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臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1551號
106年4月20日辯論終結
原 告 李榮東
訴訟代理人 郭令立 律師
被 告 臺北市政府
代 表 人 柯文哲（市長）
訴訟代理人 陳小玲
陳金同
黃進能
上列當事人間地籍清理條例事件，原告不服內政部中華民國105年8 月23日台內訴字第1050053347號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。
但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。
（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。
（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：…。
二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。
…。」
行政訴訟法第111條第1項、第2項、第3項第2款定有明文。
經查，原告於民國105 年10月21日起訴時，係聲明求為判決：「原處分（即被告105 年4 月27日府地籍字第10531094400 號公告有關系爭土地部分＜下稱系爭公告1 ＞、105 年4 月27日府地籍字第10531094401 號公告有關系爭土地部分＜下稱系爭公告2 ＞、105 年4 月27日府地籍字第10531094403 號函＜下稱系爭函＞）及訴願決定均撤銷。」
（見本院卷第8 頁起訴狀訴之聲明）；
嗣於本院106 年4 月20日言詞辯論期日當庭變更聲明為：「⒈系爭公告1 、系爭公告2 及該部分訴願決定均撤銷。
⒉被告應發給原告臺北市士林區芝蘭段二小段235 地號土地產權移轉證明書。」
雖其聲明經變更，惟因基礎事實同一，無礙於訴訟終結及被告防禦，且被告對原告所變更之聲明並無異議，而為本案之言詞辯論（見本院卷第166 至172頁），合於法律規定，自應准許，合先敘明。
二、事實概要：緣坐落臺北市士林區芝蘭段2 小段235 地號土地（下稱系爭土地），為被告103 年2 月20日府地籍字第10330563100 號公告（下稱103 年2 月20日公告）103 年度第2 批代為標售地籍清理未能釐清權屬土地，系爭土地權利關係人（即何美月等人）於103 年5 月28日向被告所屬士林地政事務所（下稱士林地政所）申請繼承登記，士林地政所依地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法（下稱代為標售辦法）第22條第2項規定，即以103 年5 月29日北市士地登字第10331043200 號函通知被告所屬地政局暫緩標售，被告遂以103 年5 月30日府地籍字第10331865700 號公告（下稱103 年5 月30日公告）暫緩標售，並以103 年5 月30日府地籍字第10331865702 號函囑士林地政所於暫緩標售原因消滅後通知被告。
嗣士林地政所於103 年12月22日以士登駁字第Y00029號駁回通知書（下稱駁回通知書）駁回上開申請繼承登記，並以104年7 月21日北市士地登字第10431460100 號函通知被告所屬地政局因登記案業已駁回，原暫緩標售註記得否塗銷，被告遂以104 年7 月24日府地籍字第10432132400 號函復士林地政所塗銷系爭土地暫緩標售註記，並以104 年9 月16日府地籍字第10432569100 號公告（下稱104 年9 月16日公告）系爭土地為被告代為標售104 年第6 批地籍清理未能釐清權屬土地第13標號土地（下稱代為標售公告）。
經於104 年12月28日開標，原告以決標金額新臺幣7,250,000 元得標，被告以104 年12月29日府地籍字第10433573300 號公告（下稱104 年12月29日公告）系爭土地開標結果（下稱開標結果公告），原告並於105 年3 月10日辦竣所有權移轉登記。
嗣因士林地政所發現駁回通知書未完成送達程序，遂以105 年3 月11日北市士地登字第10530413400 號函檢送上開駁回通知書並檢還繼承登記案件而由代理人於105 年3 月16日親自簽領，並於105 年4 月26日依土地登記規則第61條及行政程序法第117條規定撤銷系爭土地之買賣所有權移轉登記，並以北市士地登字第10530719700 號函詢被告105 年2 月26日所核發之「臺北市政府代為標售土地產權移轉證明書」是否仍為有效，被告爰以系爭公告1 撤銷系爭土地之代為標售公告、以系爭公告2 撤銷系爭土地之開標結果公告，及以系爭函復原告，註銷被告105 年2 月26日府地籍字第10530572703 號產權移轉證明書。
原告不服，提起訴願，遭決定不受理後，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠系爭公告1 及系爭公告2 （下合稱系爭公告）及系爭函乃被告行使其依地籍清理條例所賦予之職權，先對於系爭土地予以標售，原告得標並辦理登記取得土地完竣後，被告又以系爭公告及系爭函，撤銷相關之代為標售公告、開標結果公告，並註銷原告所已取得之產權移轉證明書，顯係對具體特定之標售事件所為，於外部對原告產生標售程序、得標資格均作廢法律效果之單方行政行為，片面使原告因得標取得之系爭土地權利歸於消滅，自屬行政處分。
至訴願決定所舉本院103 年度訴字第1443號裁定，係被告依地籍清理條例標售土地後，得標人向主管機關表示標售土地上有建物致其無法規劃使用而生之爭議，並無任何撤銷之處分，僅被動認標售程序無瑕疵而不同意該案得標人廢標之申請，此與本件情形顯有不同，應無援引之餘地。
且被告亦陳述其係依行政程序法第117條撤銷違法行政處分，顯自承前有違法行政處分之存在。
況依最高行政法院102 年度判字第250 號判決，依地籍清理條例規定所為標售程序，其優先購買權有無之認定屬行政處分，如撤銷整個標售程序（包含撤銷代為標售公告、開標結果公告，並註銷產權移轉證明書），使得標人喪失得標資格之認定及處分，反而不能提起撤銷訴訟，顯將輕重失衡。
㈡依代為標售辦法第22條第1項第3款、第2項、第3項規定，於主管機關辦理公告標售後、決標前，有所謂「真正權利人依本條例規定申報或申請登記」時，方有所謂暫緩標售之可言。
然系爭土地於104 年9 月標售公告，至105 年3 月10日原告登記取得權狀，期間並無「真正權利人依本條例規定申報或申請登記」之情事，且標售業已決標終結，被告並無事後撤銷之基礎，則代為標售公告、開標結果公告及產權移轉證明書並無不合，系爭公告及系爭函之撤銷及註銷，自屬於法有違。
㈢次查被告於系爭公告及系爭函中自承前雖曾公告暫緩標售，但已於104 年7 月24日以府地籍字第10432132400 號函塗銷暫緩標售公告及續辦標售事宜，則系爭土地於標售前土地登記所顯示者，土地所有權人仍為何烏定，無任何繼承登記，原告信賴登記而參與標售，並得標取得系爭土地權利，且已辦竣登記取得系爭土地之所有權，依法自受信賴登記效力之保護。
被告以士林地政所事後以暫緩標售原因尚未消滅為藉口，率爾將代為標售公告、開標結果公告及產權移轉證明書逕予撤銷及註銷，將使參與標售及得標取得登記之人惶惶終日，不知標售結果是否會遭到突如其來毫無預警之撤銷及註銷，交易安全及政府之公信力蕩然無存，顯對公益有重大危害。
㈣系爭土地被列為應予標售之土地並進行標售程序，而由原告標得並過戶登記，該等行政處分均非原告有任何以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成，原告亦無任何對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分，亦無任何明知行政處分違法或因重大過失而不知之可言，故原告並無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形。
㈤又被告自承本件所謂利害關係人雖申請繼承登記，但因未於期間內補正而受駁回之決定，僅係駁回通知書未完成合法送達之程序，顯見利害關係人前申請繼承登記時，士林地政所即已告知其補正期間，而士林地政所於103 年12月22日對之為駁回登記之處分時，補正期間顯已屆期，迄105 年3 月16日送達駁回通知，已有1 年2 個月有餘，顯見該申請人根本不在乎補正期間是否已過，也不在乎繼承登記是否被駁回，若系爭土地有真正權利人，因其對系爭土地本漠不關心，方會使系爭土地遭代為標售，既原告係信賴登記而合法參與標售並得標取得系爭土地，且標金實甚高於市價，則由所謂標售前權利人具領原告所付標金，既無違其原有權利，亦不致使系爭土地持續荒廢，更無損土地登記絕對效力及政府公信力，方為兼顧原告信賴登記、公告之權益及所謂真正權利人原有土地利益，故難謂系爭公告及系爭函有何欲維護之公益大於原告之信賴利益可言。
而被告並未敘明申請人有何信賴利益或信賴值得保護之情，即遽謂不撤銷本件代為標售公告、開標結果公告及產權移轉證明，有違申請人之信賴保護，令人難以索解。
又士林地政所既已駁回利害關係人之繼承登記申請，被告據何認定該利害關係人即為系爭土地登記名義人之繼承人？又何來被告於訴願程序所述「審酌訴願人與『繼承人』所受損害，在兼顧地籍清理目的及比例原則下，撤銷本府有瑕疵之104 年度第6 批代為標售公告、開標結果公告及註銷該產權移轉證明書，於法應無不合」之可言？㈥系爭土地利害關係人之繼承登記申請案，據士林地政所於另案陳稱，承辦人當時已有電話通知申請人，足認該駁回通知是否未因通知而生效，已非無疑；
縱設當時尚未依法送達於申請人，然依士林地政所106 年1 月17日復被告所屬地政局函，士林地政所於105 年3 月16日業已由申請人之代理人何榮燦至該所簽領駁回通知書，完成送達程序，惟何美月等人並未就該駁回通知於期限內提起訴願或訴請法院裁判，則縱設原有通知未合法送達之瑕疵，亦已因合法送達後，何美月等人屆期未提起訴願或訴請法院裁判而補正，被告自不得於瑕疵業已補正後，於105 年4 月27日撤銷標售程序及開標結果，並註銷權利移轉證明。
㈦系爭土地之所在位置，乃原告目前設籍住所之臺北市00區00路00巷00號房屋（房屋登記於原告配偶名下）出入必經道路之一部，故原告是否取得系爭土地，攸關原告就前開建物之出入通道，此所以原告於系爭土地標售時願出高價以求標得系爭土地之緣由，足見原告對於系爭土地確有相當之信賴利益。
為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈系爭公告1暨系爭公告2 及該部分訴願決定均撤銷。
⒉被告應發給原告系爭土地產權移轉證明書。
四、被告答辯略以：㈠按可進行標售之標的須符合地籍清理條例第11條之規定，若有登記機關接獲申請登記時，則依代為標售辦法第22條，應即通知直轄市或縣（市）主管機關暫緩標售；
暫緩原因消滅後，登記機關應通知直轄市或縣（市）主管機關囑託辦理塗銷暫緩標售之註記。
查系爭土地於103 年2 月20日依地籍清理條例第11條第1項規定公告標售，嗣因土地權利關係人於103 年5 月28日申請繼承登記，被告遂於103 年5 月30日依代為標售辦法第22條第1項第3款規定暫緩標售；
該登記申請案因逾期未補正，依土地登記規則第57條以書面予以駁回，惟因駁回通知書未合法送達申請人或其代理人，依行政程序法第110條第1項規定，其駁回之行政處分不生效力。
是系爭土地暫緩標售原因尚未消滅，自始不屬可標售之標的，不得依代為標售辦法第22條第3項規定塗銷暫緩標售之註記及續行標售作業，從而其後被告塗銷暫緩標售之註記及續行標售作業均已失所附麗，自屬當然無效。
被告104 年9 月16日公告及104 年12月29日公告就有關第13標號（即系爭土地）部分既有瑕疵應予撤銷，且被告於105 年2 月26日核發之府地籍字第10530572703 號產權移轉證明書亦應一併註銷，以確保程序正確性並杜絕爭議。
㈡另繼承係一法律事實，而非法律行為，繼承事實發生時，繼承人即承繼被繼承人財產之地位，並已發生物權轉移之效力，繼承登記僅為處分該遺產必備之程序，基於地籍清理條例立法之目的在清理權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，以釐清土地權屬。
查利害關係人申辦系爭土地之繼承登記案因駁回通知書未完成合法送達原申請人，致申請人以為程序仍進行中，而不知已駁回，然該申請人等於系爭土地上仍有先人祖墳，倘因登記機關程序疏失而致喪失繼承系爭土地權利，實有違信賴保護原則。
被告審酌原告與繼承人所受損害，在兼顧地籍清理目的及比例原則下，被告將有瑕疵之104 年9 月16日公告及104 年12月29日公告有關第13標號予以撤銷，並註銷該產權移轉證明書，於法應無不合。
㈢原告稱士林地政所已於105 年3 月16日由代理人何榮燦至所簽領駁回通知書，完成駁回通知送達程序，被告自不得於瑕疵業已補正後，仍為撤銷標售程序及開標結果，並註銷權利移轉證明云云。
查系爭土地係於104 年9 月16日公告被告代為標售，並於同年12月29日公告辦竣開標結果，雖於事後已完成通知送達程序，然其效力僅能往後發生，在該時點之後，再行重新辦理相關程序，無由回溯至在未完成送達程序前，將本案系爭土地視為可標售之標的。
㈣又被告於105 年4 月27日撤銷系爭土地代為標售公告、開標結果公告及註銷產權移轉證明書時，已函請原告領回投標金額及登記規費，因原告遲未領回，復於106 年1 月18日再次函請原告儘速辦理發還投標金額，其所稱之高價並無減損。
反之，系爭土地建立於駁回通知書未送達之下，所衍生之代為標售公告、開標結果公告及產權移轉證明書，倘不予撤銷及註銷，將嚴重侵害繼承人之財產權與獲告知之權利，對公共利益之侵害甚大。
為此，求為判決：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有被告103 年2 月20日公告（可閱覽原處分卷第2 至5 頁）、士林地政所103 年5 月29日北市士地登字第10331043200 號函（不可閱覽原處分卷第1 頁）、土地權利關係人103 年5 月28日土地登記申請書（不可閱覽原處分卷第2 至3 頁）、被告103 年5 月30日公告（可閱覽原處分卷第6 至7 頁）、被告103 年5 月30日府地籍字第10331865702 號函（不可閱覽原處分卷第9 至10頁）、駁回通知書（不可閱覽原處分卷第11頁）、士林地政所104 年7 月21日北市士地登字第10431460100 號函（不可閱覽原處分卷第13頁）、被告104 年7 月24日府地籍字第10432132400 號函（不可閱覽原處分卷第14至15頁）、被告104 年9 月16日公告（可閱覽原處分卷第8 至11頁）、被告104 年12月29日公告（可閱覽原處分卷第12至14頁）、被告代為標售土地產權移轉證明書（本院卷第32頁）、士林地政所土地所有權狀（本院卷第34頁）、士林地政所105 年3 月11日北市士地登字第10530413400 號函（不可閱覽原處分卷第16頁）、士林地政所105 年4 月26日北市士地登字第10530719700 號函（不可閱覽原處分卷第17至19頁）、系爭公告（可閱覽原處分卷第16至17頁）、系爭函（不可閱覽原處分卷第20至21頁）、訴願決定（本院卷第35至38頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。
是本件爭執事項厥為：被告依行政程序法第117條撤銷系爭土地之代為標售公告及開標結果公告（即系爭公告1及系爭公告2 ）是否依法有據？原告所受信賴保護是否顯大於公益？
六、本院之判斷：㈠按地籍清理條例第1條：「為健全地籍管理，確保土地權利，促進土地利用，特制定本條例。」
第3條：「（第1項）主管機關為清查權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，經釐清權利內容及權屬後，應重新辦理登記；
其未能釐清權利內容及權屬者，應予標售或處理；
除本條例另有規定外，其清理程序如下：一、清查地籍。
二、公告下列事項：㈠應清理之土地。
㈡受理申報或受理申請登記之機關。
㈢申報或申請登記之期間。
三、受理申報。
四、受理申請登記。
五、審查及公告審查結果。
六、登記並發給權利證書。
七、異動或其他之處理。
（第2項）前項第2款之公告，由直轄市或縣（市）主管機關為之，其期間為90日；
申報或申請登記之期間，除本條例另有規定外，為期1 年。」
第11條：「（第1項）第17條至第26條、第32條及第33條規定之土地，有下列情形之一者，除公共設施用地外，由直轄市或縣（市）主管機關代為標售：一、屆期無人申報或申請登記。
二、經申報或申請登記而被駁回，且屆期未提起訴願或訴請法院裁判。
三、經訴願決定或法院裁判駁回確定。
（第2項）前項情形，相關權利人有正當理由者，得申請暫緩代為標售。
（第3項）前2 項代為標售之程序、暫緩代為標售之要件及期限、底價訂定及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」
第32條：「已登記之土地權利，除第17條至第26條及第33條規定之情形外，土地總登記時或金門、馬祖地區實施戰地政務終止前，登記名義人之姓名、名稱或住址記載不全或不符者，土地權利人或利害關係人應於申請登記期間內檢附證明文件，申請更正登記。」
考諸該條例第32條之立法理由係載明：「土地總登記時或金門馬祖地區實施戰地政務終止前，所載登記名義人之姓名與戶籍所載有同音異字、筆劃錯誤，或住址與戶籍記載不符、不全等情形，至今仍有不少未能解決者。
因時間久遠，土地所有權人或其繼承人之有無未明，對於土地利用、地籍管理及國家稅賦均有不利影響，亦有予以清理之必要，爰規定此種情形除第17條至第26條及第33條已有規定者，依其規定辦理外，土地權利人或利益關係人應於申請登記期間內，檢附證明文件，申請更正登記。」
準此可知，遇有土地總登記所載登記名義人之姓名或住址與戶籍記載不符、不全等情形，為免已登記之土地權利，因登記之土地所有權人之繼承人有無未明，對於土地利用、地籍管理及國家稅賦有不利影響，立法者授權主管機關為清查權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，依上開規定之清理程序，公告應清理之土地、受理申請登記之機關及申請登記之期間，經由土地權利人或利害關係人於公告申請登記期間內檢附證明文件，申請更正登記，登記機關受理申請登記後，開始查對資料，若得以釐清權利內容及權屬，則重新辦理登記；
僅有於主管機關未能釐清土地權利內容及權屬，且該土地符合地籍清理條例第11條第1項規定所列情形之下，立法者始賦予主管機關得行使代為標售私有土地之公權力。
㈡觀諸卷附被告104 年9 月16日公告（可閱覽原處分卷第8 頁）內容可知，係被告將代為標售104 年度第6 批（含標號第13號之系爭土地）地籍清理未能釐清權屬土地，並就其代為標售土地之面積、土地使用情形、標售底價、受理投標期間、開標時間、地點、得參與投標之對象及相關權利人得於標售前依代為標售辦法第22條規定申請暫緩標售等事項，予以公告周知，則該公告對於得參與投標之不特定對象（含原告）而言，固為要約之引誘，屬觀念通知性質。
然於此同時，該公告就系爭土地之相關權利人而言，因已有對外直接發生確認系爭土地乃屬被告代為標售104 年度第6 批地籍清理未能釐清權屬土地（含第13標號系爭土地）之法律效果，亦即被告已有以該公告確認系爭土地屬於地籍清理條例第3條及第11條所規定得代為標售之土地性質。
申言之，上開公告係確認系爭土地具有「未能釐清權利內容及權屬」性質之土地，此物之性質的認定，說明了主管機關將可依據地籍清理條例第11條第1項所規定取得「代為標售」私有土地之公權力，亦即說明了將產生該法律拘束力，應認係具有規制之性質，乃屬行政處分。
從而，被告以系爭公告1 撤銷104 年9 月16日公告有關代為標售系爭土地部分，對於系爭土地之相關權利人而言，即具確認系爭土地並非屬「未能釐清權利內容及權屬」性質之土地，非屬被告得代為標售之私有土地，而對於已信賴系爭土地為被告得代為標售具「未能釐清權利內容及權屬」性質之土地，進而參與投標並得標之原告而言，原告將因系爭公告1 之作成，而無法參與系爭土地之標售程序，其後續投標並得標之法律上地位亦受有影響，則堪認原告為系爭公告1 之利害關係人。
至於被告以104 年12月29日公告系爭土地開標結果，並公告原告標得被告代為標售之系爭土地乙事，對原告形成其具有系爭土地得標者身分之規制效力，則被告單方以系爭公告2 撤銷104 年12月29日公告有關系爭土地之開標結果，亦已產生撤銷原告得標系爭土地身分之不利效果，堪認亦屬行政處分。
原告不服系爭公告，提起訴願，遭訴願決定不受理後，依法提起本件撤銷訴訟，併提起給付訴訟（即請求被告發給原告系爭土地產權移轉證明書）救濟，經核於法尚無不合。
至於訴願決定雖援引本院103 年度訴字第1443號裁定（下稱前揭裁定）意旨，而認被告代為標售系爭土地，乃係依地籍清理條例第11條規定代土地所有權人標售土地之行為，核屬私法關係，原告如有爭執，應循民事訴訟程序救濟，非屬訴願救濟範圍等語。
惟觀諸前揭裁定所載之事實可知，該事件原告係於已標得代標售土地並辦竣所有權移轉登記後，以與該事件被告（即桃園市政府）所代為標售土地上，有由改制前桃園縣大園鄉公所興建之地上建築物，致其無法規劃使用，經向該事件被告申請撤銷代標售結果而遭否准後循序提起行政爭訟，經前揭裁定認應循民事訴訟程序謀求救濟而移送臺灣桃園地方法院，此與本件被告係以系爭公告1 撤銷代為標售公告，及以系爭公告2撤銷開標結果公告而爭訟之情節尚屬有別，故前揭裁定僅屬就個案之判斷，對於本件並無拘束效力。
況且，觀諸系爭公告（見原處分卷第16至17頁）記載，均有援引行政程序法第117條規定以作為被告撤銷代為標售公告及開標結果公告之依據，被告於答辯狀中仍重申其係依據行政程序法第117條規定依職權撤銷違法行政處分等語（見本院卷第65至66頁之答辯狀），足見被告亦已自認系爭公告1 及系爭公告2 係對原告具規制效力之行政處分。
是以，訴願決定逕以被告代土地所有權人標售系爭土地之行為，概屬私法關係，遽認原告提起訴願為不合法而為訴願決定不受理，尚嫌率斷。
查原告提起本件撤銷訴訟部分，既經合法訴願程序，且原告請求本院逕為裁判（見本院卷第167 頁），本院亦認系爭公告為行政處分，應由本院為實體審理，合先敘明。
㈢又按代為標售辦法第1條規定：「本辦法依地籍清理條例（以下簡稱本條例）第11條第3項規定訂定之。」
103 年12月31日修正施行前之同辦法第19條係規定：「（第1項）土地有下列情形之一者，得由相關權利人檢具理由及證明文件，申請暫緩標售：…。
二、經申報或申請登記遭駁回，已於期限內提起訴願或訴請法院裁判，尚未確定。
三、標售土地於決標或登記為國有前，真正權利人依本條例規定申報或申請登記。
…。
（第2項）前項第3款情形，民政或登記機關於接獲申報或申請登記時，應即通知直轄市或縣（市）主管機關暫緩標售。」
103 年12月31日修正施行後之現行同辦法第22條：「（第1項）直轄市或（縣）市主管機關辦理公告標售後，土地有下列情形之一者，得由相關權利人檢具理由及證明文件，申請暫緩標售：……。
二、經申報或申請登記遭駁回，已於期限內提起訴願或訴請法院裁判，尚未確定。
三、標售土地於決標前，真正權利人依本條例規定申報或申請登記。
四、……（第2項）前項第3款情形，民政或登記機關於接獲申報或申請登記時，應即通知直轄市或縣（市）主管機關暫緩標售。
（第3項）暫緩標售時，直轄市或縣（市）主管機關應囑託登記機關為暫緩標售之註記，並於登記簿所有權部其他登記事項欄註記第1項原因消滅後，民政或登記機關應通知直轄市或縣（市）主管機關囑託辦理塗銷暫緩標售之註記。」
基此可知，須符合地籍清理條例第11條第1項規定，始可進行代為標售土地之程序，然倘若有登記機關接獲相關權利人申請登記，而依代為標售辦法第22條，應即通知直轄市或縣（市）主管機關暫緩標售；
迄暫緩原因消滅後，登記機關應通知直轄市或縣（市）主管機關囑託辦理塗銷暫緩標售之註記，始得再依地籍清理條例第11條第1項規定及代為標售辦法之相關規定，繼續進行代為標售土地之程序。
㈣雖原告主張：系爭土地於104 年9 月16日公告標售至105 年3 月10日原告登記取得權狀之期間，並無「真正權利人依地籍清理條例規定申報或申請登記」之情事，被告並無事後撤銷之基礎，系爭公告自屬於法有違云云。
惟按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」
「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」
行政程序法第4條及第36條定有明文。
經查，被告以103 年2 月20日公告103 年度第2 批代為標售地籍清理未能釐清權屬土地時，已有系爭土地之相關權利人（即何烏定之繼承人何美月等人）於103 年5 月28日檢具理由及戶籍資料，向士林地政所申請繼承登記，士林地政所於接獲申請登記時，即通知被告，被告遂於103 年5 月30日依修正前代為標售辦法第19條第1項第3款（即現行修正後之代為標售辦法第22條第1項第3款）規定暫緩標售，此有士林地政所103 年5 月29日北市士地登字第10331043200 號函、土地權利關係人103 年5 月28日土地登記申請書、被告103 年5 月30日府地籍字第10331865702 號函（不可閱覽原處分卷第1至3 頁、第9 至10頁）及被告103 年5 月30日公告（可閱覽原處分卷第6 至7 頁）在卷可稽。
又查，士林地政所係於103 年6 月6 日以電話通知繼承登記案申請人補正相關證明文件，惟該登記申請案因逾期未補正，由士林地政所依地籍清理條例第7條第1項第3款規定，以書面予以駁回，惟因該駁回通知書未合法送達申請人或其代理人，嗣經士林地政所於105 年3 月10日重新列印駁回通知書，而於同年3 月16日由繼承登記案代理人何榮燦親至士林地政所簽領，完成駁回通知書之法定送達程序，且申請人就該申請登記遭駁回後，並未於期限內提起訴願或訴請法院裁判，該駁回通知書已確定在案等情，此為兩造所不爭執，亦有士林地政所106 年1月17日北市士地登字第10630107100 號函、103 年6 月5 日士登補字第03901 號補正通知書（稿）、105 年3 月11日北市士地登字第10530413400 號函（稿）附駁回通知書影本在卷可憑（見本院卷第90至96頁）。
基上可知，士林地政所駁回申請繼承登記之行政處分，既迄至105 年3 月16日始合法生效，則原暫緩標售之原因，亦應認迄至駁回通知書合法送達並確定時起始消滅。
是以，系爭土地在暫緩標售原因消滅之前，依地籍清理條例第11條第2項、代為標售辦法第22條第1項第2款、第3款規定，尚不得作為代為標售之標的。
則被告於暫緩標售原因尚未消滅之前，即以104 年7 月24日府地籍字第10432132400 號函復士林地政所塗銷系爭土地暫緩標售註記，並逕以104 年9 月16日公告，將依法尚不得代為標售之系爭土地列為代為標售之104 年度第6 批地籍清理未能釐清權屬土地第13標號土地，堪認被告104 年9 月16日公告有關系爭土地代為標售部分顯與前揭規定不符，確有瑕疵。
被告復以104 年12月29日公告將尚不得代為標售之系爭土地，周知後由原告得標系爭土地，亦堪認被告104 年12月29日公告有關系爭土地開標結果部分亦有瑕疵至明。
從而，被告以系爭公告1 及系爭公告2 分別撤銷有瑕疵之104 年9月16日公告及104 年12月29日公告有關系爭土地部分，於法並非無據。
基上，被告104 年9 月16日公告有關系爭土地部分及被告104 年12月29日公告有關系爭土地開標結果部分，係因前揭違法事由而由被告以系爭公告撤銷之，則依行政程序法第118條前段規定，該等違法行政處分經撤銷後，即溯及既往失其效力。
是以，原告上開主張，顯係就被告之所以為系爭公告之依據及理由未予究明，自無足採。
㈤另原告主張因系爭土地於標售前，土地登記所顯示之土地所有權人仍為何烏定，無任何繼承登記，其係信賴登記而參與標售，並得標取得系爭土地權利，且已辦竣登記取得系爭土地之所有權，依法自受信賴登記效力之保護，系爭公告將相關代為標售公告、開標結果公告逕予撤銷顯對於交易安全及政府之公信力之公益有重大危害云云。
惟查：⒈按人民之財產權，應予保障，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之，憲法第15條及第23條定有明文。
又按「因繼承、強制執行、徵收、法院之判決或其他非因法律行為，於登記前已取得不動產物權者，應經登記，始得處分其物權。」
、「繼承，因被繼承人死亡而開始。」
民法第759條、第1147條分別定有明文。
準此，繼承因被繼承人死亡而開始，繼承人自繼承開始時，承受被繼承人財產上之一切權利、義務，若其所承受之財產屬不動產，則其於登記前即已取得不動產物權，依法自應受保障，而繼承登記僅為處分繼承不動產之要件，並非取得不動產物權之要件。
再考諸地籍清理條例立法之目的既係為健全地籍管理及確保土地權利，主管機關在清查權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，經釐清權利內容及權屬後，即應重新辦理登記。
經查，系爭土地既已有相關權利人申請繼承登記，已如前述，則系爭土地之真正所有權人，即有釐清之可能，系爭土地之利害關係人何美月等人申請繼承登記系爭土地案，因駁回通知書未完成合法送達予申請人，以致申請人不知其申請案已駁回，自無從起算被駁回之申請繼承登記是否屆期未提起訴願，則亦無從認定系爭土地是否已符合地籍清理條例第11條第1項規定而得由主管機關代為標售之土地。
而被告既已經由申請繼承登記案而得知悉系爭土地並非無釐清權利內容及權屬之可能，其未依職權詳盡調查之責，即以104 年9 月16日公告代為標售系爭土地，顯已侵害系爭土地之全體繼承人之財產權，而與前揭地籍清理條例之立法目的有違。
⒉次按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；
其上級機關，亦得為之。
但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。
二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」
「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。
」行政程序法第117條、第120條第1項分別定有明文。
查原告雖無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴被告104 年12月29日公告之開標結果，並已支付得標價金，取得系爭土地產權移轉證明書等情，此為兩造所不爭執，惟被告以系爭公告1 、系爭公告2 及系爭函分別撤銷違法之系爭土地代為標售公告、開標結果公告及註銷產權移轉證明書，則依行政程序法第120條第1項規定被告應給予原告合理之補償，而事實上，被告陳稱其業已函請原告領回投標金額及登記規費，因原告遲未領回，復於106 年1 月18日再次函請原告儘速辦理發還投標金額，及洽談後續補償事宜等語（見本院卷第140 頁、第170 頁），由此足徵原告所支付之得標金額，係可依法得到合理補償。
被告以系爭公告將違法之104 年9 月16日公告及104 年12月29日公告有關系爭土地部分予以撤銷，對於原告及公益並無重大危害，且衡情原告之信賴利益尚難認有顯然大於系爭公告所欲維護之系爭土地繼承人之財產權暨健全地籍管理等公共利益。
從而，被告審酌原告之信賴利益與倘若違法之104 年9 月16日公告及104 年12月29日公告有關系爭土地部分未予撤銷將導致系爭土地繼承人財產權所受損害程度，並兼顧地籍清理條例之立法目的及比例原則，而撤銷被告有瑕疵之104 年9 月16日公告及104 年12月29日公告有關系爭土地部分及據此註銷該產權移轉證明書，於法要無不合。
是以，原告此部分主張，核屬無據，並無可採。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，系爭公告並無違誤，訴願機關雖以系爭公告並非行政處分為由，而作成訴願不受理之決定，其理由雖有未洽，但駁回結論並無二致，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明1 所示部分，為無理由，則其訴請判決如其聲明2 所示部分，即失所附麗，亦無理由，均應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、至於原告既自陳其無信賴不值得保護之情形，且被告亦陳稱其已有告知原告得請求補償之事由，則原告倘認其因信賴104 年9 月16日公告及104 年12月29日公告而致遭受財產上之損失，宜自行斟酌是否依行政程序法第121條第2項規定，於法定期間行使其補償請求權利，以免該請求權因時效期間經過而消滅，附此陳明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 5 月 11 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 王俊雄
法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 106 年 5 月 11 日
書記官 黃玉鈴
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