臺北高等行政法院行政-TPBA,105,訴,1675,20180329,3

臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1675號
107年3月8日辯論終結
原 告 黃金章
邱勝埼
黃登運
共 同
訴訟代理人 李宏文 律師
被 告 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦（市長）
訴訟代理人 謝勝隆 律師
參 加 人 桃園市立龍潭國民中學

代 表 人 謝益修（校長）
訴訟代理人 謝清昕 律師
複代理人 劉衡 律師
上列當事人間巷道爭議事件，原告不服內政部中華民國105 年10月24日台內訴字第1050074289號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：緣桃園市龍潭區南龍段602 地號之部分土地（原776 地號部分土地，下稱系爭土地），係桃園市（民國103 年12月25日升格為直轄市，改制前為桃園縣）所有，現由參加人管理，位屬「龍潭都市計畫」之學校用地。

又參加人以系爭土地位於桃園市○○區○○路000 巷部分巷道（下稱系爭巷道）通行範圍，該巷道分隔參加人新、舊校區，致學生於校區間移動須穿越車行道路，衍生危險，乃於104 年4 月30日向被告申請廢止系爭巷道。

被告依行為時桃園縣建築管理自治條例（被告曾以103 年12月25日桃園市政府府法制字第1030320734號公告繼續適用，嗣以105 年12月7 日桃園市政府府法制字第10502964841 號公告自105 年12月9 日廢止繼續適用，下稱建管自治條例）第3條第1項規定進行公告，公告期間內接獲民眾提出異議，經被告召開104 年7 月15日104 年度第一次現有巷道審議小組審議既成道路爭議案會議（下稱系爭審議會議）決議後，乃以104 年8 月13日府工養字第1040212857號函（下稱前處分）復參加人略以：同意有條件廢道，將研議於該都市計畫區設置都市計畫道路，以供民眾通行，並於該都市計畫道路完成開闢通行之日起，同意系爭巷道廢止。

參加人不服，提起訴願，經內政部105 年2 月23日台內訴字第1050011208號訴願決定（下稱前訴願決定）審認系爭巷道並未經被告以函文或公告正式認定為既成道路，則該巷道是否已為既成道路，有待釐清。

且系爭土地僅為東西兩側住戶來往龍華路及金龍路之捷徑，是否符合司法院釋字第400 號解釋理由書所指具公用地役關係之既成道路之要件，亦有疑義等情，撤銷前處分，責由被告另為適法之處理。

其後，被告以105 年6 月24日府工養行字第1050156809號函（下稱原處分）通知參加人略以：依都市計畫之優位性，將爭土地回歸都市計畫學校用地使用，同意該校廢除系爭巷道。

原告不服原處分，提起訴願，經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

（一）原告得依利害關係人身分對原處分提起本件行政訴訟：原告雖非原處分之相對人，然依建築法第1條規定及司法院釋字第469 號解釋理由書，即可得知建築法顯然有保障特定人之意旨。

又參酌建築法第101條授權訂定之建管自治條例第3條第1項規定，主管機關於作成廢道處分前，需將廢止或改道之路段公告1 個月，徵求異議，足徵系爭巷道之鄰地所有權人及鄰近居民並非全無法律上利害關係。

本件原告邱勝埼之父即訴外人○○○（已歿）於73年4月27日捐贈桃園市龍潭區南龍段776 、626 、629 、778地號土地予被告，其中包含龍潭國中校地及系爭土地；

原告黃登運則捐贈同段625 、627 地號土地予被告，現亦為龍潭國中校地，且伊目前仍為同段615 、612 地號土地所有權人，緊鄰系爭巷道，故仍有通行之必要。

再者，○○○及原告黃登運捐贈校地之時，均有保留系爭巷道提供公眾通行之目的，原處分將系爭巷道廢止，顯然有違當初○○○及原告黃登運捐贈土地之目的。

況且，原告之住家鄰近系爭巷道，被告封閉系爭巷道後，致使○○路000 巷成為死巷，已損害鄰近居民、鄰地所有權人之通行權益。

此外，原告黃金章為當地上林里之里長，受附近居民及系爭巷道周圍土地所有權人之委任提出行政爭訟，有其適法性。

是以，原告自得依利害關係人身分請求救濟。

（二）前訴願決定撤銷前處分後，被告應再度召開現有巷道審議小組會議，重新討論是否廢道，而非由被告逕為廢道之處分。

至被告所提及之替代道路即「○○路000 巷」，目前仍處於辦理開闢為計畫道路程序中，被告自不得於計畫道路開闢完成可供公眾通行前即作成廢道之處分。

是以，原處分並未符合司法院釋字第255 號解釋所稱「無繼續供公眾通行之必要」、「計畫道路開闢完成可供公眾通行後」之要件。

再者，被告僅發函公告周知系爭巷道廢止，並未給予系爭巷道周邊居民等利害關係人到場以言詞為意見之陳述及論辯之機會，逕為作成限制或剝奪人民自由或權利之廢道處分，顯違反憲法保障人民財產權之意旨。

（三）依據龍潭都市計畫圖，系爭巷道為都市計畫道路。而在實施都市計畫範圍內，道路規畫應由主管機關依都市計畫法之規定辦理，已依法定程序定有都市計畫並完成細部計畫之區域，其道路之設置，即應依其計畫實施，於未變更龍潭都市計畫細部計畫時，不可逕予廢道。

又被告於104 年7 月15日依建管自治條例第3條第1項規定召開系爭審議會議，其會議結論為有條件廢道，即考量用路人及當地居民通行需要，將研議於該都市計畫區（龍潭都市計畫）中設置都市計畫道路，供民眾通行，並於該都市計畫道路完成開闢通行之日起，同意系爭巷道廢止。

此外，參加人申請廢道目的在於訴求「校園安全」，惟被告就民眾通行之公共利益，亦應進行評估與考量，而非逕予廢道，並無任何配套措施。

何況，系爭巷道於未興建學校時即已存在，且參加人活動中心是79年以後才興建，嗣後撥給參加人管理，故並非系爭巷道造成校園分隔。

系爭巷道使用之人甚多，倘驟然廢止，而無法通行，則往返必經之車輛，將會匯集至○○路000 巷通行，惟○○路000 巷僅為消防通道，既非計畫道路，又未開闢完成，其路面狹窄無法會車，易增加學生上下學之危險，且若發生緊急意外，消防救護車將無法進入，更形成公共安全上的隱憂。

是以，被告封閉系爭巷道業已嚴重危害鄰近土地所有權人、居民之生命財產安全等情。

並請求判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告抗辯略以：

（一）原告非原處分之相對人，亦非系爭巷道坐落範圍之土地權利人，故自非原處分之利害關係人。

至建築法第1條及建管自治條例第3條第1項規定，係以建築管理上之「公益」為宗旨，並以申請建使照等項許可之土地所有權人、起造人、監造人及承造人等為適用對象而已，尚非擴及至起訴所陳之「鄰近居民」。

從而，原告援引上開法規，主張其具有本件訴訟權能，自有未洽。

又系爭土地實係○○○捐贈予桃園市，原告黃登運以捐贈者身分提出行政訴訟，尚非妥適。

況且，73年間○○○捐贈系爭土地乙事，並未附有任何條件或負擔，是原告當非訴願法第18條所指之「利害關係人」。

準此，原告提起本件行政訴訟，自難謂合。

（二）前訴願決定係因被告未先就系爭巷道是否屬於「既成道路」一節為認定，而撤銷前處分，惟並未一併廢止「前處分前後之相關行政程序」，故被告事後除參酌業已形成之行政程序結果外，再整合內部意見後重為原處分，程序上應無不合。

（三）系爭土地為龍潭都市計畫內之學校用地，而非計畫道路，且該都市計畫內之計畫道路即金龍路或神龍路等業已開闢完成，而系爭巷道之南側亦有○○路000 巷可供通行，故廢止系爭巷道，對原告及一般民眾而言並無重大影響。

何況，為替代系爭巷道之功能，以提供附近居民連結至金龍路（西行方向）或龍華路（東行方向），被告與參加人事後亦共同規劃乙條替代道路，即自系爭巷道之西側沿校地周邊往南側銜接至○○路000 巷，並於106 年3 月間闢建完成。

是故，系爭巷道之附近居民即便仍有利用○○路000 巷未廢止部分路段至金龍路或龍華路之需要，則以上述替代道路為之，應無窒礙。

再者，系爭土地自73年受贈後迄今，時空環境迭有變換，系爭土地現有使用分區為文教用地，管理機關即參加人復因規模擴展而陸續新建校舍，師生於校園間移動時迭需穿越車行道路致生危險，加以周邊另可資公眾通行之道路業已陸續開闢完成或依序規劃執行中，故於公益衡量上，因廢除系爭巷道所換取之該校師生家長人身財產安全，當高於繼續維持通行者，則被告本於行政裁量職權，依章循序而為廢止系爭巷道之處分，應無不合。

況且，系爭巷道另有其他替代道路可資通行之事實，亦經前訴願決定指明在卷，則被告依照訴願法第95條規定，當受拘束等語。

並請求判決駁回原告之訴。

四、參加人陳述略以：參加人有41個班級，每個班級均會運用第2 校區活動中心，如上體育課、社團活動及週班會，系爭巷道被廢止之前，學生需要老師的引導才能到第2 校區，增加老師的負荷及壓力。

現今系爭巷道被廢止，參加人能夠擁有完整的校區，師生亦能夠在校區內安全的進行教育行為，對於師生、社區、家長幫助很大，這部分是屬於百年大計。

況且，參加人校園的改建已通過市府的核准，相關經費亦已核定，希望法院及里民能夠為參加人的整體發展維持目前廢道的情形等語。

並請求判決駁回原告之訴。

五、本件事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，復有參加人申請書、參加人校內現有道路分割校區案會議紀錄、被告104 年5 月22日公告、各單位異議資料、系爭審議會議紀錄、前處分、桃園市龍潭區都市計畫圖、前訴願決定、原處分、被告105 年8 月3 日公告、訴願決定在卷可稽（參原處分卷第1 頁、第3 至5 頁、第7 頁、第16至35頁、第39至40頁、第41至42頁、第55頁、第167 至170 頁、第171 至172 頁、第224 至228 頁），堪信為真正。

是以，兩造之爭點即為：被告廢止系爭巷道是否適法無誤？

六、本院之判斷：

（一）按「本自治條例依建築法（以下簡稱本法）第一百零一條制定之。」

「現有巷道之改道或廢止應向本府申請，本府應將廢止或改道之路段公告一個月，徵求異議，公告期滿後，如有異議案件無法解決，提請現有巷道評審小組審議。」

行為時建管自治條例第1條、第3條第1項定有明文。

又「在實施都市計畫範圍內，道路規畫應由主管機關依都市計畫法之規定辦理，已依法定程序定有都市計畫並完成細部計畫之區域，其道路之設置，即應依其計畫實施，而在循法定程序規畫道路系統時，原即含有廢止非計畫道路之意，於計畫道路開闢完成可供公眾通行後，此項非計畫道路，無繼續供公眾通行必要時，主管機關自得本於職權或依申請廢止之。

……」亦經司法院釋字第255 號解釋闡釋在案。

準此可知，都市計畫範圍內原供通行之道路，未經都市計畫規劃為道路者，於計畫道路開闢完成可供公眾通行，有以替代，而無繼續供通行之必要時，因既成巷道生成之特定事實，已不復存在，主管機關自得依申請廢止之。

是以，人民依上開自治條例第3條第1項規定申請廢止現有巷道者，該現有巷道應否廢止，應審酌既成道路有無因地理環境或人文狀況改變而喪失原有功能，亦即應斟酌該現有巷道有無繼續供通行必要之情形而定。

（二）次按「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認（參照本院釋字第255 號解釋、行政法院45年判字第8號及61年判字第435 號判例）。

既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；

其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；

其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。

……」為司法院釋字第400 號解釋理由書所明示。

經查，系爭巷道為桃園市龍潭區公所所養護，並供不特定之公眾通行之道路，且行政院農業委員會林務局農林航空測量所67年之航照圖已有該道路路型存在等情，有「龍潭國中校內現有道路分割校區案」104 年4 月2 日會議紀錄及前揭67年之航照圖可稽（參原處分卷第3 至5 頁、第14頁），且為兩造所不爭執，自堪信為真實。

準此，系爭巷道既自67年間即供不特定人通行，且未見土地所有權人阻止，則被告於原處分說明欄第二點確認系爭巷道符合前揭司法院釋字第400 號解釋所稱之既成道路，洵無違誤，先予敘明。

（三）次查，系爭土地為桃園市所有，管理者為參加人，其所在位置及南北毗鄰兩側（即桃園市龍潭區南龍段629 、777地號等土地）為63年「龍潭都市計畫」文教區學校用地，並無民眾居住，且歷經70年、77年、92年之都市計畫通盤檢討，系爭巷道所在位置均未規畫道路系統等情，有系爭土地之登記謄本、63年「龍潭都市計畫說明書」龍潭土地使用現況示意圖及公共設施計畫之說明暨龍潭都市計畫示意圖、92年7 月變更龍潭都市計畫（第三次通盤檢討）書其中第33頁之示意圖、土地使用分區線上查詢及證明核發系統資料、全國土地使用分區資料查詢在卷可稽（參前訴願卷第75頁、第82至85頁、第86至87頁、第88至89頁）。

準此，系爭巷道雖屬龍潭都市計畫內原供通行之道路，惟既未經都市計畫規劃為道路，依前揭司法院釋字第255 號解釋意旨，原即含有廢止該非計畫道路之意。

又系爭巷道東西兩側連接已開闢完成之龍華路及金龍路，且南側現尚有乙條已完成並供公眾通行之替代道路（即「○○路000巷」，參前訴願卷第109 頁）可供通行，再參酌系爭巷道兩側均為參加人之校地，無民眾居住，巷道最窄處不足4米，尚無法供車輛雙向會車，參加人之活動中心於100 年取得使用執照正式啟用後，因學生往返校門口與該活動中心間，進而穿越系爭巷道，衍生諸多危險，影響校園安全及教學品質甚鉅等情，應認系爭巷道實無再繼續供不特定公眾通行之必要。

從而，原處分依參加人之申請廢止系爭巷道，於法即無不合。

（四）原告雖稱：前訴願決定發回後，被告應再度召開現有巷道審議小組會議，重新討論是否廢道，而非由被告逕為廢道之處分。

又被告僅發函公告周知系爭巷道廢止，並未給予系爭巷道周邊居民等利害關係人到場以言詞為意見之陳述及論辯之機會，逕為作成限制或剝奪人民自由或權利之廢道處分，顯違反憲法保障人民財產權之意旨等語。

然查，如前所述，參加人於104 年4 月30日向被告申請廢止系爭巷道後，被告即依行為時建管自治條例第3條第1項規定進行公告，公告期間內接獲民眾提出異議，被告復依前開規定召開系爭審議會議。

是以，被告已依行為時建管自治條例第3條第1項關於巷道廢止程序之規定進行，且透過公告、異議之程序，賦與原告等周邊居民陳述意見之機會，此觀被告提出之各單位異議資料即明（參原處分卷第16至35頁）。

又被告為前處分後，經參加人提起訴願，嗣因訴願機關審認系爭巷道並未經被告以函文或公告正式認定為既成道路，則該巷道是否已為既成道路，有待釐清。

且系爭土地僅為東西兩側住戶來往龍華路及金龍路之捷徑，是否仍有供不特定公眾繼續通行之必要，亦有疑義等情，因而撤銷前處分，責由被告另為適法之處理。

據此，前訴願決定並非指摘被告未予周邊居民陳述意見之機會，亦非指摘被告未召開現有巷道審議小組審議，則被告於前處分撤銷後，在無其他情事變更之情形下，續行該申請案之行政程序，並參酌之前系爭審議小組會議及周邊居民異議之資料，依前訴願決定意旨，以原處分確認系爭巷道為司法院釋字第400 號解釋所指具公用地役關係之既成巷道，復參酌系爭巷道本非都市計畫道路及周邊已有開闢完成之計畫道路可供通行暨有○○路000 巷得以替代等情，認系爭巷道已無繼續供不特定公眾通行之必要，而廢止系爭巷道，其程序難謂有誤。

從而，原告前揭主張，洵非可採。

至原告固提出被告與原告等人召開協調會時曾提出之書面資料之翻拍影本（參本院卷第257 至264 頁），並主張被告所屬工務局於105 年4 月27日前均採取維持前處分即有條件廢道之立場，詎105 年5 月3 日召開協調會後，即改弦易轍，未經審議即為不附條件之廢道處分等語。

惟查，原告所提出之翻拍影本，雖屬當時會議所用參考資料，然因屬被告內部事前擬稿或其他準備作業文件性質，原告尚難據此為其有利之論據，併此敘明。

七、綜上所述，原處分審酌系爭土地屬都市計畫內之學校用地，且系爭巷道附近居民於系爭巷道廢止後，倘有東西雙向通行之需求，可利用○○路000 巷進出，並不會因系爭巷道之廢止而造成交通上極大不便，故系爭巷道已無繼續供不特定公眾通行之必要等情，而依參加人之申請廢止系爭巷道，於法並無不合。

訴願決定就原告提出之訴願為不受理之決定，理由雖有不同，惟駁回結果並無二致。

原告徒執前詞，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 107 年 3 月 29 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 劉穎怡
法 官 吳坤芳
法 官 林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 4 月 9 日
書記官 張正清