臺北高等行政法院行政-TPBA,105,訴,1063,20170525,1

臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1063號
106年4月27日辯論終結
原 告 中華民國紅十字會總會
代 表 人 王清峰（會長）
訴訟代理人 林石猛 律師
茆怡文 律師
被 告 內政部
代 表 人 葉俊榮（部長）
訴訟代理人 陳永福
于曉樺
上列當事人間有關人民團體事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：中華民國紅十字會法（下稱紅十字會法）於民國43年10月18日制訂，原告依該法第2條規定取得法人資格。

嗣紅十字會法於105年7月27日公告廢止，原告恐被告廢止其人民團體立案登記、作成廢棄原告法人資格或命原告解散之處分、或許可原告以外之人設立含有或近似於「紅十字」之名稱及標誌之組織，致生重大損害，乃提起本件預防性不作為訴訟，以為救濟。

二、原告起訴主張：

（一）依學說及實務見解，本於充分權利保障及完整權利救濟之觀點，於我國行政訴訟法制下，人民對行政機關侵害權利之行為，除於該行為作成後依法提撤銷訴訟排除外，准許於具備一定要件之前提下，於行政機關為侵害行為前，先行提起訴訟，請求行政法院判命行政機關不得為特定之侵害行為，且其訴訟類型，應係依行政訴訟法第8條規定，提起預防性不作為訴訟。

此類訴訟，須以行政機關之作為有對其發生重大損害之虞，且對損害之發生，無法期待以其他適當方法避免時，始可認具權利保護必要。

（二）原告確因行政機關之作為而有發生重大損害之虞：1.廢止紅十字會法之系爭立法行為，違反憲法第141條及相關國際公約規定：國際條約於憲法上具有重要之規範效力，縱因國際因素，致我國未能完成簽署批准或送置備查，國際條約或協定仍為我國秩序下有拘束力之規範，故各有關機關仍應遵守。

我國政府曾於1949年12月10日簽署1949年8月12日之日內瓦四部公約（下稱日內瓦公約），嗣雖因故未辦理批准手續，然依憲法第141條及司法院釋字第549號解釋意旨，日內瓦公約於憲法上仍具規範效力，為我國各行政機關應遵守之規範，紅十字會法第1條：「中華民國紅十字會，依照政府簽訂之國際紅十字公約，並基於國際紅十字會議所決議各項原則之精神，以發展博愛服務事業為宗旨。」

第2條：「中華民國紅十字會為法人。

」第3條：「中華民國紅十字會以白地紅十字為標幟，除國際紅十字公約有規定者外，其他公私機關及社團概不得使用，並禁止作為商業上之製造標及商標。」

等規定，乃政府依據日內瓦公約所制定之相應規範，作為落實日內瓦公約之國內法律，據此，我國政府認可並批准紅十字會為我國戰時之志願救濟團體，並賦予法人資格，有使用紅十字名稱及標誌之權利。

立法院廢止紅十字會法，剝奪原告依日內瓦公約應享有之特殊地位，及「紅十字」名稱、標誌之專用權，牴觸憲法第141條以及前述司法院解釋。

2.廢止原告之法人登記，或另許可原告以外之人設立含有或近似「紅十字」之名稱及標誌之組織 ，將違背日內瓦公約及國際紅十字運動之統一原則，以及國際社會之混淆；

除使原告無法運作，更將使受原告援助之內外國人權益、中華民國憲法基本秩序、公共利益以及我國國際地位有不可回復之重大損害：「國際紅十字與紅新月運動章程」具備國際習慣法之特性，依我國紅十字會法第1條規定之內容，可認我國亦確認前開章程列入之七大基本原則，即人道（Humanity）、公正（Impartiality）、中立（Neutral-ity）、獨立（Independence）、志願（Voluntary Serv-ice）、統一（Unity）、普遍（Universality）。

其中，，統一原則（一國一會原則）係指「每一國家只能有一個紅十字會。

它必須對全國公開，並在全部領土內推行人道工作。」

紅十字會最重要之工作，乃在戰時負責救護傷兵、救濟戰俘，且戰時人道救援並非只是運送物資，還需於槍林彈雨中，救援平民及因傷病失去戰鬥力之人員，故需紅十字標誌識別。

為落實此一目的，日內瓦公約及各國政府均賦予紅十字名稱及標誌特別之法律地位，以便各國紅十字會遂行其任務。

國際紅十字運動相關組織已就我國紅十字會法遭廢止、我國能否貫徹統一原則乙事，向原告表達憂心，原告如不再是我國依日內瓦公約正式認可批准之戰時志願救濟團體、不再是依國際紅十字運動章程規定唯一代表我國之紅十字會，將無權使用紅十字名稱及標識，執行戰時、災時及平時之紅十字運動任務，而將自絕於國際紅十字體系之運作。

（三）本件預防性不作為訴訟，合致「對損害之發生，無法期待以其他方法避免」之要件：紅十字會法廢止前，原告以外之人僭用「紅十字」「紅十字會」，是實際之事實，於紅十字會法廢止後，確有發生之虞，如此將產生違反統一原則之結果，不僅原告運作受影響，紅十字會組織亦無法獲得國際認同，而使我國國際地位及從事人道救援活動受到阻礙，進而影響國際上之生存空間，也對公益造成損害，故除經由法院預先禁止主管機關為特定之行政行為外，已無法期待利用其他適當方法加以避免。

（四）原告及各分（支）會原係依紅十字會法第2條、內政部78年6月29日台（78）內社字第718442號、102年11月7日台內團字第1020298247號函等規定，取得法人資格，於該法廢止後，被告怠為修法提供相關配套措施，致原告及各分（支）會均無法依非訟事件法為法人登記，而被告為主管機關，自可能作成廢棄原告法人資格或命原告解散之行政處分，原告自得於保護不足之情況下，透過本件預防性不作為訴訟維護自身法人資格存續及相關權益：1.原告與各分（支）會於紅十字會法廢止後，原依該法取得之法人資格，於未依法解散法人團體前仍然存續，惟經原告向臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）登記處聲請法人設立登記，經該處命原告依非訟事件法第84條第1項第1款定補正「主管機關核准為法人設立登記之公函影本」，然該等資料早因戰亂遺失無法補正，故為該處駁回原告聲請，原告之分（支）會原因紅十字會法第2條規定各有獨立之法人格，僅為避免牴觸統一原則，於其等章程內均定有與原告間之隸屬關係規定，紅十字會法經廢止後，各分（支）會均經法院認定為原告之內部組織，而駁回其等法人登記聲請。

雖105年8月1日「因應中華民國紅十字會法廢止—有關紅十字會未來組織運作研商會議」（下稱105年8月1日研商會議）決議，依據信賴保護原則，原告與各分（支）會之法人資格仍存續，並依人民團體法規定修正章程後，向所轄地方法院完成法人登記，惟原告與各分（支）會有前述無法辦理法人登記之困境，而有不符民法第30條規定之情，又被告怠於提出相應之立法措施，亦致使原告及各分會原依法取得之法人資格處於不穩定之狀態，是被告確有高度可能作成依法廢棄原告法人資格或命原告解散之行政處分，原告自得透過對被告提起預防性不作為訴訟，以維護法人資格之存續及權益。

2.被告雖稱依人民團體法第11條規定，人民團體不必然需具備法人資格云云。

惟原告原係依紅十字會法第29條規定進行公益勸募，方得完成組織救難、救災之目的，於該法廢止後，因暫難提出原告及各分會之法人資格證明，而無公益勸募條例第5條規定之勸募團體資格，對原告之組織運作造成嚴重衝擊，事實上日前衛生福利部已將原告申請許可進行公開勸募予以退件，且原告目前理監事之組成方式，仍與人民團體法之規範相異，是以原告人民團體之資格有遭被告依人民團體法第58條第1項第3款廢止之虞。

3.縱被告表示其立場為「廢專法，不廢組織」、「將依受理人民團體申請籌組案件之程序，會相關目的事業主管機關表示意見」云云，惟「受理人民團體申請籌組案件之程序」要無排除他人以含有或近似於「紅十字」之名稱及標誌之組織，來聲請設立登記之規定。

被告將如何據以否准聲請？況被告業於104年2月6日許可「社團法人中華民國狗貓紅十字公益協會」設立，該會無論名稱、社團標誌皆達足以混淆是否與原告同一之程度，被告於紅十字會法遭廢止前尚且如此，其後恐更加嚴重，原告有透過預防性不作為訴訟排除重大損害發生之必要。

（五）最高法院105 年度裁字第1168號裁定雖以被告作成廢止原告法人立案登記處分之可能性極低，認定原告假處分之聲請欠缺權利保護必要云云，惟定暫時狀態假處分係屬本訴確定前，請求法院暫時限制行政機關作為之訴訟，其關於危險急迫性之要求與本件不同，自不得援引聲請案作為認定本件有無理由之依據。

再者，原告並非要求法院認定立法院廢止紅十字會法是否違憲，而係請求法院於沒有紅十字會專法，及人民團體法尚未為相應修正前，或在有符合授權明確性且具有對外規範效力之法規命令前，能透過預防性不作為訴訟之判決，限制一般人民籌組相似或近似紅十字會之組織。

（六）原告並聲明：1.被告不得作成廢止原告之人民團體立案登記之行政處分（即被告台內社字第564837號人民團體立案證書）。

2.被告不得作成廢棄原告法人資格或命原告解散之行政處分。

3.被告不得許可原告以外之人設立「中華民國紅十字會」、「中華民國紅十字會總會」、「紅十字會總會」、「紅十字會」或其他含有或近似於「紅十字」之名稱及標誌之組織。

三、被告則以：

（一）本案係因立法院105年7月12日通過廢止紅十字會法，並經總統於105年7月27日公布，屬法律廢止案，非因被告之作為使原告有發生重大損害之虞，被告並未對原告作成任何處分，是否發生重大損害之虞，不無疑問，原告得否逕依行政訴訟法第8條提起行政訴訟，容有疑義。

原告係成立於22年1月間，經被告於77年2月依人民團體法核發台內社字第564837號立案證書在案。

被告為原告之會務主管機關，於紅十字會法廢止後，依人民團體法等相關規定輔導、管理原告會務，原告如無人民團體法第58、59條等違反法令情事，被告自無廢止原告立案之依據。

（二）另有關其他團體以近似「紅十字」之名稱申請乙事，被告於102年11月未予同意該申請案，外交部102年9月17日外民參字第10201106550號函（下稱外交部102年9月17日函）亦表示，如另成立紅十字會，將有違國際紅十字與紅新月運動章程中之統一原則，而將在國際間造成混淆，建請將統一原則列入考量等語。

故紅十字會法經總統公布廢止後，被告雖已無法援引該法第3條規定，但仍可參採外交部102年9月17日函所載統一原則之意見。

另原告已向經濟部智慧財產局申請團體標章註冊，被告就近似紅十字為名之申請籌組案件，亦將會相關目的事業主管機關表示意見，並將依上揭理由作為是否許可其他團體以近似「紅十字」為名之團體申請案件之準據。

此外被告並依據行政院於105年5月23日行政立法政策協調會報「廢專法、不廢組織」之基調，續行研議紅十字會組織及運作問題，以期協助原告朝組織更穩建及會務功能更健全之方向發展，依上說明，應無原告所指造成重大損害之虞情事。

（三）有關人民團體之申請，除由申請人檢具申請書、章程草案、發起人名冊、全體發起人身分證明文件及其他依規定之必要文件外，被告另依人民團體法第3條但書規定意旨，依團體之申請緣由、章程草案宗旨、任務等，會商相關目的事業主管機關表示意見。

訴外人中華民國狗貓紅十字公益協會雖有以紅十字為名，惟依其申請緣由、章程宗旨任務等觀之，均與紅十字會法第4條規定之紅十字組織性質差異甚大，且其章程中並無團體標誌及會徽規定，被告乃准予立案，至於原告所附之前開協會網頁會徽為該會立案後自定，屬其團體自治事項，並非被告得依人民團體法等相關規定所能規範。

而另案臺灣紅十字會申請籌組，業經被告認定為免造成誤認而不予同意在案，並經本院103年度訴字第923號判決駁回該案申請人之訴。

（四）被告並聲明：原告之訴駁回。

四、本件如事實概要欄所述之經過事實，有43年11月1日立法院公報影本（本院卷第40-69頁）、105年7月18日立法院公報影本（本院卷第401-413頁）在卷可憑，應認屬實。

原告提起本件預防性不作為訴訟，並以紅十字會法廢止後，因行政、立法怠於作成相應立法，致使原告法人資格、人民團體資格及關於「紅十字」之名稱及標誌均有遭遇侵害之危險，而影響原告組織運作、募款及國際人道合作之地位，須透過對被告提起預防性不作為訴訟，以防免損害之發生等據為主張，故本件應審酌者即為：原告之主張，是否符合提起預防性不作為訴訟之要件？原告起訴請求法院判命被告不得為如原告聲明所示之行為，是否應予准許？

五、本院之判斷：

（一）按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」

行政訴訟法第8條第1項前段定有明文，依此規定，因公法上原因所生之給付，除作成行政處分之給付請求外，均得以給付訴訟請求對造為一定作為、不作為或容忍。

而經由給付訴訟，請求法院對尚未發生之權利侵害，禁止行政機關作成侵害權利之行政處分或事實行政行為，則稱之為「預防性不作為訴訟」，此類訴訟未經行政訴訟法明定，惟多數學說認於具有權利保護必要時，應予容許，然對於容許提起預防性不作為訴訟之要件及其標準寬嚴程度，學說意見則未臻一致。

我國實務亦承認此類訴訟之必要性，依最高行政法院96年度裁字第2183號裁定意旨認為，有關預防性不作為訴訟，是否為我國行政訴訟法所容認，我國學界見解不一，但從憲法保障人民之訴訟權，行政訴訟法第2條容認公法上爭議除法律別有規定外，均得提起行政訴訟之規定，以及外國實務與學界通說，均採肯定等觀點，應採肯定見解。

並認請求法院判命行政機關不得為一定行為，如具有法律上利益時，得依行政訴訟法第8條規定，提起預防性不作為訴訟。

惟提起此種訴訟，須以因行政機關之作為有對其發生重大損害之虞時，始認具有權利保護必要，但對損害之發生，得期待以其他適當方法避免者，不在此限，是依前開裁定意旨，提起預防性不作為訴訟所須具備之訴訟要件，須人民因行政機關將作成之行政處分或其他公權力行為，而有發生重大損害之虞（重大損害性）；

且無可期待有其他適當方法避免之情形下（補充性），始得認有權利保護必要。

另參諸最高行政法院105年度裁字第1168號裁定理由有關「……任何訴訟提供人民之權利保護，均以有權利保護必要為要件。

人民就對己之侵益處分，或對第三人授益卻對己侵益之具雙重效力之授益處分，本得於處分作成後提起訴願及撤銷訴訟救濟。

蓋在處分未作成前，人民並不會因處分而有權利或法律上利益受損害。

是以除非個案情形特殊，如不許人民提起預防性不作為訴訟，人民權利無從及時受到保護外，人民並無就行政處分提起預防性不作為訴訟之權利保護必要。

當行政機關作成行政處分之可能性低時，即不能認為如不許人民提起禁止行政機關作成行政處分之預防性不作為訴訟，人民權利無從及時受到保護。」

之說明，亦認提起預防性不作為訴訟，法院應視個案具體情形是否具有特殊權利保護之必要，以審酌是否給予及時之救濟。

（二）本件原告主張紅十字會法廢法後，被告怠於提出相應之立法措施，致原告法人資格處於不穩定之狀態，且原告及各分（支）會目前均無法依非訟事件法為法人登記，故認被告可能廢棄原告法人資格或命原告解散，為此提起預防性不作為訴訟，請求本院判命被告不得作成廢棄原告法人資格或命原告解散之行政處分，惟查：1.原告於22年間依中華民國紅十字會管理條例成立，於該條例廢止後，即依43年10月18日制定公布之紅十字會法組織運作，嗣立法院105年7月12日通過廢止紅十字會法，並經總統以105年7月27日總統華總一義字第10500080991號令公布廢止。

依民法第25條規定：「法人非依本法或其他法律之規定，不得成立。」

，依廢止前紅十字會法第2條規定：「中華民國紅十字會為法人。」

是原告於紅十字會法廢法前，屬依特別法成立之法人，與依民法總則規定應向法院為設立登記之法人有別。

惟於紅十字會法廢止後，原告據以取得法人資格之法源既不復存在，其後續組織發展運作，即無從再援引紅十字會法作為依據。

原告主張參照民法第40條第2項：「法人至清算終結止，在清算之必要範圍內，視為存續。」

規定及舉重以明輕之法理，原告依紅十字會法取得之法人資格，於未依法解散或撤銷法人資格前，不影響原告法人格之存續，固非無見，惟原告所述之前開規定，乃係考量法人因解散而失其權利能力，為完結解散時尚未終結之事務，而有於清算目的之必要範圍內，視其法人格存續，然此規定與原告係因據以取得法人資格之特別法經廢止之情形不同，且原告既仍欲存續發展其原從事之博愛服務事業，即無可能僅依據前開為特定目的（完結清算）而視為暫時存續法人格之規定而為運作。

2.依立法院徐永明等17位立法委員提案廢止紅十字會法之說明，其提案係考量該法有諸多未臻明確之規定，致使紅十字會於定位、組織、財務及監督方面，與人民團體自治之精神相悖，亦欠缺透明公開之規範，影響國際人道救援工作，認應回歸「人民團體法」及「公益勸募條例」等法令規範，由主管機關監督。

是紅十字會法之廢止，乃係廢棄其原以特別法、專法之規範方式，回歸適用一般法人或人民團體所適用民法、人民團體法等相關規定，原告雖主張多數國家均係以專法作為紅十字會組織之規範依據，紅十字會法之規定不足之處，可以修法方式解決，不應逕予廢止云云，惟有關紅十字會法立法體例之抉擇，屬立法裁量之範疇，原告於紅十字會法廢止後，其組織、機關、決議、監督等，事實上已無可續行適用紅十字會法，在復無其他特別規定之情形下，參酌前述民法第25條之規定，即應改依一般法人及人民團體所適用之法令規範，以發展其服務事業，而被告於105年8月1日研商會議，亦肯認原告繼續存在之必要與價值，明示基於信賴保護原則，原告之法人資格存在，並回歸人民團體法與公益勸募條例之規範與輔導，而決定原告應依人民團體法規定修正章程，並向所轄地方法院登記處完成法人登記，以符人民團體法揭示之團體自治原則，此有該會議紀錄在卷可參。

3.原告主張因其無法依非訟事件法為法人登記，依民法第30條、第36條規定，被告有廢棄原告法人資格，或作成要求法院宣告原告解散之高度可能，然查：⑴原告主張其目前因法人資格不穩定，面臨運作困境，因無法人資格證明，無法勸募而影響公益活動進行，將受有重大損害云云。

惟原告所述法人資格之問題，其發生之直接原因係紅十字會法廢止之立法行為所致，並非因被告未來可能作成之行政處分或行政行為所生之法律上效果。

故原告就此已發生之立法行為效果，主張得對被告提起預防性不作為訴訟，以避免損害，尚有未合。

⑵又原告主張因無法完成法人登記，而終將為被告廢棄法人格或為被告建議法院宣告其解散一節，按「法人之目的或其行為，有違反法律、公共秩序或善良風俗者，法院得因主管機關、檢察官或利害關係人之請求，宣告解散。」

民法第36條固有明文，惟依此規定有權解散法人之機關乃為法院，而非被告，是原告主張被告將作成廢棄其法人格之行政處分，尚屬無據。

且查，原告前向臺北地院聲請法人設立登記，因有欠缺，經該院定期命為補正，原告因逾限未依法補正，而為臺北地院駁回聲請等情，有臺北地院登記處105年8月30日105法登社字第95號函在卷可稽。

經調閱前開聲請卷宗，該處以105年8月1日105法登社字第95號函命原告補正之事項共計11項，其中就應補正主管機關核准為法人設立登記之公函影本部分，原告主張其於22年成立，是否有主管機關核准及成立相關紀錄不明，縱有亦因戰亂佚失，因認其客觀上無法補正，將無法完成法人登記云云，惟被告於原告陳報其聲請法人登記案經法院登記處駁回後，已發函臺北地院登記處說明「……該總會（即原告）表示因年代久遠，無從補正民國22年成立當時之成立大會紀錄及核准函。

惟依該總會立案證書影本應足以證明其為本部立案之人民團體，且因中華民國紅十字會法突遭廢止及因成立時間為80餘年前，資料保存確有其困難。

……仍請貴處予以必要之協助，如需本部再提供證明文件，請不吝告知，本部將配合提供，俾便該會順利完成法人登記。」

等語，可認被告已向法院表明原告確為經其許可設立之人民團體，如被告欲以原告未能補正成立資料，而藉此請求法院宣告原告解散，何須再向臺北地院登記處出具前開函文？是原告主張被告有於原告無法完成法人登記後，廢棄原告法人格或請求法院宣告原告解散之高度可能，而使其權利受有急迫之重大損害，尚難憑採。

⑶再查，被告前開函文，雖係於臺北地院登記處駁回原告法人設立登記聲請後所發，而未及為該處所審酌，然被告基於主管機關立場就其前所核發之立案證書所為說明，自有重要之證明效果；

再參諸臺北地院登記處其餘命補正事項，多屬關於原告章程應符合民法或人民團體法規定等要求，以民法、人民團體法作為一般法人、人民團體之設立準據，其規範標準對原告而言，應非屬客觀上不能補正之事項，雖原告自廢法後，所需因應之內外部事務誠屬多端，然於未有替代性立法之情況下，亦僅能依現有法制而為章程之規劃修正，是原告自非不得於補正前述事項後，再重行提出聲請，然原告未就臺北地院登記處所命補正事項提出完整補正，即自行臆測被告前開函文仍將不為臺北地院登記處接受，已屬速斷，縱認臺北地院登記處仍認被告前開函文未得替代非訟事件法第84條第1項第1款之主管機關許可或核准之文件，原告亦非不得依非訟事件法第97條之規定，經異議後而由法院裁定以資救濟，故原告未依法定程序尋求救濟，逕認臺北地院登記處定將駁回其法人設立登記聲請，且被告亦將據此廢棄原告法人格或請求法院宣告原告解散等行政作為，有違預防性不作為訴訟之補充性要件。

（三）另原告訴請被告不得作成廢止原告人民團體立案登記之行政處分一節，經查：1.按「人民團體有違反法令、章程或妨害公益情事者，主管機關得予警告、撤銷其決議、停止其業務之一部或全部，並限期令其改善；

屆期未改善或情節重大者，得為左列之處分：一、撤免其職員。

二、限期整理。

三、廢止許可。

四、解散。」

人民團體法第58條第1項定有明文。

查原告前經被告核准立案，以73年11月6日73台內社字第270314號函補發立案證書，並以77年2月12日台（77）內社字第564837號函換發立案證書等情，有前開函文影本在卷可稽，紅十字會法雖經廢止，然原告仍為依法經主管機關核准立案之人民團體，並無疑義。

是依人民團體法第58條第1項之規定，原告若無違反法令、章程或妨害公益情事，被告並無得以廢止原告立案許可之依據。

2.原告雖主張依其目前理監事之組成方式，與人民團體法之規範相異，是其人民團體資格有遭被告依前開規定廢止之虞，惟查，被告於105年8月1日研商會議決定，原告於105年4月22日召開21屆會員代表大會，其所送理監事簡歷冊及理事長選舉，業經被告備查，基於法律秩序之安定性，並考量原告前置作業之需，原告應依人民團體法之規定，至遲於106年度召開會員大會時修正章程，並向所轄地方法院登記處完成法人登記，以符合人民團體揭示之團體自治原則。

是對於原告理監事之組成方式，於廢法後須回歸人民團體法之規定，被告係採行政指導之方式，促請原告修正章程，依法調整其內部組織，尚難認原告現有遭被告以違反法令為由，作成廢止立案許可處分之立即危害。

3.原告雖稱其已著手修改章程，但因須與26個分（支）會研商形成共識，並分別提報理監事會及會員代表大會通過，非一朝一夕可以完成云云，惟原告前就外界對於紅十字會法中，關於會長無限制之連任及政府指派理監事有球員兼裁判等質疑，亦認可藉由修法杜絕爭議，此有原告提出之紅十字會法之存廢爭議與說明在卷可參，是原告應亦認其組織之調整，並非事實上無法達成。

雖原告所稱其修正章程，涉及與各分（支）會之協調溝通及作業時程，容屬實情，惟以原告從事公益服務事業，並協助政府辦理國內外災害救護及人道援助，其組織之獨立性與財務監督等問題，關乎公眾之信任，自不宜久懸，而原告就被告所限應於廢法後次年之會員代表大會完成章程修正之時程，並未確實說明有如何無法完成之困難，自難逕認係被告未給予合理時間因應，而使原告權益受損。

4.且查，依人民團體法第57條第1項規定以觀，主管機關對於人民團體有違反法令情事者，得審酌其個案事實，就警告、撤銷決議、停止一部或全部業務，或限期改善等方式，裁量選擇適切之處分方式；

如屆期未改善或情節重大者，並得裁量是否作成撤免其職員、限期整理、廢止許可或解散等處分，故縱認原告有違背法令情事，亦須由被告審酌相關行政程序中之事證，並就法律所授與各種不同之處分權限中，裁量選擇適當之處分方式，非必僅有廢止許可一途。

本件原告既仍在進行章程之修正程序，其最終是否必然發生違反人民團體法之結果尚屬不明，則衡酌被告於現行階段亦尚無原告修正章程結果之完整資訊，復未開啟相關行政程序及行政調查，如許原告以預防性不作為訴訟，由法院介入審查，並以司法程序取代行政程序，自權力分立之觀點，即有過度侵犯行政權之虞。

本件被告可能作成廢止原告人民團體許可之前提，既繫於原告於紅十字會法廢法後，是否依法修正其章程，則原告對於其所稱人民團體立案許可被廢止之損害，尚非不得以己力防免；

縱被告確作成廢止立案許可之處分，原告亦得藉由停止執行為暫時權利保護，則於此階段即提前給予原告司法救濟，禁止被告得依個案之實際發展情形，依職權調查證據、判斷事實而作成適當處分，尚難認屬具有實效性之救濟，故原告就此部分主張其具有提起預防性不作為訴訟之權利保護必要，亦難憑採。

（四）又原告訴請被告不得許可原告以外之人設立「中華民國紅十字會」、「中華民國紅十字會總會」、「紅十字會總會」、「紅十字會」或其他含有或近似於「紅十字」之名稱及標誌之組織部分，經查：1.按「人民團體章程應載明左列事項：一、名稱。

……。」

「行政組織區域變更時，人民團體名稱變更者，應將會議紀錄函請主管機關備查。

人民團體名稱變更者，不得與登記有案之人民團體相同。」

第12條第1款、第56條第2項定有明文。

又依廢止前之紅十字會法第3條規定：「中華民國紅十字會以白地紅十字為標幟，除國際紅十字公約有規定者外，其他公私機關及社團概不得使用，並禁止作為商業上之製造標及商標。」

2.原告主張紅十字會法廢止後，被告就聲請設立相同或近似於「紅十字會」之組織，恐已無否准設立之裁量權，如此將生多數近似紅十字會之組織，將違反國際紅十字與紅新月運動章程之七項基本原則中之「統一原則」（即一國一會原則），故原告為確保能符合國際公約之要求而續行運作，有透過預防性不作為訴訟排除重大損害發生之權利一節，經查，被告於前述105年8月1日研商會議中，已於案由二關於紅十字會標誌及名稱之保護中，說明日內瓦公約要求各國立法保障紅十字名稱及標誌之專用性，及我國雖非日內瓦公約之簽約國，但既為國際社會之成員，不宜自外於日內瓦公約之精神，鑑於日內瓦公約精神及國際紅十字與紅新月運動章程之七項基本原則中之「統一」原則，及確保紅十字會日後執行任務之便利性，決定建請經濟部智慧財產局本於權責協助原告完成團體標章註冊事宜。

故紅十字會法廢止後，紅十字名稱及標誌之保護，關乎國際紅十字與紅新月運動章程之「統一原則」（一國一會原則），不僅係原告單方權益之保障問題，實已涉及我國如何參與國際紅十字會組織，以進行合作及援助等重大議題。

3.而被告前於「台灣紅十字會」申請籌組時，即已函詢各相關機關，依外交部102年9月17日函所提意見，已明確指明依據國際紅十字與紅新月運動章程之七項基本原則中之統一原則，明訂「每一個國家僅能有一個紅十字會」，鑒於我國已有「中華民國紅十字會」，而認如另成立「台灣紅十字會」，將在國際間造成混淆等語，嗣被告經審酌前開意見後未予同意「台灣紅十字會」之籌設，案經行政訴訟，本院亦以103年度訴字第923號判決維持被告之決定。

足見被告對於統一原則影響我國參與國際紅十字會組織運作，知之甚詳，故對於含有或近似於「紅十字」名稱之團體所為申請，亦審慎加以審查。

至於原告所稱被告曾於104年2月6日許可社團法人中華民國狗貓紅十字公益協會設立，被告亦已陳明該團體章程之宗旨任務與原告性質差異甚大，且章程中亦無紅十字團體標誌及會徽之規定，是被告許可該團體設立，應係認該團體應不致與原告造成混淆誤認；

及該團體章程並未使用白地紅十字標幟之故，故尚難以被告曾許前開協會設立，即逕認被告於廢法後，將不再對於紅十字之名稱及標誌予以適當保護，而使原告權利有受重大損害之虞。

4.依被告所陳其將依行政院105年5月23日行政立法協調會報「廢專法、不廢組織」之基調，續行研議以協助原告朝組織穩健及會務功能健全方向發展，足認原告仍為被告在統一原則（即一國一會原則）下承認之中華民國紅十字會組織，雖原告認被告怠於建制保護紅十字會名稱及標誌之法制規範，對原告保障不夠周延，實則被告迄今亦未許可與原告設立之目的、性質相同之其他團體，使用含有或近似於「紅十字」之名稱及標誌而設立，可認被告現階段係以個案審查之方式，透過解釋國際公約、審酌新設人民團體與原告間識別度、團體標章保護等方式，續予遵循國際紅十字組織之統一原則及執行原紅十字會法關於白地紅十字標幟之保護，故尚乏事證可認被告有將作成許可其他團體使用紅十字會名稱或標誌而立即侵害原告權益情事，如被告作成許可其他團體使用之處分，原告亦非不得本於利害關係人身分，以行政救濟程序保障權益，是原告主張被告未具體承諾不會使原告以外之人，設立「中華民國紅十字會」、「中華民國紅十字會總會」、「紅十字會總會」、「紅十字會」或其他含有或近似於「紅十字」之名稱及標誌之組織；

且被告亦欠缺得以否准其他組織設立之法制，而認有透過預防性不作為訴訟排除重大損害之必要，尚有未合。

六、綜上所述：

（一）原告以紅十字會法廢止後，其因無法完成法人登記及章程修正，認被告將就其法人資格及人民團體立案登記，作成解散或廢止之行政處分；

且將許可原告以外之人使用含有或近似於「紅十字」之名稱及標誌等主張，經核原告於紅十字會法廢止後，被告已為行政指導促請原告聲請法人登記並完成章程修正，原告亦已著手進行，雖原告於依民法、人民團體法修正章程及調整組織之過程中，有諸多需因應解決之內部問題，然人民團體本有依合法章程運作之義務，國際紅十字與紅新月運動章程亦揭示，各國紅十字會係依據自身之章程和本國立法從事符合本運動任務和基本原則的人道活動之規定，足見該章程亦肯認符合本國法制乃為紅十字會執行任務之基本要求，本件原告既可循修正章程以完成法人設立登記，並得對被告作成之處分依法救濟，已難謂無法期待以其他適當方法避免遭解散或廢止許可之危害，是原告請求法院於被告作成決定前，先予救濟，尚難認符合預防性不作為訴訟之要件。

（二）原告主張紅十字會法廢止後，被告怠於為相應立法，將無法否准其他以含有或近似紅十字會名稱或標誌之組織設立，故以預防性不作為訴訟請求判命被告禁止許可他人使用，經核原告於22年間成立迄今，秉諸發展博愛服務事業之宗旨，從事人道救援任務，並佐理政府於國內外執行救護災賑濟，可受公評，被告於廢法後依「廢專法、不廢組織」之原則，續行研議以協助原告朝組織穩健及會務功能健全方向發展，可認原告仍為被告在統一原則（即一國一會原則）下承認之中華民國紅十字會組織，被告認知統一原則影響我國參與國際紅十字會組織運作，故對使用相同或近似紅十字會名稱或標誌者，亦審慎其許可，尚無由法院介入取代行政權行使之必要。

原告認應以制定專法或於人民團體法制定專章，始能提供紅十字會適性且符合相關國際公約精神之法制，雖亦有據，惟此有待行政及立法機關依實際運作情形裁量形塑，非預防性不作為訴訟之目的，故原告訴請法院於被告許可他人使用紅十字會名稱及標誌前先予禁止，以避免損害，尚難准許。

（三）原告之主張核與預防性不作為訴訟之要件不符，從而，原告聲明請求判命1.被告不得作成廢止原告之人民團體立案登記之行政處分；

2.被告不得作成廢棄原告法人資格或命原告解散之行政處分；

3.被告不得許可原告以外之人設立「中華民國紅十字會」、「中華民國紅十字會總會」、「紅十字會總會」、「紅十字會」或其他含有或近似於「紅十字」之名稱及標誌之組織，均難准許，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 5 月 25 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 高愈杰
法 官 劉穎怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 106 年 5 月 25 日
書記官 黃貫齊