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臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1130號
106年5月11日辯論終結
原 告 陳西荃
許立昇
薛克岳
共 同
訴訟代理人 蕭萬龍 律師
複 代理人 陳孟彥 律師
被 告 宜蘭縣宜蘭地政事務所
代 表 人 楊崇明（主任）
訴訟代理人 康錦昌
陳志賢
上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國105年5月26日府訴字第1050040290號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：1.「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。
但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」
「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」
行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。
2.本件原告起訴時，原聲明：「原處分及訴願決定均撤銷，原處分機關應作成准將原告等四人申請宜蘭市北津段757、758、759、757-1、758-1、759-1地號等6筆土地合併分割之行政處分。」
嗣原告於訴訟中，變更訴之聲明為：「原處分及訴願決定均撤銷，原處分機關應作成准將『原告等三人申請宜蘭市北津段757、758、759、757-1、758-1、759-1地號等6筆土地合併分割，合併分割比例為陳西荃44％，許立昇44％，薛克岳12％』之行政處分。」
經核原告上開訴之變更，被告並無意見（本院卷p66），且原因是原申請合併分割時共有人有4人，其中一人將持分轉讓給原告3人，變更後聲明與原訴請求之基礎事實相同（只是持分比例不同），揆諸前揭規定，應予准許。
二、事實概要：1.原告等人及鄭淑娟分別共有相互毗鄰之宜蘭縣宜蘭市北津段段757 、758 、759 、757 之1 、758 之1 及759 之1 地號等6 筆土地（下稱757 、758 、759 、757 之1 、758 之1及759之1地號土地），於104年12月24日委任代理人沈維剛向被告申請辦理土地複丈及標示變更登記；
先合併該6筆土地為同一筆土地後，再分割為2筆土地（收件字號：第35 67號、第3568號，下稱系爭申請案）。
嗣後鄭淑娟於105年1月23日移轉757、758、759、757之1、758之1及75 9之1地號土地所有權之持分予原告等人，並於同年3月2日為土地所有權變更登記。
2.被告受理系爭申請案後，審認該6 筆土地分屬不同時期發布之都市計畫農業區土地（757 、758 、759 地號等3 筆土地屬本府101 年7 月29日發布實施【變更四城地區都市計畫：第二次通盤檢討】農業區土地，757 之1 、758 之1 、759之1 等3 筆土地則屬宜蘭縣政府96年6 月22日發布實施【變更宜蘭市都市計畫：第二次通盤檢討】農業區土地，倘許可辦理土地合併分割，將致因辦理都市計畫範圍分割之地籍線消失，且造成已公告確定之都市計畫範圍疑義，爰依地籍測量實施規則第213條第1項第2款規定，以105 年1 月29日宜地貳字第1050001114號函駁回系爭申請案（下稱原處分）。
原告等人不服，提起訴願，經宜蘭縣政府105 年5 月26日府訴字第1050040290號決定訴願駁回。
原告等人不服，遂提起行政訴訟。
三、本件原告主張：1.系爭土地均為都市計畫範圍之農業區，地目均為「田」，使用分區：空白（參本院卷p22-33），是以系爭土地屬於地籍測量實施規則第224條第1項所定「同一地段、地界相連、使用性質相同之土地」，被告自應准予合併複丈分割。
原處分否准原告等之申請，究係依地籍測量實施規則第213條何款而駁回，法令依據不明確，顯然有違行政程序法第96條行政處分應具體明確之要求，又原處分引用內政部90年12月12日台內地字第9078054號函釋之行政規則作為駁回之理由，惟地籍測量實施規則第213條第2款係指依法不應受理之案件始得駁回原告等之申請，原處分既非依據法律，僅係依據內政部所為之行政規則，更已違反地籍測量實施規則第213條第2款所定之要件，原處分應屬不當。
2.依地籍測量實施規則第225條之1 ，同規則內提及之使用性質就都市土地係指使用分區，而系爭土地使用分區均記載為「空白」，亦均為都市計畫範圍之農業區，足見系爭土地之使用性質相同，雖原處分另引用內政部90年12月12日台內地字第9078054 號函釋認系爭土地分屬兩個不同時期發布之都市計畫範圍，雖使用分區相同之相鄰土地，仍不宜辦理土地合併；
惟該函釋發布當時之地籍測量實施規則第224條（89年12月6 日發布）規定為「土地因合併申請複丈者，應以同一地段、地界相連、使用分區及使用性質均相同之土地為限。
所有權人不同或設定有他項權利者，應檢附全體所有權人之協議書或他項權利人之同意書。
地政事務所於複丈完竣後，核發土地複丈成果圖。」
之後地籍測量實施規則第224條（95年11月24日修正發布）業已修正為「土地因合併申請複丈者，應以同一地段、地界相連、使用性質相同之土地為限。
前項土地之所有權人不同或設定有抵押權、典權、耕作權等他項權利者，應依下列規定檢附相關文件：一、所有權人不同時，應檢附全體所有權人之協議書。
二、設定有抵押權時，應檢附土地所有權人與抵押權人之協議書。
但其抵押權內容完全一致，未涉權利範圍縮減者，得免附。
三、設定有典權或耕作權時，應檢附該他項權利人之同意書。
登記機關辦理合併複丈，得免通知實地複丈。
第一項之土地設定有用益物權者，其物權範圍為合併後土地之一部分者，應於土地複丈成果圖繪明其位置。」
，並增訂第225條之1 「第一百九十二條、第一百九十三條、第二百二十四條及前條所稱之使用性質，於都市土地指使用分區，於非都市土地指使用分區及編定之使用地類別。」
，顯見不僅修正前後條文均無涉都市計畫範圍，內政部前揭函釋顯然增加法文所無之限制，又因地籍測量實施規則第225條之1 之增訂已明確指出使用性質係指使用分區及編訂之使用地類別，實與都市計畫無涉，是以原處分顯以錯誤之函釋適用於本案，自有認事用法之違失。
3.按內政部90年12月12日台內地字第9078054 號函釋，均未提及不同都市計畫範圍之土地究竟屬於不同地段、不同地界抑或使用性質不同之土地，致本案之系爭土地否准合併複丈，顯與地籍測量實施規則第213條之規定相違。
又都市計畫之檢討變更自有都市計畫法暨相關法令規範之，如因辦理土地合併而致地籍線消失，該都市計畫應如何檢討變更，本應由都市計畫主管機關認定之，非由被告機關所得置喙，本件豈能單由被告機關自行臆測後駁回原告等之申請。
4.並聲明：原處分及訴願決定均撤銷，原處分機關應作成准將『原告等三人申請宜蘭市北津段757 、758 、759 、757-1、758-1 、759-1 地號等6 筆土地合併分割，合併分割比例為陳西荃44％，許立昇44％，薛克岳12％』之行政處分。
訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：1.系爭757 、758 、759 地號等3 筆土地，於75年間都市計畫樁公告確定後，由宜蘭縣政府囑託被告據以辦理地籍逕為分割登記完竣，並增加757-1 、758-1 、759-1 地號等3 筆土地（參原處分卷p22-28）。
原告所有系爭土地於104 年12月24日以連件方式向被告提出合併、分割複丈（收件第3567、3568號) 之申請（參原處分卷p10-13），依其案卷檢附宜蘭市公所核發之103 年11月19日宜市工區字第001531、001532號都市計畫土地使用分區證明書所載，其中757、758、759地號等3 筆土地屬宜蘭縣政府101年7月29日發佈實施「變更四城地區都市計畫（第二次通盤檢討）農業區土地」；
而757-1、758-1、759-1地號等3筆土地則屬宜蘭縣政府96年6月22日發佈實施「變更宜蘭都市計畫（第二次通盤檢討)農業區土地」（參原處分卷p14-15），係分屬不同時期發布之都市計畫範圍內農業區土地。
2.又都市計畫範圍界格屬都市計畫格之一種，其既經都計單位依前揭都市計畫相關法規規定將相關資料送交地政單位，據以辦理地籍逕為分割測量完竣，縱然系爭土地使用分區均為農業區，在未經都計單位重新檢討變更為同一都市計畫範圍前，許可其辦理合併分割，將肇致因辦理都市計畫範圍逕為分割之地籍線消失，已公告確定之都市計畫範圍亦將因而產生疑義，將造成未來該都市計畫辦理檢討變更時都市計畫地籍範圍無法確定。
是以，原告主張系爭土地以連件方式申辦合併、分割，顯與前揭法令規定及內政部90年12月12日台內地字第9078054 號函釋意旨不符，故不宜辦理土地合併，爰依地籍測量實施規則第213條第1項第2款規定，以原處分予以駁回，依法並無違誤。
3.並聲明：原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
五、兩造不爭之事實及兩造爭點：1.如事實欄所述之事實，業據提出土地登記第二類謄本（本院卷p22-33）、原處分（本院卷p15-17）、訴願決定（本院卷p18-21）等為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真。
2.兩造爭點為：被告以757、758、759、757之1、758之1及759之1地號土地不宜辦理合併分割，有無違誤？
六、本院判斷：1.本件應適用之法條與法理：都市計畫法第15條：「（第1項）市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就左列事項分別表明之：一、當地自然、社會及經濟狀況之調查與分析。
二、行政區域及計畫地區範圍。
三、人口之成長、分布、組成、計畫年期內人口與經濟發展之推計。
四、住宅、商業、工業及其他土地使用之配置。
五、名勝、古蹟及具有紀念性或藝術價值應予保存之建築。
六、主要道路及其他公眾運輸系統。
七、主要上下水道系統。
八、學校用地、大型公園、批發市場及供作全部計畫地區範圍使用之公共設施用地。
九、實施進度及經費。
十、其他應加表明之事項。
（第2項）前項主要計畫書，除用文字、圖表說明外，應附主要計畫圖，其比例尺不得小於一萬分之一；
其實施進度以五年為一期，最長不得超過二十五年。」
第22條：「（第1項）細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。
二、居住密度及容納人口。
三、土地使用分區管制。
四、事業及財務計畫。
五、道路系統。
六、地區性之公共設施用地。
七、其他。
（第2項）前項細部計畫圖比例尺不得小於一千二百分之一。」
第23條：「（第1項）細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。
（第2項）前項細部計畫核定之審議原則，由內政部定之。
（第3項）細部計畫核定發布實施後，應於一年內豎立都市計畫樁、計算坐標及辦理地籍分割測量，並將道路及其他公共設施用地、土地使用分區之界線測繪於地籍圖上，以供公眾閱覽或申請謄本之用。
（第4項）前項都市計畫樁之測定、管理及維護等事項之辦法，由內政部定之。
（第5項）細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依第17條第1項、第18條、第19條及第21條規定辦理。」
地籍測量實施規則第213條：「登記機關受理複丈申請案件，經審查有下列各款情形之一者，應以書面敘明法令依據或理由駁回之：一、不屬受理登記機關管轄。
二、依法不應受理。
三、逾期未補正或未依補正事項完全補正。」
內政部90年12月12日台內地字第9078054 號函：按「市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就左列事項分別表明之：…二、行政區域及計畫地區範圍。
…」、「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。
…」、「細部計畫擬定後，…應於核定發布實施後一年內豎立樁誌計算坐標，辦理地籍分割測量，並將道路及其他公共設施用地、土地使用分區之界線測繪於地籍圖上，以供公眾閱覽或申請謄本之用。」
分別為都市計畫法第15條、第22條及第23條所明定。
是以，本案擬辦理合併之土地係位於不同之都市計畫區，其既依都市計畫法相關規定辦理都市計畫範圍分割之地籍線，如因辦理土地合併而消失，將造成未來該都市計畫辦理檢討變更時都市計畫範圍疑義，且與上開規定意旨不符，故不宜辦理土地合併；
惟依法申請使用時，仍得一併申請辦理。
2.經查，系爭6 筆土地分屬不同時期發布之都市計畫農業區土地，其中757 、758 、759 地號等3 筆土地屬宜蘭縣政府101 年7 月29日發布實施【變更四城地區都市計畫：第二次通盤檢討】農業區土地；
而757 之1 、758 之1 、759 之1 等3 筆土地則屬宜蘭縣政府96年6 月22日發布實施【變更宜蘭市都市計畫：第二次通盤檢討】農業區土地，此為兩造所不爭執之事項。
本件爭點之重心，6 筆分屬不同時期發布之都市計畫農業區土地，可否逕為合併分割，原告等將系爭土地以連件方式申辦合併，被告依地籍測量實施規則第213條第1項第2款規定（依法不應受理）駁回，是否有據？①何以分屬不同時期發布之都市計畫農業區土地，不得逕為合併？按都市計畫法第15條第1項「市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就左列事項分別表明之（略）二、行政區域及計畫地區範圍（下略）」，而同法第22條第1項「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍（下略）」足見都市計畫重視計畫地區範圍，而以此為計畫之界限，並落實於同法第23條：「（第1項）細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。
（第2項）前項細部計畫核定之審議原則，由內政部定之。
（第3項）細部計畫核定發布實施後，應於一年內豎立都市計畫樁、計算坐標及辦理地籍分割測量，並將道路及其他公共設施用地、土地使用分區之界線測繪於地籍圖上，以供公眾閱覽或申請謄本之用。
（下略）。」
足見都市細部計畫，核定發布實施後，應豎立都市計畫樁、計算坐標及辦理地籍分割測量，並將道路及其他公共設施用地、土地使用分區之界線測繪於地籍圖上，以供公眾閱覽或申請謄本之用；
這就是為了計畫地區範圍之確認，由圖表而至體現於現場，將現場定樁、定標、測量，並將結果測繪於地籍圖，讓看地籍圖的民眾就足已知悉經核定發布實施之細部計畫。
經此，分屬不同時期發布之都市計畫農業區土地，則不得逕為合併，否則核定發布實施之細部計畫之界址將消失，實施之細部計畫之地區範圍就無法特定，所涉及之土地使用分區管制、道路系統、地區性之公共設施用地之比例或依法應保持之最低比例將無法明確，此關乎都市計畫之公益性，相對於地籍測量實施規則第224條前段規定「土地因合併申請複丈者，應以同一地段、地界相連、使用分區及使用性質均相同之土地為限」，是上揭都市計畫法規與地籍測量實施規則發生衝突，地籍測量實施規則之私益應為讓步。
故分屬不同時期發布之都市計畫農業區土地，原告申辦合併，被告依地籍測量實施規則第213條第1項第2款規定（依法不應受理）駁回，當屬有據。
②內政部90年12月12日台內地字第9078054 號函釋意旨，並非以函釋之位階來取代地籍測量實施規則第213條第1項第2款規定，而是以解釋性函釋之內容來說明都市計畫法第15條第1項、第22條第1項、第23條等實質之意旨，而認為縱然系爭土地使用分區均為農業區，在未經都計單位重新檢討變更為同一都市計畫範圍前，許可其辦理合併分割，將肇致因辦理都市計畫範圍逕為分割之地籍線消失，已公告確定之都市計畫範圍亦將因而產生疑義，將造成未來該都市計畫辦理檢討變更時都市計畫地籍範圍無法確定，故不宜辦理土地合併。
原告之主張，應屬對規範有所誤解，而無由採信。
3.綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 5 月 25 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 畢乃俊
法 官 陳心弘
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 106 年 5 月 25 日
書記官 林淑盈
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