臺北高等行政法院行政-TPBA,105,訴,1843,20170706,1

臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1843號
106年6月22日辯論終結
原 告 台灣中油股份有限公司
代 表 人 陳金德（董事長）
訴訟代理人 丁福慶 律師
陳智勇 律師
洪嘉傑 律師
被 告 臺北市政府環境保護局
代 表 人 劉銘龍（局長）
訴訟代理人 林光彥 律師
吳兆芳 律師
上列當事人間水污染防治法事件，原告不服臺北市政府中華民國105年10月24日府訴三字第10509147400號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

訴願決定及原處分均撤銷。

訴訟費用由被告負擔。

事實及理由

壹、事實概要：被告因民眾反映臺北市內湖區潭美街與安美街交叉口基隆河河面有重油污染及異味情事，被告所屬環保稽查大隊（原名衛生稽查大隊）稽查人員於民國104年11月4日上午11時45分許會同被告人員前往查察，發現原告設置於新北市汐止區中興路183巷附近14吋燃料油輸油幹管（下稱油管）破裂，原告未妥善防治，導致燃料油洩漏，經草濫溪抽水站閘門口流向臺北市內湖區南湖大橋下方基隆河，延伸至潭美街與安美街（潭美街第13號水門內）沿線河道，嚴重污染水體及產生異味。

被告審認原告違反水污染防治法（下稱水污法）第30條第1項第2款規定，遂以104年11月4日第A016505號舉發通知書予以告發。

原告不服，於104年11月10日由其油品行銷事業部基隆儲運處（下稱基隆儲運處）提出陳述意見書，經被告以104年11月23日北市環稽字第10438180400號函復在案。

嗣被告審認原告違規事實明確，乃依水污法第52條規定，以104年11月23日水字第30-104-110003號裁處書，處原告新臺幣（下同）300萬元罰鍰，並依環境教育法第23條第2款規定，命接受環境講習8小時。

該裁處書於104年11月24日送達，原告不服，提起訴願，經臺北市政府（下稱市府）以105年5月2日府訴三字第10509064400號訴願決定：「一、關於104年11月23日北市環稽字第10438180400號函部分，訴願不受理。

二、關於104年11月23日水字第30-104-110003號裁處書部分，原處分撤銷，由被告於決定書送達之次日起60日內另為處分。」

在案。

嗣經被告依上開訴願決定撤銷意旨，以105年6月24日北市環二字第10533997600號開會通知單邀請行政院環境保護署（下稱環保署）及新北市政府環境保護局（下稱新北市環保局），於105年6月27日召開「協議104年11月間新北市汐止區中興路183巷附近台灣中油股份有限公司輸油管線破裂案之相關行政處分事宜」會議（下稱油管破裂會議），經作成會議結論略以：「㈠依行政罰法第31條規定，本案兩市之污染事件如屬於一行為，依環保署意見，建議由違規行為發生起始點之新北市予以處分，惟本案是否屬一行為之污染事件，則宜由各地方主管機關依當時現場狀況綜合判斷之。

㈡經會中討論及檢視相關資料，新北市端分別於104年11月2日及11月4日對於草濫溪及內溝溪水體污染告發，而臺北市端於104年11月4日針對中油公司未將洩漏油品妥善圍堵而致基隆河遭受污染進行告發，與新北市端違規態樣及污染水體不同，可各依權責衡量卓處。」

被告重新審查後，仍認原告油管破裂，導致其燃料油洩漏，經草濫溪抽水站閘門口流向臺北市內湖區南湖大橋下方基隆河，延伸至潭美街與安美街（潭美街第13號水門內）沿線河道，嚴重污染水體及生異味，違反水污法第30條第1項第2款規定，乃依同法第52條規定，以105年7月1日水字第30-105-070001號裁處書（下稱原處分），處原告300萬元罰鍰，並依環境教育法第23條第2款規定，命接受環境講習8小時。

原告仍不服，提起訴願，經無理由駁回後，遂提起本件行政訴訟。

貳、本件原告主張：

一、原告於104年11月2日發現油管破裂當日，已依水污法第28條規定，於3小時內通報油管地主管機關即新北市環保局，經其協調草濫溪抽水站關閉水門，並由原告於草濫溪抽水站佈設攔油索，可見該一油品洩漏行為係由新北市環保局處理在先，且觀油管破裂會議結論，新北市環保局並未否認原告曾於104年11月2日通報自明。

至被告援引該會議結論主張其有管轄權，然該次會議係由被告召開，被告自行做成對己有利之結論，自不足採。

被告誤以作成處分之時間，當作定管轄之依據，要與行政罰法第31條第1項規定不符。

而後續因大雨所致油污擴散之情，僅屬104年11月2日同一油污事件之延伸，縱油污擴散至數縣市，並非被告所稱有數行為而各機關均得管轄。

且水污法第52條後段亦針對同一污染行為之後續處罰設有明文規定，故同一污染行為須經通知限期改善，如屆期仍未完成改善者，始得連續處罰，要非如被告所稱僅因污染有擴散情事，被告即得以未妥善圍堵為由另行處罰。

二、淡水河系水域因涉及二直轄市以上，係由中央主管機關即環保署依水污法第29條第2項規定劃定並公告為水污染管制區，並依水污法第30條第2項公告指定水體及規定距離。

又依環保署100年5月25日環署水字第1000043540號函（下稱環保署100年5月25日函）公告之「涉及二直轄市、縣（市）以上河川之水污染管制區」，其中附表二僅就淡水河流域水污染管制區依水污法第30條第1項第1款及第4款公告指定水體，相較其他流經二縣市以上水域之水污染管制區係一體依水污法第30條第1項第1款、第2款及第4款公告指定水體而言，顯未就淡水河流域水污染管制區依同條項第2款規定公告指定水體。

縱認主管機關無須就水污法第30條第1項第2款公告指定水體，惟參以該款所例示之棄置標的「垃圾、水肥、污泥、酸鹼廢液、建築廢料」皆屬無經濟價值之廢棄物，皆屬一般會遭人故意丟棄之物，兩相對比，可證水污法第30條第1項第2款之「棄置」所規範者係故意丟棄污染物之行為，「其他污染物」自應為與列舉項目具有相同性質之無經濟價值廢棄物。

又水污法第28條第1項規定「其有疏漏致污染水體者，應立即採取緊急應變措施，並於事故發生後3小時內，通知當地主管機關」，所謂「疏漏」所指為過失洩漏。

本件原告並無故意棄置燃料油之行為，且燃料油亦非屬無經濟價值廢棄物，原處分確有違法。

三、縱認水污法第30條第1項2款所規範非僅限於故意行為，然本件油污事件雖因油管破裂所產生，惟原告事後檢查破裂油管時，即有發現破裂處有不正常之外力破壞痕跡，經原告將更換下來之破裂油管送請工業技術研究院（下稱工研院）鑑定破損原因，認定本件油管破裂主因係因其外表面向南9點鐘方向（也是焊道所在）被工程外力嚴重剷傷，於焊道與鄰近表面超過1MM深之摺層縫隙，油管自摺層縫隙引發疲勞破裂而造成洩漏，且由油管外表面被剷傷之刮痕整齊、深淺刮痕之間距相近等情判斷，油管是於工程施工過程遭到鋼板樁或鋼軌樁等第三人外力破壞所傷，原告並無過失。

四、104年11月3日深夜大雨之故，原告尚不及佈設攔油索，油污即由原告不知之草濫溪抽水站內涵管溢流直內溝溪二號疏散門下方區域排水管，並有些許浮油漫過被告所鋪設之南湖大橋攔油索，此係因無人告知原告草濫溪抽水站內存有涵管連接至內溝溪二號疏散門舌閥，致原告一直致力於草濫溪抽水站口加強防堵，及進行草濫溪油污清除、破損油管更換作業，要非原告對於善後作業有所疏失。

退萬步言，原告於104年11月4日上午發現油污由草濫溪抽水站內涵管溢流至內溝溪二號疏散門下方區域排水管後，即於第一時間於南湖大橋及麥帥一橋佈設攔油索，縱依被告片面指稱曾要求原告於104年11月4日中午前進行攔油索佈設，原告亦係於期限前完成。

且新北市環保局及新北市政府所屬草濫溪抽水站，均於104年11月2日即已明知油污已防堵於草濫溪抽水站滯洪池，卻均未告知抽水站內有民生涵管，要不能苛求原告就無法得知之民生涵管預先設置防堵措施，故原告對於後續油污因大雨致由民生涵管擴散一情，亦無疏失。

另依環保署公告之「違反水污染防治法按次處罰通知限期改善或補正執行準則」第2條第3項、第4條第2款及附表規定，所謂要求限期改善者應製作限期改善通知書，且改善期間應符合環保署所規定之合理期間，故被告104年11月3日稽查工作紀錄單並不符合水污法第52條之通知限期改善規定。

五、被告雖謂嚴重污染水體及產生異味，然並未提出任何檢測資料，已無足採。

且水污法第73條第1項第5款係規定「大量排放污染物，經主管機關認定嚴重影響附近水體品質」，從而，須原告符合「大量排放污染物」及「經主管機關認定嚴重影響附近水體品質」二要件，始足當之。

而104年11月4日經新北市環保局於內溝溪二號疏散門下方區域排水管、南湖大橋下方採樣檢測之結果，僅內溝溪二號疏散門下方區域排水管出口處油脂濃度為150MG/L ；

然而，南湖大橋橋墩下方攔油索下端進行採樣檢測，該一於南湖大橋橋墩下方攔油索下端（即內溝溪匯入基隆河下方處之橋樑）之採樣結果，並無檢測超標情事。

而較上游之南湖大橋橋墩下方既無檢測超標情事，下游之潭美街與安美街（潭美街第13號水門內）沿線河道亦應無檢測超標情事，並未達到嚴重影響附近水體之程度。

被告所稱污染長度約12.37公里、協助清運油污達23.19公噸情事，並無法證明有水污法第73條第1項第5款所指情節重大情事，蓋油污經大雨沖刷後，會有部分浮油逸散情事，該濃度較低之浮油雖不致嚴重影響水體品質，但為求去除污染源，仍會將浮油及浮油所附著之土壤剷除，故不能以所剷除污染物之範圍及重量認定是否存有嚴重影響水體品質之情事。

又由被告104年11月17日「中油油管破裂致燃料油汙染基隆河事件檢討報告」亦記載檢測結果在溶氧及酸鹼值均無特殊異常現象，環保署於基隆河南湖大橋下方成美橋測站之監測資料，亦顯見原告疏漏油品之行為並未達到嚴重影響附近水體之程度。

六、另「受處罰者之資力」僅係行政罰法第18條第1項規定應審酌之要件之一，且僅屬補充規定，此觀條文係規定「並得考量受處罰者之資力」自明，故個別案件裁罰時，仍應首先衡酌「違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益」，始能符合相當性之要求。

故被告逕對原告採以水污法第52條之最高額罰鍰，要與行政罰法第18條第1項規定相悖，應予撤銷。

七、是原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

參、被告則以：

一、105年6月27日被告邀集環保署及新北市環保局召開油管破裂會議，依會議結論所載，本件所涉水污法之相關條文為第28條及第30條等規定，涉及行為數之認定。

原告於104年11月2日發現油管破裂當日，依水污法第28條規定，應採取維護及防範等緊急應變措施，並事故發生後3小時內通報油管破裂當地主管機關即新北市環保局，如僅通知而未立即採取有效緊急應變措施，致油污洩流至臺北市轄內水體，仍屬違反水污法第28條第1項之規定，依同法第51條第2項規定，得處最高600萬元以下之罰鍰，此與被告依同法第30條第1項及第52條規定處以罰鍰之違規態樣不同，自非屬一行為。

104年11月4日上午11時許因原告未盡防止義務，致燃料油洩漏至臺北市水域之事件，顯與104年11月2日上午6時許原告燃料油輸油幹管破裂污染新北市水域之事件，其時間、地點、行為內涵均不同，顯屬二項不同之行為。

況被告於104年11月3日上午持續巡查，當時並未發現臺北市水體有遭污染，惟為預防起見，被告即於臺北市轄內基隆河最上游處南湖大橋附近佈設攔油索，並於會同○○現場人員吳仕吉會勘時，即當場告知河面已有油花，原告應於臺北市轄內水域增設攔油索，以避免燃料油洩漏至臺北市水域，惟原告及其所屬人員均未立即為之，足證原告就污染漫延之情事，應注意並能注意，卻疏於採行有效防制措施，致原先洩漏之燃料油污染至臺北市水體，此不作為在法律評價上即為單獨成立之一行為，得依行政罰法第25條分別處罰。

再者，被告係於104年11月4日針對原告未將洩漏油品妥善圍堵而致基隆河遭受污染進行告發，原告於新北市與臺北市所造成之違規態樣及污染水體不同，非屬同一行為，故與行政罰法第31條之規定無涉，被告對後行為自有管轄權。

退步言之，縱使本件各項污染確屬一行為，惟本院105年訴字第917號（下稱917號案）判決已將新北市環保局所為之裁處撤銷，該判決如確定，即不存在兩項處罰，原告即未有同一行為遭受重複處罰之情形，而未違反一事不二罰。

二、至水污法第52條係指行為人有違反行政法上義務者，主管機關得通知行為人限期改善，自與行政罰法第25條規定有所不同。

故原告稱本件僅為同一行為應僅適用水污法第52條規定等語，自無足採。

新北市環保局雖於104年11月2日及11月4日對於草濫溪及內溝溪水體污染告發，惟遲至105年1月12日及105年5月26日始對原告依違反水污法第30條規定裁罰；

而被告早於104年11月4日針對原告未將洩漏油品妥善圍堵而致基隆河遭受污染進行告發，併於104年11月23日即對先原告裁罰，是縱認油污擴散僅屬104年11月2日同一油污事件之延伸而屬同一行為，惟被告既裁罰在先，依行政罰法第31條第1項規定自有管轄權。

再者，新北市環保局對原告裁處之違反時間為104年11月4日下午1時30分；

而本件原處分就原告之違反時間為104年11月4日上午11時45分，足見被告乃先行發現油污擴散違規事實。

三、環保署100年5月25日函已公告「臺北市全區」均為水污染管制區範圍，故市府所轄區域之水體，自屬水污法第30條第1項第2款之規範範圍。

原告之油管破裂，因未妥善防堵致油品棄置、溢流至臺北市水污染管制區，符合水污法第30條第1項第2款之規定。

水污法第30條第1項第1款、第4款係以「指定之水體」為要件，惟同條項第2款僅規定「水體」，故水污染管制區內之所有水體，均有水污法第30條第1項第2款之適用，無需主管機關另行指定。

從而，原告主張本件污染該址，僅經公告為水污染管制區，而未公告指定水體，即無水污法第30條第1項第2款之適用等語，自無可採。

四、水污法第30條第1項第2款「其他污染物」之定義，應依同法第2條第4款規定。

又依環保署98年7月3日環署水字第0980053644號函釋，縱屬自然湧出之泥漿，如流至水污染管制區，而有構成水污染之行為，仍得處罰，況本件為經提煉後之重質燃料油，為河川水體本無含有之物質，若存在於水體環境中，大面積油膜將隔絕大氣與水面，造成水中缺氧而破壞生態，自屬水污法第2條第4款、第30條第1項第2款規定所指之「污染物」。

五、水污法第30條第1項第2款規定之「棄置」包含過失行為，原告設置之油管破裂導致燃料油洩漏，依行政罰法第10條第2項規定，原告即負有妥善圍堵油污以防止污染情事擴大之行政法上義務，惟原告於經被告告知後，仍疏於採行攔油索等有效之防制措施，致104年11月4日上午11時45分許燃料油洩漏污染臺北市水體，顯見其輕忽之心態，所謂不熟悉該地區水利水文等語，僅為事後推託之詞，原告自有過失。

六、被告所處罰者並非「油管破裂」所致油料外洩之污染行為，而係原告知悉油料外洩後，未採取適當圍堵措施致油料污染臺北市水域之行為，故無論該油管破裂之原因為何，原告就未採取適當圍堵措施之行為均有過失。

再者，依工研院調查工作報告，足見原告於98年間委託國外廠商所進行之IP檢測項目時即已知悉燃料油管有輕微凹陷，是本件油管破裂之直接原因，乃因原告在油管遭到外力損傷後至少5年間，均未善盡對其所設置油管之管理維護責任，以致未能即時維護該受損之油管，而防止其因上開損傷突然爆裂及油料洩漏，足認原告就此次油料洩漏事件確有過失

七、由水污染事件緊急應變及聯防體系作業要點（下稱水污聯防要點）第2點規定，足見該要點係為規範造成重大水污染事件時，各級主管機關應依該要點規定採取緊急應變措施所制定，故若有符合該要點之情形時，即為造成重大水污染之事件。

該要點第6點更將重大水污染事件區分為三級，第三級最為嚴重。

本件污染物之清除，原告表示動員超過3千人力，於104年11月19日完成基隆河除污作業，自104年11月2日油管破裂時起，共計耗費18日始完成，依水污聯防要點第6點㈢⒈⑹所定「預估處理時間須14日以上」之情形，屬第三級污染災害。

又本件污染範圍自基隆河南湖大橋至承德橋共計12餘公里，符合該要點第6點㈡⒈⑶所定「河川污染長度5公里以上，未達15公里」之情形，亦符第二級污染災害。

從而，本件污染自屬重大之水污染事件，符合大量排放污染物，且嚴重影響附近水體品質之情形。

再由本件污染物之物質安全資料表，足見該污染物為易燃液體第4級；

切勿吃、喝；

衣服一經污染，應立即脫掉；

若有需要接觸時，需穿戴適當的防護衣物（包含防溶劑手套）、配戴全面罩及自攜式供氣式呼吸防護具；

若不慎致有皮膚接觸，需用大量水沖洗直至沒有化學品殘留（至少15至20分鐘）；

對於吞食者，應給予胃部清洗；

高濃度蒸氣或油霧吸入可致刺激及可能產生中樞神經系統抑制之徵兆；

誤食一定劑量更會導致死亡。

足見本件污染物之毒性之嚴重，若排放至水體，將嚴重影響水體品質。

本件污染物為燃料油，為原油提煉汽油、柴油等輕質油後，剩餘之可燃重質燃油，其特點為分子大、黏度高、不易清除，本件動用20台高壓水刀車進行清除作業，臺北市部分產生之油污廢棄物更高達23.19公噸（不含油污土壤重量）。

足證本件原告污染水體之行為，符合大量排放污染物，且有嚴重影響水體品質之情形，自屬情節重大。

八、原告雖稱其洩漏之油污，水體檢測未超過油脂濃度放流水標準10mg/L，故並未達到嚴重影響附近水體之程度，而非水污法第73條第1項第5款所指之情節重大等語，惟原告所污染之河川水體並非水污法第2條第14款、第18款規定之放流水，故不得以油脂濃度放流水標準作為是否有嚴重影響水體程度之標準。

換言之，水體之「油脂」呈現正常值，並不能得出水體未遭受污染、品質無問題之結論，故該水體檢測報告無法證明本件未嚴重影響水體品質。

再者，自然界之水體會有微量「油脂」成分，惟此絕對不應包含經提煉後之重質燃料油，此為河川水體本無含有之物質。

本件污染事件發生前、後河川污染指數已由2提升至2.8，其指數提升40%，故應認已嚴重影響水體品質。

九、依據前述說明，原告污染水體之行為，符合大量排放污染物，而有嚴重影響附近水體品質，符合水污法第73條第1項第5款所定之情節重大情形，被告考量原告未架設攔油索或其他預防動作而導致臺北市水體遭受嚴重污染，足證原告違規行為情節重大，其應受責難程度極高，復審酌原告公司之資本額及實收資本額均達1,301億元，處以300萬元罰鍰，係原告資力範圍內所得負擔之金額，並未因處以罰鍰而造成其營業上之困難，故依違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第6條規定，以水污法第52條所定之最高罰鍰額度即300萬元及8小時環境教育，並無裁量逾越或裁量濫用等裁量瑕疵。

十、是被告聲明：駁回原告之訴。

肆、上開事實概要欄所述之事實，有物質安全資料表、環保署100年5月25日函、被告所屬環保稽查大隊104年11月3日環境稽查工作紀錄單及現場拍攝照片、104年11月3日五指山觀測站雨量資料及與案址相對位置圖、中央氣象局雨量觀測網路資料、氣象觀測站資料、觀測站位置圖及觀測資料、基隆河成美橋觀測站網路監測資料、臺北市基隆河污染範圍圖及油污情形照片、被告104年11月4日第A016505號舉發通知書（下稱舉發書）、被告104年11月4日第A016505號違反水污染防治法限期改善或補正通知書、104年11月4日現場照片、臺北市轄基隆河段油污情形及清理照片、支援基隆河油污廢棄物清運資料及費用統計、被告104年11月23日北市環稽字第10438180400號函、被告104年11月23日水字第30-104-110003號執行違反水污染防治法案件裁處書、被告104年12月4日北市環二字第10438637900號函及原告基隆儲運處104年12月21日基基發字第10402445810號函、市府105年5月2日府訴三字第10509064400號訴願決定、工研院14吋管線等破損原因調查工作報告、新北市環保局水污染稽查紀錄、水質檢驗報告、新北市汐止區中興路油污染事件污染清除及環境復原成果結案報告書、基隆河南湖大橋測站網路監測資料、原處分及訴願決定等件附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽。

是本件應審酌之爭點即為：本件被告有無管轄權；

又原告是否符合水污法第30條第1項第2款要件，是否符合同法第73條第1項第5款「大量排放污染物，經主管機關認定嚴重影響附近水體品質」，原處分處以法定最高罰鍰300萬元及命環境講習，有無裁量濫用等違誤。

伍、茲就兩造之上開爭執，析述如下：

一、按水污法第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（巿）政府。」

第64條規定：「本法所定之處罰，除另有規定外，在中央由行政院環境保護署為之，在直轄市由直轄市政府為之，在縣（市）由縣（市）政府為之。」

次按環境教育法第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；

在直轄市為直轄市政府……」市府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告：「主旨：公告本府主管業務委任事項，並自90年9月1日起生效……公告事項……七、本府將下列業務委任本府環境保護局，以該局名義執行之……㈤水污染防治法中有關本府權限事項……」100年7月1日府環四字第10034316800號公告：「主旨：公告本府主管環境教育業務委任事項，並自即日起生效……公告事項：本府將『環境教育法』中下列主管權責業務事項，委任本府環境保護局，以該局之名義執行之……三、環境教育法罰則相關事項。」

準此，關於本件稽查及處罰時，被告均屬有權限之機關，合先敘明。

二、繼按水污法第2條規定：「本法專用名詞定義如下：…四、污染物：指任何能導致水污染之物質、生物或能量。

…七、事業：指工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業。

……」第29條規定：「（第1項）直轄巿、縣（巿）主管機關，得視轄境內水污染狀況，劃定水污染管制區公告之，並報中央主管機關。

（第2項）前項管制區涉及二直轄巿、縣（巿）以上者，由中央主管機關劃定並公告之。」

第30條規定：「（第1項）在水污染管制區內，不得有下列行為：……二、在水體或其沿岸規定距離內棄置垃圾、水肥、污泥、酸鹼廢液、建築廢料或其他污染物。

……五、其他經主管機關公告禁止足使水污染之行為。

（第2項）前項第1款、第2款及第4款所稱指定水體及規定距離，由主管機關視實際需要公告之。

但中央主管機關另有規定者，從其規定。」

第52條規定：「違反第30條第1項各款情形之一或第31條第1項規定者，處新臺幣3萬元以上3百萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；

情節重大者，得令其停止作為或停工、停業，必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。」

第66條之1規定：「（第1項）依本法處罰鍰者，其額度應依污染特性及違規情節裁處。

（第2項）前項裁罰準則由中央主管機關定之。」

第73條第1項第5款規定：「本法第40條、第43條、第46條、第46條之1、第49條、第52條、第53條及第54條所稱之情節重大，係指下列情形之一者：……五、大量排放污染物，經主管機關認定嚴重影響附近水體品質。」

環保署依上開授權，於104年10月19日修正發布裁罰準則第1條規定：「本準則依水污染防治法第66條之1規定訂定之。」

第2條規定：「違反本法規定者，罰鍰額度除依附表所列情事裁處外，依行政罰法第18條第1項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響及因違反本法義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。

……五、違反本法第30條水污染管制區內禁止行為者，適用附表五。

……」附表五規定：「壹、違規態樣點數：一、違反本法第30條水污染管制區內之禁止行為點數：……在水體或其沿岸規定距離內棄置垃圾、水肥、污泥、酸鹼廢液、建築廢料或其他污染物：『不含有害健康物質：非屬本法列管之事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施：1；

本法列管之事業、污水下水道系統：2』『含有害健康物質：非屬本法列管之事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施：4；

本法列管之事業、污水下水道系統：8』……貳、加重或減輕點數事項：一、加重點數：……二、減輕點數（合計最多減輕點數不得超過總點數80%）：『未涉及實質污染、排放行為：總點數×（0.2）～總點數×（0.4）』『查獲前已自行清除處理污染物或對水體環境採取改善措施：總點數×（0.2）』『稽查配合度良好：總點數×（0.1）』『3年內首次違規且未涉及本法第73條：總點數×（0.2）』『其他經主管機關認定事項：總點數×（0.05）』」第6條規定：「屬本法第73條各款規定情節重大情形之一者，得以各該條最高罰鍰額度裁處之。」

上開授權命令，核與母法意旨並無牴觸，亦未逾越授權範圍，應可援用。

續按環保署100年5月25日函公告劃定「涉及二直轄市、縣（市）以上河川之水污染管制區」：「公告事項：1.管制目的：改善水污染，確保水資源之清潔，以維護生活環境，增進國民健康。

2.水污染管制區範圍：18條河川各主支流之集水區域，其所屬行政區域如附表一所列。

3.主管機關指定之水體：如附表二。

……四、主管機關指定之沿岸規定距離：㈠水污染防治法第30條第1項第2款所稱沿岸規定距離係指河川管理辦法第6條定義之河川區域……」上開公告事項附表一：「一、淡水河系水污染管制區行政區域範圍；

縣市別：臺北市；

鄉鎮區別：全部；

村里：全部。」

附表二：「主管機關指定之水體：『淡水河流域水污染管制區：1.水污染防治法第30條第1項第1款指定之水體……。

2.水污染防治法第30條第1項第4款指定之水體……。』

……」（原卷第88至90頁）續按環境教育法第23條規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：一、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處停工、停業處分。

二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」

第24條第3項規定：「拒不接受第1項或前條所定環境講習或時數不足者，處新臺幣5千元以上1萬5千元以下罰鍰，經再通知仍不接受者，得按次處罰，至其參加為止。」

三、經查，原告係於104年11月2日上午6時許發現所屬位於新北市汐止區福德三路附近國道一號公路指標13.5公里處之地下油管有油料洩漏之情形，其即派員進行油污清理，並於草濫溪抽水站以泵浦抽油水收集，且於基隆河道上下游佈設攔油柵（索），有原告提出污染清除及環境復原成果結案報告書（本院卷第126至156頁）在卷可稽。

被告因民眾反映臺北市內湖區潭美街與安美街交叉口基隆河河面有重油污染及異味情事，被告所屬環保稽查大隊稽查人員於104年11月4日上午11時45分許會同被告人員前往查察，發現原告上開油管破裂，導致燃料油洩漏，經草濫溪抽水站閘門口流向臺北市內湖區南湖大橋下方基隆河，延伸至潭美街與安美街（潭美街第13號水門內）沿線河道，致污染經上開環保署100年5月25日函公告之淡水河系水污染管制區之水體，而認原告有違反水污法第30條第1項第2款「在水污染管制區內，不得有下列行為：二、在水體……棄置……其他污染物」之規定，有被告104年11月3日環境稽查工作紀錄單及現場採證照片（本院卷第258至262、303、354頁、原卷第12至20、250至251頁）附卷可稽，尚非無據。

至於原告主張其所洩漏者為具有經濟價值之燃料油，與水污法第30條第1項第2款所列舉之垃圾、水肥等無經濟價值且具污染性之物不同，且該條款規定之「棄置」行為，需行為人有積極之故意行為始足當之，故其並未違反水污法第30條第1項第2款之規定云云。

惟按水污法第30條第1項第2款所稱之「其他污染物」，應依同法第2條第4款有關污染物之定義，即任何能導致水污染之物質、生物或能量，均屬之，並未以是否具有經濟價值為區別。

且燃料油存在於水體環境中，大面積油膜將隔絕大氣與水面，造成水中缺氧而破壞生態，自屬水污法所指之污染物。

又依行政罰法第10條規定：「（第1項）對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。

（第2項）因自己行為致有發生違反行政法上義務事實之危險者，負防止其發生之義務。」

原告為利用油管輸送油料之人，依水污法第30條第1項第2款規定，本即負有不得棄置污染物油料於水污染管制區水體之義務，且因油管輸送管線分布範圍廣大，原告自負有隨時注意油管安全，並加強維護管理，以避免油料洩漏致污染環境之防止義務，其能防止而不防止，依上開規定，即與因積極行為發生事實者相同，足認該條項規定之「棄置」，尚非僅限於積極行為始足構成。

又依行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」

關於違反行政法上義務之行為，本不限於故意行為，因過失而違反行政法上義務，亦應處罰。

是原告上開主張，並非可採。

又原告主張上開環保署100年5月25日函公告主管機關指定之水體，於淡水河流域水污染管制區僅公告水污法第30條第1項第1款、第4款指定之水體，並未公告同條項第2款指定之水體，故本件並無違反水污法第30條第1項第2款不得棄置污染物於水污染管制區水體之規定云云。

實則，水污法第30條第1項第1款、第4款係以「指定之水體」為要件，惟同條項第2款僅規定「水體」而非「指定之水體」，足認該第2款雖不排斥可公告指定水體，但非以「指定之水體」為限。

是原告主張本件污染處所僅經公告為水污染管制區，而未公告指定水體，即無水污法第30條第1項第2款之適用云云，自無可採。

四、經查，原告檢查破裂油管時，發現破裂處有不正常之外力破壞痕跡，送請工研院鑑定油管破損原因，該院以目視觀察發現「裂縫發生於14" 燃料鋼管焊道上，方向為管線之縱向，裂縫所在位置的表面有明顯被剷傷之痕跡，接近裂縫區域之剷傷較為嚴重，剷傷寬度9CM ～11CM，其原始包覆（防蝕帶）也在管線遭剷傷時被刮掉」、「油管被剷傷後真圓度受損，接近裂縫處有約1CM 之凹陷。

油管未被剷傷之管段厚度平均為7.27MM，油管被明顯剷傷之位置大致位於向南10點鐘至8點鐘附近的9CM至11CM寬度，在裂縫區段（9點鐘方位）剷傷減薄的情形較為明顯，在此區測量到最薄位置之厚度為6.30MM，減薄了約1MM，顯示裂縫僅發生於遭剷傷之剩餘厚度低於6.5MM之區域，可見裂縫之發生與被剷傷之程度有絕對之關聯。

因嚴重剷傷之塑性變形會生成摺層（Lap）裂縫，越嚴重之剷傷，其摺層縫隙之深度越深，此種摺層縫隙對材料而言，即是一種表面缺陷，常成為疲勞裂縫（Fatigue cr-ack）之起始所在」。

該院又以X光射線檢查時發現「在主裂縫與其兩端之X光片，除主裂縫外，主裂縫周邊有摺層縫隙」；

以MT檢查時「除了肉眼可見的主裂縫外，發現在被剷傷之焊道與其鄰近有不少約略平行焊道之小裂縫，距離油管有裂縫區之切割邊約89CM還發現有微裂縫」；

以掃描式電子顯微鏡檢查時發現「油管之裂縫是疲勞破裂，可見到多個破裂始源，且破裂自油管外表面之剷傷摺層的縫隙尖端起始，破裂起始區之摺層相當多，較厚之摺層深度超過1MM」；

以金相顯微組織觀察時發現「剷傷表面存在多條摺層縫隙」；

並以目視檢查油管內表面並無嚴重腐蝕跡象，且以抗拉試驗、壓扁試驗證明該油管材質、焊道強度均符合規格，故工研院依據上開科學檢測結果，認為「本次事件14"燃料油管破裂主因係因其外表面向南9點鐘方向（也是焊道所在）被工程外力嚴重剷傷，於焊道與鄰近表面超過1MM深之摺層縫隙，油管自摺層縫隙引發疲勞破裂而造成洩漏」，且由油管外表面被剷傷之刮痕整齊、深淺刮痕之間距相近等情判斷，油管是於工程施工過程遭到鋼板樁或鋼軌樁所傷等情，有原告所提出工研院執行之「14吋管線等破損原因調查工作報告」在卷可稽（本院卷第50至115頁），堪認原告該油管破裂之遠因，即如該報告所指，應係遭油管埋設該址上方進行之工程，因採鋼板樁或鋼軌樁施工時損傷其外表所致。

惟該油管究係何時遭鋼板樁或鋼軌樁施工損傷，上開報告並無說明，經另案即本院917號案向管轄之新北市汐止區公所函查事發前5年內（99年1月1日至104年11月2日）各管線單位申請於該址（介於中興路183巷於中興路至南陽街之區段）之道路挖掘申請書及許可證，該公所函復於該期間內共有10件，分別為電力公司、自來水公司、天然氣公司或中華電信挖掘道路設置管線或設備，有該公所105年9月26日新北汐工字第1052169731號函及附件可稽（917號案卷第218至259頁），然無明顯採取鋼板樁或鋼軌樁施工方式之情形。

嗣經917號案向同上公所函查事發該址路面下之排水箱涵，最近一次建置之時間及相關工程契約書，該公所105年10月20日新北汐工字第1052172458號函復：「因設置時間已久遠，本所無相關資料可稽」，有該函（917號案卷第277頁）在卷可查，既然上開挖掘道路之申核資料該公所至少保留5年，此函所指時間久遠，應可認至少在5年以上。

足認原告管線破裂該址，在5年內應無挖掘道路，採取鋼板樁或鋼軌樁方式施工之情形，亦無設置排水箱涵工程之情形。

是以，原告該油管遭鋼板樁或鋼軌樁施工時損傷外表之時點，可認為應在事發5年之前（99年1月1日之前）。

且參工研院上開報告，業指出原告於98年曾委託國外廠商進行IP檢測項目，主要雖是檢測油管腐蝕剩餘厚度，無法檢出如本件之縱向裂縫，但已發現該油管有輕微凹陷，該報告並認為原告「應詳細檢視IP檢測報告，若有管子凹陷的情形，必要時進行開挖檢驗，並作後續之處置。」

（917號案卷第198頁）故細究原告該油管破裂之直接原因，顯係原告在油管遭到外力損傷後至少5年間，均未善盡其對所施設油管之管理維護責任，以致未能即時維護該受損之油管而防止其因上開損傷突然爆裂及油料洩漏，堪可認定原告就此次油料洩漏事件，實有過失。

是原告主張該油管既係遭第三人以外力破壞所致，故其對於油管破裂所致油料外洩之污染，並無過失云云，自非可採。

至於原告主張因不熟悉該地區水利水文，以致油污溢流至基隆河，非其可以預期及掌控，難謂原告對於油污之擴散存有過失云云。

實則本件油管爆裂點鄰近道路側溝即草濫溪，原告既有防止油料污染水體之義務，自應掌握油污可能流向，並向權責機關申請調閱水利水文等相關資料，據以防堵油污之擴散，尚難以其不熟悉水利水文而可卸責。

原告上開主張，洵屬無據。

五、按「一行為違反同一行政法上義務，數機關均有管轄權者，由處理在先之機關管轄。

不能分別處理之先後者，由各該機關協議定之；

不能協議或有統一管轄之必要者，由其共同上級機關指定之。」

為行政罰法第31條第1項所規定。

上開規定係管轄權競合之處理方式及移送管轄，項明定一行為違反同一行政法上義務，於適用同一法規，數機關均有管轄權時，管轄權積極衝突之解決方式。

實務上如發生依第1項規定受理在後之主管機關先為裁處時，則於受理在先之主管機關復為裁處時，受裁罰之人將會依法提出救濟，屆時受理在後之主管機關可依申請撤銷其裁罰，又不得裁罰之機關或其上級機關亦可依職權撤銷其裁罰（該條立法理由參照）。

本件原告因未善盡其對所施設油管之管理維護責任，致油管破裂、油料洩漏，實有過失，已如前述，本件原告主張：本件水污染事件已由新北市環保局處理在先，被告係後處理之機關，竟作成原處分裁罰，有違前揭規定等情為主張，此洵為本件最重要之爭執，茲以：㈠本件原告油管破裂導致油料洩漏之事件，油管係設置於新北市汐止區中興路183巷附近，導致油料係先洩漏在新北市境內之草濫溪抽水站閘門口，且原告主張其於104年11月2日發現油管破裂當日，已通報油管地主管機關即新北市環保局，又917號案亦係就新北市環保局因本事件違反水污法第30條第1項第2款規定，以105年1月12日新北環稽字第1050026066號函檢附同日新北環稽字第30-105-010003號執行違反水污法案件裁處書（下稱新北市環保局處分二）進行審理；

原告復稱新北市環保局因本事件違反相同規定，以105年12月9日新北環稽字第1052378322號函檢附同日新北環稽字第30-105-120012號執行違反水污法案件裁處書（下稱新北市環保局處分一）裁處原告罰鍰300萬元，是本院為求審慎，特向新北市環保局調取上開該局處分一、二全卷（本院卷第515至544頁、第545至569頁），經細繹新北市環保局處分一、二（本院卷第519、550頁）之法令依據，與本件原處分相同者均有違反水污法第30條第1項第2款規定，另新北市環保局處分二尚有水污法第73條第1項第5款，合先敘明。

㈡被告雖以：本件油管破裂因原告未妥善防治，導致油料洩漏，流向臺北市內湖區南湖大橋下方基隆河，延伸至潭美街與安美街（潭美街第13號水門內）沿線河道，新北市環保局分別於104年11月2日及11月4日對於草濫溪及內溝溪水體污染告發，所處理者，應係原告雖於事故發生後3小時內通報油管破裂當地主管機關即新北市環保局，而未立即採取有效緊急應變措施，係屬違反水污法第28條第1項之規定，應依同法第51條第2項，得處最高600萬元以下之罰鍰；

此與被告係於104年11月4日針對原告未將洩漏油品妥善圍堵而致基隆河遭受污染進行告發，依同法第30條第1項及第52條規定處以罰鍰，二者違規之時間、地點不同，且侵害法益亦有不同，非屬同一行為。

惟查，經核新北市環保局處分一、二（本院卷第519、550頁），其裁處理由及法令依據均未見有「水污法第28條第1項、第51條第2項」之相關記載，新北市環保局檢送處分二之函說明欄第4項，更清楚表明不符合水污法第28條第1項之規定（參本院卷第548頁），是被告與新北市環保局所處理者，同係就原告違反水污法第30條第1項第2款之情事。

而本件原告因油管破裂導致油料洩漏，自新北市境內之基隆河流域流向臺北市境內之基隆河流域，此均係導因原告油管破裂、油料外洩之一行為，至於被告雖稱原告係未依其指示設置攔油索之防制措施，導致臺北市基隆河水體受到污染等情，然無論新北市或臺北市之基隆河水體所受污染，均係出於原告未維護油管致油料外洩所致，此維護油管安全方為本件原告應盡之行政法上義務；

至於圍堵油污防止污染情事擴大，則係原告事後之補救措施，其縱完全未為或未能為完善之措施，亦不再以此為理由，以事後違反同一法令（水污法第30條第1項第2款）規定而重複裁處，此方為行政罰法第31條立法意旨之所在。

是本件原告未維護油管，致油料先行污染新北市境內之基隆河水體，再因基隆河之流向而漫延至臺北市境內之基隆河水體，且觀本件原處分及新北市環保局相關處分之違反法條均係水污法第30條第1項第2款，足認本件原告之違章行為，係違反「防治水污染，確保水資源之清潔，以維護生態體系」之同一行政法上義務（水污法第1條即該法立法意旨參照）。

至於原告所提由其與環保署、新北市環保局於105年6月27日油管破裂會議紀錄（原卷第288至289頁），其中於結論二所載本件污染在臺北市與新北市之違規樣態不同，故其與新北市環保局可各依權責衡量卓處等字句，除與行政罰法第31條第1項規定有悖，更足認被告與新北市政府就此管轄衝突達成協議，與會之上級機關環保署亦未指定由被告管轄，則原告主張其與新北市環保局所處理者並非同一行為等情，已無足採。

㈢被告雖次以：縱認原告上開污染水體之行為屬一行為，惟被告係於104年11月23日以原處分先行裁處原告300萬元及環境教育講習，新北市環保局嗣於105年1月1日以該局處分二對原告為相同之裁處，又新北市環保局處分二復經917號案撤銷確定在案，是依行政罰法第31條第1項規定，被告為處理在先之機關，自得作成原處分等情為主張。

然細繹行政罰法第31條第1項規定，係以「『處理』在先」之機關管轄，而非如被告所稱係以「『裁處』在先」之機關管轄，被告此部分之主張已有悖上開規定之文義解釋。

再者，參諸前揭上開規定之立法意旨，業已清楚記載實務上如發生依上開規定受理在後之主管機關先為裁處時，則於受理在先之主管機關復為裁處時，受裁罰之人將會依法提出救濟，屆時受理在後之主管機關可依申請撤銷其裁罰，又不得裁罰之機關或其上級機關亦可依職權撤銷其裁罰，是受理在後之機關自無法因其先為裁罰，即能取得合法之管轄權。

經查，被告所屬環保稽查大隊係於104年11月3日接獲通知，於南湖大橋段基隆河沿岸發現油污染河面情形，於同日上午9時許派員至「中油公司應變中心」，要求原告現場負責人至現場查察，嗣於翌日（4日）經民眾反應，至現場發現油污污染，始對原告開立舉發通知書、限期改善或補正通知書，此有舉發通知書、限期改善或補正通知書、被告所屬環保稽查大隊簽在卷足憑（原卷第1至2、5至7頁）；

反觀新北市環保局就本事件，係於104年11月2日即至現場進行稽查，並於同日即對原告開立限期改善或補正通知書（參本院卷第536至544頁）。

綜合上開證據，足認新北市環保局進行處理之時點（104年11月2日處理）顯然早於被告（同年月3日始行處理），被告自為處理在後之機關，至為灼然，是其作成原處分，顯係違反行政罰法第31條第1項規定。

則原告主張原處分有上述情事之違法，與證據及事實相符，洵堪採信。

六、本件原處分因被告並無裁罰之管轄權，自有違法，已如前述。

縱認被告就本件有管轄權，惟按水污法第73條第1項第5款有關「情節重大」，係規定「大量排放污染物，經主管機關認定嚴重影響附近水體品質」，須符合「大量排放污染物」且「經主管機關認定嚴重影響附近水體品質」二項要件，始足當之。

相較於新北市環保局就此訂定「新北市水污染情節重大處理原則」，對於「情節重大」，仍是採取上開水污法規定之「大量排放污染物，經主管機關認定嚴重影響附近水體品質」要件，僅對於其中「大量」部分，另為「超過放流水標準4倍（含）以上」之規定，但對於「經主管機關認定嚴重影響附近水體品質」部分，則無更為細節性之規範等情，仍為917號案指出尚有不足之處（參917號案判決理由六、㈥），本件被告就此根本未訂定類似之處理原則，自有未當。

再者，新北市環保局於本漏油事件發生後，在內溝溪2號疏散門下方區域排水管檢驗結果，油脂濃度高達150mg/L（按放流水標準油脂最大限值為10mg/L〈參本院卷第444頁〉），超過放流標準15倍；

然與本件相較，被告於本件漏油事件發生後之104年11月3至12日間，在臺北市境內各段基隆河（南湖大橋、成功橋、民權橋、大直橋及承德橋）水體進行油脂項目水質採樣檢驗，檢驗結果油脂濃度最高者僅4.1mg/L（參本院卷第396頁），根本未及放流水標準油脂最大限值為10mg/L，是被告逕自認定本件構成「情節重大」，已非無疑。

再者，依水污法第52條規定，違反第30條第1項各款情形且「情節重大」者，係作為「停止作為或停工、停業」之要件，而非罰鍰額度之裁量標準；

至於罰鍰裁罰準則第6條固規定：「屬本法第73條各款規定情節重大情形之一者，得以各該條最高罰鍰額度裁處之。」

然亦非僅以「情節重大」之單一因素即得裁處最高額度。

是本件油料洩漏事件，被告就最為相關之「放流水標準油脂最大限值為10mg/L」標準恝置不論，在本件臺北市基隆河水體油指標準檢測尚未達上開標準一半數值之情況下，即逕對原告裁處法定最高額度300萬元之罰鍰，堪認被告未依行政罰法第18條第1項規定為審酌，自有裁量濫用之瑕疵。

又原處分雖另令○○指派其環境保護權責人員羅國驤接受8小時之環境講習，惟此係以原告有違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經裁處5千元以上罰鍰者為構成要件，本件原處分依據水污法第52條規定裁處罰鍰既有違誤，經本院予以撤銷，則本件環境講習部分自失所附麗，亦應併予撤銷。

陸、綜上所述，原處分有如上所述之違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。

柒、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及陳述，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。

捌、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 7 月 6 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳 秀 媖
法 官 李 君 豪
法 官 鍾 啟 煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
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中 華 民 國 106 年 7 月 6 日
書記官 吳 芳 靜