認有必要時，得隨時加以勘驗，發現左列情事之一者，應以書面通知承造人或起造人或監造人，勒令停工或修改；

必要時，得強制拆除：一、妨礙都市計畫者。

二、妨礙區域計畫者。

三、危害公共安全者。

四、妨礙公共交通者。

五、妨礙公共衛生者。

六、主要構造或位置或高度或面積與核定工程圖樣及說明書不符者。

七、違反本法其他規定或基於本法所發布之命令者。」

、「有左列情形之一者，處起造人、承造人或監造人新臺幣9千元以下罰鍰，並勒令補辦手續；

必要時，並得勒令停工。

……七、未依第56條規定，按時申報勘驗者。」

建築法第56條、第58條、第87條定有明文。

（二）次按，「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。

變更之程序亦同。

其管制規則，由中央主管機關定之。」

區域計畫法第15條第1項定有明文，而依該條項規定訂定之非都市土地使用管制規則第13條第1項規定：「非都市土地開發需辦理土地使用分區變更者，其申請人應依相關審議作業規範之規定製作開發計畫書圖及檢具有關文件，並依下列程序，向直轄市或縣（市）政府申請辦理：一、申請開發許可。

……」第14條第1項規定：「直轄市或縣（市）政府依前條規定受理申請後，應查核開發計畫書圖及基本資料，並視開發計畫之使用性質，徵詢相關單位意見後，提出具體初審意見，併同申請案之相關書圖，送請各該區域計畫擬定機關，提報其區域計畫委員會，依各該區域計畫內容與相關審議作業規範及建築法令之規定審議。」

同規則105年11月28日修正前第22條第1、2項規定：「區域計畫擬定機關核發開發許可或開發同意後，申請人有變更下列各款情形之一者，應依第13條至第20條規定之程序申請變更開發計畫：一、增、減原經核准之開發計畫土地涵蓋範圍。

二、增加全區土地使用強度。

三、變更原開發計畫核准之主要公共設施、公用設備或必要性服務設施。

四、原核准開發計畫土地使用配置變更之面積已達原核准開發面積二分之一或大於2公頃。

前項以外之變更事項，經目的事業主管機關認定未變更原核准興辦事業計畫之性質，申請人應製作變更內容對照表送請直轄市或縣（市）政府備查，並由直轄市或縣（市）政府通知申請人，並副知目的事業主管機關及區域計畫擬定機關。」

（三）又按，行為時建築技術規則建築設計施工編第164條之1規定：「住宅、集合住宅等類似用途建築物樓板挑空設計者，挑空部分之位置、面積及高度應符合左列規定：……四、同一戶空間變化需求而採不同樓板高度之複層式構造設計時，其樓層高度最高不得超過4.2公尺。

……住宅、集合住宅等類似用途建築物未設計挑空者，除有第1項第4款情形外，地面一層樓層高度不得超過4.2公尺，其餘各樓層之樓層高度均不得超過3.6公尺。」

第268條規定：「建築物高度除依都市計畫法或區域計畫法有關規定許可者，從其規定外，不得高於法定最大容積率除以法定最大建蔽率之商乘3.6再乘以2，其公式如左： 法定最大容積率H ≦────────×3.6×2 法定最大建蔽率建築物高度因構造或用途等特殊需要，經目的事業主管機關審定有增加其建築物高度必要者，得不受前項限制。」

（四）關於建築法第58條部分：1.經查，訴外人恒嘉實業公司於79年間就新竹市○○段000、000-0地號土地，提出系爭開發計畫之申請，經內政部於79年6月18日同意備查，被告並於80年6月11日准予開發，其後訴外人鄭蔡招琴申請變更，經內政部審議後於82年3月24日同意備查系爭開發變更計畫，嗣原告遠雄建設復於102年間申請變更建築型態，經被告於102年7月1日同意備查原告提出之「……變更區域：R區、變更項目：建築型態、變更前：13F集合住宅、變更後：高層集合住宅」變更內容對照表，被告並於102年12月31日核發本案建築物之建造執照等情，有內政部79年6月18日台（79）內營字第794626號函（新竹華城山坡地整體開發變更計畫卷第34頁）、被告80年6月11日80府工土字第79783號函（同前卷第35頁）、內政部82年3月24日台（82）內營字第0000000號函（原處分卷第43-44頁）、被告102年7月1日府工建字第1020312208號函（本院卷一第168頁-187頁）、被告102年12月31日府工建字第1020394322號函（本院卷一第502-503、第125頁）等件可稽，且為兩造所不爭執，堪以採認。

2.原告102年申請變更建築型態，依其申請書之說明，擬將原核定13層集合住宅之建築型態，更正為多層集合住宅，允建高度及層數則回歸建築技術規則建築設計施工編第13章山坡地建築第268條規定等情，核與原經核准之系爭開發變更計畫中有關土地涵蓋範圍、全區土地使用強度、公共設施、及土地使用配置面積等變更項目無涉，是以並無行為時管制規則第22條第1項規定各款情事（有關增加建築高度變更應申請變更開發計畫，係於105年11月28日修正發布之管制規則第22條第1項第2款中增列）；

且建築型態之變更，亦未涉及系爭開發變更計畫中就R區原核准為住宅用地之興辦事業計畫性質，則被告經徵詢內政部意見後，由其非都市土地開發審查會於102年5月21日決議（參本院卷一第93-95頁），認得依同條第2項規定備查原告所提變更內容對照表，無須依管制規則第13條至第20條規定申請變更開發計畫，尚無不合。

3.原告雖主張系爭變更內容對照表業經實質審查，故原經系爭開發變更計畫核准之建築型態（13層集合住宅）及建築物高度，已依區域計畫法規定變更為建築高度96公尺之27層集合住宅云云，然查，依內政部82年3月24日核准之系爭開發變更計畫書、圖，就R區建築雖未明文許可興建之建築物高度，然依該次審議通過之書圖所示，已包含全區建築配置原則與構想，就建築型態已為整體規劃配置，其中高樓集合住宅均明訂樓層，並有建築計劃住宅型態示意圖，而此等經區域計畫委員會審議同意之書圖，即非不得據為後續核發開發許可、辦理土地使用分區變更編定、及建築管理之基礎。

本件原告遠雄建設於102年固申請變更R區建築型態為多層集合住宅，惟於變更內容對照表內並未載明變更後之具體高度，僅於變更理由說明該次變更建築之型態，將樓層管制回歸至建築技術規則建築設計施工編第13章山坡地建築第268條規定，則依此說明，可認系爭經備查之變更內容對照表，亦未明確就建築物高度為規定。

原告雖主張申請時曾提出變更後建築型態示意圖，可明確看出樓層數云云，惟該示意圖甚為簡略，且於說明內均僅稱之為「多層集合住宅」，就高度之說明，亦僅引用山坡地建築相關法規，當屬原告建築型態之構想，此觀被告非都市土地開發審查會102年5月21日審議決議內容，僅引據內政部核示意旨及建築技術規則建築設計施工編第13章山坡地建築規定，即同意備查系爭變更內容對照表，可知該次備查事項並未論及同意以原告圖示樓層為基礎；

或換算如何具體高度作為變更開發計畫之內容，故原告主張此次備查已經具體許可或變更R區建築物之高度為96公尺云云，並非可採。

4.原告雖復主張其申請變更，業經被告實質審查，被告就其所欲興建之建築物高度知之甚詳，且其於102年5月亦已提出建造執照之申請云云，惟查，被告於102年5月21日審議決議說明二已載明「本次變更內容涉及開發影響層面，其後續相關實質規劃設計部分，包括開發設計構想、建築物配置計畫、建築物色彩、量體造型、開放空間留設及人車動線、景觀植栽配置及防災計畫等相關項目，於申請建造執照前，送交本委員會審議。」

等語，可認102年5月21日該次審議，已明確說明就原告所稱建築型態實質審查擬於後續程序中進行，且被告於102年5月21日會議後旋即以102年7月1日府工建字第1020312208號函，備查系爭變更內容對照表，足見102年5月21日之審議重點，僅係依內政部102年3月29日函示，確認系爭申請變更事項，非屬行為時管制規則第22條第1項各款所定情形；

且未變更興辦事業計畫之性質；

及同意原告援引建築技術規則建築設計施工編第13章山坡地建築規定作為變更設計依據，並未審議通過何種具體建築型態之變更內容，故被告主張其於備查系爭變更內容對照表，並未實質審查原告變更後建築規劃一節，尚非全然無據。

至於原告主張被告非都市土地開發審查會尚於102年7月4日、102年8月7日、102年9月11日進行實質審查一節，查被告非都市土地開發審查會於前開時間就原告申請變更內容為審議，固有會議紀錄（本院卷一第98-117頁）可憑，然前開會議均係於被告以102年7月1日府工建字第1020312208號函備查系爭變更內容對照表，確認無須申請變更開發計畫後所進行之程序，故此程序是否仍可謂屬開發計畫變更之審議程序，即非無疑，再觀諸102年8月7日會議結論（二）所載「本報告書名稱，請更正為『新竹華城山坡地整體開發計畫』開發許可案─新竹市○○段000、000-0地號住宅大樓新建工程規劃設計審議報告書」等語，可知前開會議乃被告非都市土地開發審查會承其102年5月21日決議內容，就原告規劃設計內容涉及開發影響層面部分，於原告申請建造執照前之審議程序，此與開發計畫變更或變更內容對照表之審議程序尚屬有別，是原告主張系爭開發變更計畫R區之建築型態（13層集合住宅）及高度，已依區域計畫法有關規定許可變更為27層、建築物高度96公尺云云，尚難遽採。

5.再查，原告遠雄建設於102年5月3日向被告提出建造執照申請書，申請建築地上28層、地下4層、1幢、2棟、256戶、建築高度96公尺之住宅建築物，嗣經被告核准建築地上27層、地下4層、2幢、3棟、257戶，建物高度96公尺之建築物，固有系爭建造執照可稽，惟查，依內政部82年3月24日核准之系爭開發變更計畫書、圖，及經備查之系爭變更內容對照表，均未明示建築物具體高度，則被告對於原告建造執照之申請，自應依其所提申請書、工程圖樣及說明書，就其欲申請建造之建築物，是否符合開發許可；

有無妨礙區域計畫及違反相關建築法規或開發許可等，依法審查。

原告雖主張其已依區域計畫法有關規定申請變更，且被告亦已備查系爭變更內容對照表，並回歸建築技術規則建築設計施工編第268條公式計算高度，以R區土地原核定之建蔽率12%、容積率160%，計算得出限制高度應為96公尺（計算式：160%/12%x3.6x2=96），然無論系爭開發變更計畫或系爭變更事項對照表，其內均無建築物高度之規定，原告主張建築物高度業依區域計畫法規定許可變更，已屬乏據；

且以本案建築物因坐落土地為非都市土地之丙種建築用地，其法定建蔽率為40%、法定容積率為120 %，依建築技術規則建築設計施工編第268條公式計算，其高度限制最高為21.6公尺（120%/40%x3.6x2 )，縱依內政部82年3月24日系爭開發變更計畫審議通過之書、圖建築型態為「13層樓集合住宅」，參照建築技術規則建築設計施工編第164條之1有關地面一層至高為4.2公尺，其餘樓層至高為3.6公尺之規定，本案建築物之高度亦僅得為47.4公尺（4.2＋3.6×12），原告雖主張其經備查之內容，已說明R區建築型態回歸建築技術規則建築設計施工編第268條規定，惟該條係規定：「建築物高度除依都市計畫法或區域計畫法有關規定許可者，從其規定外，不得高於法定最大容積率除以法定最大建蔽率之商乘3.6再乘以2，……」，所稱法定最大容積及法定最大建蔽率，於非都市土地，係指非都市土地管制規則第9條第1項第1款至第9款所規定之容積率及建蔽率，而非指經區域計畫法逐案審議所核定之容積率及建蔽率，是本件依原告主張回歸建築技術規則建築設計施工編第268條規定，亦應依法定容積率及建蔽率據以計算，實無從依原告主張，以建蔽率12%、容積率160%計算，得到允建建築物高度為96公尺之結論，本件被告於審查系爭建造執照之申請時，容因誤認而予核發系爭建造執照，然依前述說明，系爭建造執照所允建之建築物高度，難謂合於建築法及相關建築技術規則之規定，應可認定，故原告主張本案建築物配置、高度均符合規定，原處分認其違反建築法規係認定事實錯誤云云，亦不足採。

6.系爭建造執照核發後，因前述建築高度爭議經民眾陳情，營建署遂以103年8月12日函、103年10月9日函，釋示被告有關建築技術規則建築設計施工編第268條第1項規定之所稱「法定最大容積率」及「法定最大建蔽率」之定義，在非都市土地地區係指非都市土地管制規則第9條第1項第1款至第9款所規定之容積率及建蔽率，此有各該營建署函文可稽（原處分卷第49-53頁），被告再就相關建築物高度法規適用疑義函詢內政部，亦經內政部以104年4月14日函（本院卷一第126-127頁）、內政部104年7月24日函（本院卷一第128-129頁）重申前述營建署函復意旨，並請被告核實釐清審認，被告即先後以104年10月12日函（本院卷一第130頁）、104年11月16日函（原處分卷第86頁）通知原告遠雄營造，暫緩施工，惟其不從仍續施工，故被告審酌系爭建造執照有妨礙區域計畫、危害公共安全及違反建築法規情事，應修改變更設計而有停工之必要，依建築法第58條規定，以原處分勒令停工，尚無不合。

原告雖主張被告於作成原處分前，未依行政程序法第102條之規定，給予原告陳述意見機會云云，惟查被告為釐清本件建築物高度爭議，多次函詢營建署、內政部意見，並依各機關回復意見，於原處分作成前函知原告及其監造人暫緩施工或變更設計，可認原處分所根據之事實，客觀上尚屬明白足以確認，是原告據此指摘原處分顯有瑕疵，應予撤銷，亦難採認。

（五）關於建築法第56條部分：1.按新竹市建築管理自治條例第29條規定：「建築工程必須申報勘驗部分，除因特殊工法依本府核定之施工計畫書辦理外，依下列施工階段辦理：……。

申報勘驗前應由承造人及其專任工程人員先行勘驗，其申報文件並應會同監造人查核簽章後，於該階段工程施工前送達本府，於送達之次日方得繼續施工。

但有緊急施工之必要者，監造人或承造人得監督先行施工，並於3日內報請備查。

依第18條規定免由營造業承造及建築師監造之建築物由起造人自行依核定圖樣施工，免予施工勘驗。

……。」

又勘驗作業辦法第3條規定：「建築工程未依規定申報勘驗先行施工者，除依建築法第87條規定處罰外，並依下列方式辦理：供公眾使用建築物：承造人應檢附建築師公會、結構技師公會或土木技師公會出具之安全鑑定報告書及結構強度證明文件等（如結構體鑽心試驗報告），向新竹市政府（以下簡稱本府）備查。

如該鑑定報告書或鑽心試驗報告未合格者，應依建築法第58條規定立即停工，向本府工務處提報結構補強計畫並辦理變更設計，無法補強者應予拆除。」

2.經查，原告就本案建築物未依前開規定申報勘驗即為施工之事實，並不爭執，故被告認定原告有違反建築法第56條之情事，尚無不合。

原告雖主張依建築法第87條規定，被告應先裁處罰鍰，而不得勒令停工云云，惟查，罰鍰裁處屬行政罰，乃裁罰性之不利處分，係藉以施加財產上之不利益，以非難違法並予嚇阻再犯，以達一般性預防功能；

而勒令停工，其目的通常係為督促履行特定之行政法上義務，並非出於制裁目的，二者性質及功能有所不同。

本案所涉建築法第87條第7款既規定有「未依第56條規定，按時申報勘驗者」，得予罰鍰並勒令補辦手續；

必要時，並得勒令停工，則本得由建築主管機關依個案事實裁量行使，原告主張被告就首次違反者，僅得選擇裁處罰鍰，而不應予以最嚴重之勒令停工處分，否則即有濫用裁量，違反比例原則情事，應有誤解。

3.另原告主張其已依作業辦法第3條之規定，於105年3月8日取得臺灣省土木技師公會之安全鑑定報告書，該報告書之檢核結果，已認定系爭建築物8樓樓板（7樓頂板）至1樓樓板、地下層B1-B4及基礎版FS，目前之現況無安全顧慮，且其鑑定範圍主要構造、構材尺寸、配置及使用材料品質、強度應符合原設計之規定等情，故被告即應准備查，因認原處分勒令停工，於法有違云云，惟查，系爭建築物目前現況，雖經前開安全鑑定認無安全顧慮，惟本件建築物係因原建造執照准許之樓層高度違反建築法規，應予變更設計以符法令，且被告前已通知原告暫緩施工，原告未從仍續施工，被告主張有勒令停工之必要，否則無從遏止，已非無據。

4.又原告係於原處分勒令停工之同日，始委託臺灣省土木技師公會進行未勘驗部分之安全鑑定，且鑑定前並未就安全檢測範圍、鑑定機構、方式及相關作業方式與被告確認，依作業辦法第3條規定，承造人提出之安全鑑定報告及結構強度證明文件等，既應視其合格與否而為後續處置，則被告對於承造人所提鑑定報告或證明文件，自有審查之權責。

本件被告曾以105年3月17日函諭知原告針對系爭建案建物未申報勘驗之處理方式提出規劃並與相關單位共同研商確認後再進行鑑定事宜，以確保施作部分之安全，惟原告並未回應，亦未與被告洽商補辦相關安全鑑定程序事宜，故被告認未能逕依原告提出之鑑定報告備查其未依規定申報勘驗而先行施工之工程，以落實建築管理，洵非無據。

況本件復有建築物高度違反建築法規之爭議，被告基於公共安全之考量，認有勒令停工之必要，亦無不合，原告主張被告未能證明系爭建案存有危害公共安全之情事，不依作業辦法備查原告所提安全鑑定報告，違反行政自我拘束原則云云，尚不足取。

六、綜上所述，原告主張尚非可採，原處分認定原告起造及承造之系爭建築物，有違反建築法第56條及第58條情事，而以原處分勒令停工，尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，經核與判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 107 年 3 月 29 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 劉穎怡
法 官 林秀圓
法 官 吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 3 月 29 日
書記官 李承翰