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臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1898號
107年3月8日辯論終結
原 告 林信吉
黃陳喜心
陳安心
陳聖心
顏陳聰美
共 同
訴訟代理人 王聖惠 律師
被 告 宜蘭縣頭城鎮公所
代 表 人 曹乾舜（鎮長）
訴訟代理人 陳國立
吳書緯
參 加 人 李明賢
上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國105年11月7日府訴字第1050161122號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分關於補償處分部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告及訴願人陳東陽（即出租人）與參加人（即承租人）間就坐落宜蘭縣頭城鎮北勢坑段45、46、47、48、49、59地號等6筆土地（下稱系爭土地，陳東陽就系爭土地應有部分已於民國104年6月間贈與原告顏陳聰美，並於104年7月30日辦妥所有權移轉登記）訂有耕地三七五租約（租約字號：頭梗字第28號，下稱系爭租約）。
103年12月31日租約期滿，出租人於公告期間內依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定申請收回系爭土地，參加人則申請續訂租約。
被告審核結果，以104年6月30日頭鎮民字第1040009652號函（下稱104年6月30日函）准由原告收回系爭土地自耕，但未同時核定原告對參加人應予補償之金額。
參加人對被告核准原告收回系爭土地無異議，但要求補償參加人，乃於104年7月間向被告申請耕地租佃爭議調解，被告耕地租佃委員會於104年8月27日進行調解，因原告不同意參加人之要求，調解不成立，被告移請宜蘭縣政府調處，宜蘭縣政府耕地租佃委員會於104年12月3日進行調處，因原告不同意調處決議，調處亦不成立，宜蘭縣政府乃移請臺灣宜蘭地方法院（下稱宜蘭地院）審理。
宜蘭地院嗣於105年3月28日以104年度訴字第521號裁定駁回該案，理由略謂：「行政機關以出租人為擴大家庭農場經營規模，而准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕之核定，依法應同時核定對於承租人補償之金額，此項准予收回及補償金額之核定，屬於行政機關之職權，應適用相關規定之行政程序處理，如出租人或承租人對於核定之行政處分有不服者，應以行政機關為相對人而提起行政爭訟以資救濟，非民事普通法院所能審查。
……宜蘭縣頭城鎮公所、宜蘭縣政府雖將本件依照減租條例第26條第1項規定進行調解、調處，然本件爭議在性質上既屬行政事件，而非民事事件，自不因宜蘭縣頭城鎮公所、宜蘭縣政府援用減租條例第26條第1項規定進行調解、調處而改變其性質，……當事人對於任意調解、調處結果如有不服，即屬無法達成共識，行政機關仍應依法予以核定，不能逕送本院審理，……」被告乃以105年6月22日頭鎮民字第1050008784號函通知原告、參加人於105年7月13日至系爭土地進行地上農作物查估，當日查估結果計有柑桔326棵、番石榴11棵、綠竹筍66單位、香蕉25棵、柚子5棵等，被告依宜蘭縣政府100年12月22日府農務字第1000196900號函訂頒之「宜蘭縣辦理徵收土地農林作物及魚類畜產補償、遷移費查估基準」核算價額為新臺幣（下同）107萬5,849元，嗣以105年8月15日頭鎮民字第1050011567號函（下稱原處分）原告略謂：「為本所頭梗字第28號租約期滿收回自耕核定補償費乙案，……經審核，出租人合於減租條例第19條第2項規定，准由出租人依同條例第17條第2項第1款、第2款規定，補償承租人後收回自耕。
經105年7月13日（訴願決定書植為3日）會同雙方農作物查估，出租人需補償承租人1,075,849元，上述金額請出租人於20日內補償完畢，補償完畢後將承租人領款收據或辦理法院提存證明文件送本所憑辦，逾期未補償者，即准承租人續訂租約6年。」
等語。
原告及訴願人陳東陽不服，提起訴願，經宜蘭縣政府以105年11月7日府訴字第1050161122號訴願決定：「關於訴願人林信吉、黃陳喜心、陳安心、陳聖心及顏陳聰美等5人（即本件原告）部分，訴願駁回。
關於訴願人陳東陽部分，原處分撤銷。」
，原告猶仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：⒈訴願決定（宜蘭縣政府105年11月7日府訴字第1050161122號訴願決定）及原處分（宜蘭縣頭城鎮公所105年8月15日頭鎮民字第1050011567號函）關於補償處分部分均撤銷。
⒉被告應就核定出租人對承租人為補償部分，另為適法之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈢參加人聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、原告主張：㈠原告依法收回出租耕地，如與參加人就補償事項有所爭議，亦純屬私權關係之爭執，應訴由普通民事法院審理裁判，而非行政機關所得逕予處理或裁斷：耕地租賃為私法上之契約關係，租約雙方間之權利義務關係，無論其為約定者或為法定者，性質上均為私法關係。
又減租條例第19條第3項雖規定出租人收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人，惟此項補償規定係賦予承租人私法上之請求權，並非授予行政機關得逕行核定應補償金額之職權，且補償義務與終止租約收回耕地，亦非立於對待給付之關係，更非出租人終止租約之生效要件，此有最高行政法院93年度判字第572號判決及最高法院83年台上字第2400號判例、78年度台上字第2563號、86年度台上字第1079號、87年度台上字第1340號、高雄高等行政法院99年度訴字第205號、101年度訴字第390號判決、臺灣高等法院99年度抗字第452號、第1511號裁定可資參照。
㈡司法院釋字第128號解釋應認僅限於行政機關所為耕地准否收回自耕之核定與調處屬行政處分，於本案自無援引適用之餘地：⒈司法院59年4月17日公布之釋字第128號解釋當時，減租條例（舊法）第17條並無現行第1項第4、5款終止租約及第2項補償之規定，第19條亦無現行第2、3項之規定（舊法原第19條第2項條文經文字修正後移置同條第4項），該解釋意旨及最高法院59年度第2次民、刑庭總會之決議，均僅認行政機關所為耕地准否收回自耕之核定與調處屬行政處分，與補償無涉。
難據以擴張其適用範圍，將解釋當時所無，相隔十餘年後始增訂之現行第17條第2項、第19條第3項有關補償之規定，認為亦包括在該解釋範圍內，而認同屬公法事件，行政機關有權逕為查估、核定補償金額。
⒉宜蘭地院104年度訴字第521號裁定對上述第128號解釋公布之時間點，及嗣後減租條例第17條與第19條條文增訂變動之情形，均未注意審酌已有違誤，況該裁定僅為一審裁判，既然與上開解釋意旨及法律規定相悖，本件自無受其法律見解拘束之理。
㈢被告逕行核定原告應行補償之金額，與內政部105年10月5日召開之「研商減租條例第19條第2項擴大家庭農場經營規模收回耕地之補償事宜」會議結論亦有不合：⒈依內政部105年10月5日「研商減租條例第19條第2項擴大家庭農場經營規模收回耕地之補償事宜」邀集各相關機關，多面向詳細研討後之會議記錄，本件補償事項確屬私權範圍，被告並無核定補償金額之法源依據，原處分已逾越其職權，並非適法。
⒉被告雖引用上開內政部研商會議結論㈡關於補償費審核方式之記載，辯稱原處分並無不當，惟該審核方式所列1、2點並無出租人與承租人未就補償達成協議時，被告有權逕以行政處分核定補償金額之記載。
況該結論就補償費審核方式項下⒋審查及處理方式，其中⑵載明租佃雙方就補償事項或金額有爭議者，應循減租條例第26條規定處理，益見被告所辯其有權核定本件應補償金額，不但於法無據，且與上開會議結論未合。
㈣被告就非職權之事項，逾越法律規定，命原告對參加人為補償，欠缺法律授權依據，與法律保留原則有違，亦不符合依法行政之規定，顯非適法：⒈原處分並非單純之授益處分，其命原告應補償參加人1,075,849元，則係以附款形式對原告所為之負擔處分。
而負擔處分因攸關原告之權義，依法律保留原則，行政機關須有明確規定與積極授權始得為之。
被告始終未能指出其擁有此項「補償核定權」及「應同時核定」之明確規定與積極授權依據，其所辯顯空言無據，並無可取。
⒉減租條例第19條第3項並未規定應於補償參加人「後」始得准許收回，被告未經法律授權，以行政權介入人民私權關係之事項，本件命原告為補償之負擔處分，不僅已逾越其職權且自行增加法律所無之限制，與憲法第23條、中央法規標準法第5條第2款規定之法律保留原則及依法行政規定均屬有違，自非適法，訴願決定援引最高行政法院95年度判字第252號判決，顯有違誤。
㈤被告准許原告收回系爭耕地之104年6月30日函（承租人並無異議早已確定在案），其性質為羈束處分。
被告未有法律明文規定與授權，補償亦非該處分之法定要件，即逕行核定原告應補償參加人之金額，並以之作為終止租約之附款，為不當之聯結，與行政程序法第93條、第94條之規定亦有不合，難認適法：⒈原告為擴大家庭農場經營規模申請收回系爭耕地，符合減租條例第19條第2項規定，參加人復無同條第4項情形，被告即應為准許收回之處分，並無得為不准收回之裁量權。
⒉法律並無明文規定被告於為此項准許收回之處分時，應同時核定應補償承租人之金額，而補償承租人又非終止租約收回耕地之生效要件，兩者之間並不存在對待給付之關係，業經最高行政法院及最高法院分別著有裁判可資參照。
原處分逕行核定應補償參加人之金額，並以之作為終止租約之附款，將補償與收回耕地作不當之聯結，形同設置原告收回耕地之障礙，增加原告之不利益，與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。
㈥承租人非依租約約定種植之農作物，基於法律適用之整體性及衡平對等原則，原告無照單全收予以補償之義務：⒈依司法院釋字第641號解釋意旨，本件耕地租約，依約定係供參加人種植水稻及甘藷之用，為被告及參加人所不否認。
嗣參加人於租期中，未經原告同意自行改種柑桔等果樹，以謀取較高之經濟收益，此雖為減租條例第9條規定之所許，然該條亦規定承租人仍應以約定之主要作物繳租，足見租佃雙方依租約所生之權利義務關係，並不因其改種其他作物而有所變動。
基於法律適用之整體性及衡平對等原則，出租人於終止租約時，亦僅對承租人依租約種植尚未收穫之農作物負補償之義務。
⒉耕地租賃既為私法上之契約關係，租佃雙方之權利義務關係自應受契約約定之拘束。
參加人單方自行決定改種其他作物，此乃其個人自主之考量與抉擇，得失損益由其自負，與出租人無關。
出租人於依法終止租約時，自無對其自行改種之作物予以補償之義務。
否則無異認許參加人個人片面之決定，可凌駕契約約定之上，具有支配、拘束出租人應為如何補償之效力，成為其契約外不可預見之負擔，不但悖離契約之基本精神，且對出租人亦非公平合理（況數十年來，參加人連約定之基本地租亦拒不給付）。
⒊減租條例第9條之立法意旨，無非提供耕地參加人自由種植之便利，以謀取更高之經濟利益，並無因之要犧牲出租人之權益，增加出租人不利益之意，否則有違立法本意及法律維護並實現社會公平正義之基本原則。
㈦參加人所種植之柑桔等果樹，非屬終止租約時，尚未收穫之農作物，原告對之並無補償之義務：⒈減租條例第17條第2項第2款規定，於終止租約時，出租人應給予參加人之補償為尚未收穫農作物之價額，依文義解釋及最高法院76年度台上字第594號、80年度台上字第2716號判決意旨，自係指租約終止當時，參加人因依法返還耕地，其所栽種之農作物「當季」或「當年」未及收穫之出產物而言。
以本件柑桔樹為例，係指租約終止當時尚未屆成熟期未及採收之柑桔果實而言，並非指柑桔果樹之樹體。
⒉再參以減租條例第18條訂有關於收益季節之規定及民法第461條關於耕作地之參加人於租賃關係終止時，亦僅限於未及收穫之孳息所支出之耕作費用，在不超過孳息價額範圍內，得請求出租人償還之規定，益加明確。
蓋倘如被告所辯係泛指參加人所種植之農作物而言，則減租條例該條款直接規定應補償「農作物之價額」即可，何須特意增添「尚未收穫」之贅詞，可見兩者之意涵及補償範圍顯然有別，不容混淆。
㈧原處分核定原告應對參加人種植之果樹予以補償，與民法第431條第2項、第455條之規定及內政部之函示，亦有不合：⒈參加人在系爭耕地上自行種植之果樹等作物，於租約終止時，依民法第431條第2項及第455條之規定，本負有將土地回復原狀返還原告之義務，是其應自行將之移除後將土地交還與原告，並有內政部90年11月1日台內地字第9014815號釋示函可稽。
參加人之果樹依法既應自行移除回復土地原狀（參加人之果樹如仍具經濟價值，其自可移植他處或轉售他人或作其他之安排，此係其個人財產如何處置問題，應由其自行解決，與原告無關），豈有再據以要求補償之理。
⒉原處分逕行依照徵收地上物之補償標準，查估亦不確實，草率核定原告應對參加人種植之果樹予以補償，並將參加人法定回復土地原狀之義務（原告已一再表明並不需要該等果樹）轉嫁與原告。
㈨原告係依減租條例規定申請收回系爭耕地，與平均地權條例之規定及徵收補償毫不相干。
被告援引與本案無關之內政部函示並依徵收農作改良物之標準核定補償金額，形同強制原告於收回耕地時，必須收購參加人之果樹，於法不合：⒈被告雖其引用內政部73年8月7日台（73）內地字第245400號函及76年3月5日台內地字第481662號函為其可依職權逕行查估，並可為徵收農作改良物補償標準之依據，惟觀該等函內容，均係內政部就平均地權條例第76條及第78條之適用所為之釋示，與本件原告係依減租條例第19條第2項規定申請收回耕地規定毫不相干。
而減租條例亦無類似平均地權條例第78條第1項於參加人拒不接受協調或對補償金額有爭議時，得由直轄市或縣（市）政府核計補償金之規定，顯見兩者終止租約之原因與審核處理程序完全不同，不可混為一談，被告引用失當，自有違誤。
而被告所提高雄高等行政法院99年度訴字第22號判決，係該個案之法律見解，並無可供本件參照之處。
⒉減租條例第17條第2項第2款規定終止租約時，出租人應給予承租人之補償為「尚未收穫農作物之價額」，而非「農作改良物之價額」，原告因租約期滿依法終止租約，收回自有耕地，與政府強制徵收人民農作物之情形有別，補償之性質、標的與法律依據均有不同，自無便宜行事比照適用「徵收農作改良物」之標準補償參加人之理，否則悖離減租條例之立法意旨。
被告捨上位之法律規定不遵，反援用本案不相干之下位函釋，適用法令顯有不當。
㈩被告現場農作物查估作業，過程粗疏草率，查估結果多不確實，損及原告權益，有失公正允當：⒈證人即被告現場農作物查估人員許力方係民政課課員，據其於106年12月25日到庭證稱並不熟諳查估業務，沒受過此方面專業訓練，有準備程序筆錄可稽（本院卷第226、227頁）。
於105年7月13日查估當日，原告林信吉雖有受被告通知而至現場，惟該員僅將地上物補償查估勘查紀錄（下稱查估紀錄）首頁給原告林信吉要求先簽名，嗣後即自行進行查估。
查估過程中並未會同原告進行點算、徵詢意見、逐一確認，所謂到場會勘不過徒具形式。
⒉查估過程中並未將查估內容即種植農作物之種類、數量、年份及規格如何認定，租約終止後參加人新種植或新生長或已枯萎或已無經濟價值之作物有無剔除，補償金額如何核算等重要事項，告知原告並逐一徵詢原告之意見。
當日查估後亦僅在該查估紀錄填載粗略之果樹種類及數量，並無完整之內容，甚至綠竹筍部分根本就未查估。
至原告收受原處分時，始知被告所核定應補償參加人之農作物種類、數量、年份規格及金額，被告片面查估，不但與法律規定之補償標的不合，其間亦存有諸多不當、不實。
⒊105年7月13日查估並無確實數量及完整結果，據許力方證稱：伊有於另日會同鎮公所農經課人員徐偉倫前往判斷年份，未通知原告到場，現場好像有遇到參加人他們。
又稱：徐先生是看寬度判斷年分。
有的是他用目測，有的他用量的（本院卷第227、228頁）。
是原處分既係以現場查估作為補償之依據，竟可不通知原告到場會同，剝奪原告表示意見之機會，至於判斷年份，所稱有的用量、量出數據，及該次查估紀錄均未說明，顯見無非徒託空言之飾詞而已，所稱用目測的更屬主觀無據。
⒋許力方明知105年7月13日查估當日徐偉倫並未在場協同查估，而係於事後另擇日自行帶同徐偉倫前往查估，卻於所製作之105年7月13日查估紀錄上登載徐偉倫為協同會勘人員，有該查估紀錄影本可稽。
一則誤導他人以為查估是日，徐偉倫在場協同會勘，非其一人單獨所為，查估工作亦係在該日內完成。
二則掩飾其另擇日自行帶同徐偉倫前往查估未通知原告在場之不當。
其行事輕忽草率，顯已有失公正允當。
⒌105年7月13日查估時，參加人種植之柑桔樹多已呈現枯萎，並無經濟價值，此有原告於106年9月5日準備程序中提出之現場照片可資佐證。
惟許力方於查估時並未將此部分予以扣除，業經當日在場之證人林明禧證述在卷（本院卷第228頁），致使原告對已枯萎並無經濟價值之果樹仍須予以補償，其查估自有不當。
⒍關於柑桔部分，原處分核定原告應補償參加人共912,340元，金額極鉅。
惟許力方於查估當日製作之查估紀錄，僅簡略記載總數為346棵，樹齡只有11年及7-10年兩項，數量均為空白，此有林明禧當日拍攝之現勘紀錄表照片可證。
嗣後許力方則於該查估紀錄上自行填載11年138棵、7-10年152棵，並增列4-6年36棵，共為326棵，此有其查估紀錄可按。
不僅數量與原估有所出入，且年份如何判定，原告並不知情，亦無任何具體資料可資稽查。
以如此粗糙且黑箱作業之查估，卻要原告付出鉅額補償，顯失允當並損及原告利益，原告自難接受。
⒎關於綠竹筍部分，許力方所製作之查估紀錄中完全無此方面記載，此有該查估紀錄可稽。
據其陳稱：「當時綠竹筍整片，我不確定當時是否有說等專業的人來判斷。
…。」
（本院卷第228頁），顯見其並未對此部分實際進行查估，而於上開地上物種類及數量查估表中則列有綠竹筍（3年以上）66單位（15欉/單位*1,634元）應補償107,844元。
至於上開數量及規格如何估算得出，該證人僅稱係農經科人員判斷，惟如何判斷認定綠竹筍之數量、規格，本應依據現場具體資料而為，並詳載於查估紀錄以供稽核藉昭公信，方為正辦。
況經原告於106年12月31日前往耕地查看測量，參加人綠竹筍係種在59地號內，面積約為12m*20m＝240㎡亦即2.4公畝而已，種植亦不茂密，此有綠竹種植區示意圖及現場照片可資佐證，顯見被告所查估種植之面積及數量均與實地情形不符，極不確實。
參加人以原告於106年8月4日拍攝之現場照片，係當年7月底颱風過後之景象而非當時查估之現況。
惟查就照片呈現果樹嚴重枯萎，現場荒蕪雜草叢生情形觀之，顯非短短數日內所能形成，自與7月底颱風過境無關。
況無論因何原因造成枯萎，原告均無對已枯萎毫無經濟價值之果樹、綠竹予以補償之理。
⒏原處分所列應補償之果樹，尚包含香蕉（7年以上）25棵及柚子（10年以上）5棵在內，然香蕉樹因其特性，不可能有樹齡7年以上之香蕉樹，被告現場查估之香蕉樹，如尚未結果，顯係104年1月租約終止後（租約於103年12月31到期，被告以104年6月30日函准由原告收回耕地）參加人未返還耕地，在無權占有期間所新栽種生長之作物，與本件租約已無關聯；
如已結果，縱未砍除亦無經濟價值。
至於柚子樹，則為參加人向宜蘭地院請求判決補償時，提出農作改良物補償明細表中所無之項目，此有該明細表可證，顯見其係提出訴訟後新移植之農作物。
⒐據許力方陳稱：「我當初計算是有計算種類、數量，因沒有可供洽諮詢的法定程序，在已有的資源下算出的金額，我本來以為訴願會會有增、刪、減。
我有寫訴願答辯，但我沒有到訴願階段現場陳述。」
等語（本院卷第231頁），足見證人亦自知所計算之種類、數量、金額並不確實，原以為訴願會會有所刪減，不料訴願會未如其預期予以查核刪減，致錯誤與不當未能及時改正，似此草率隨意之查估，無公正確實可言。
被告核定本件補償金額時，超出參加人之請求，自行為參加人提高補償之單價，有違參加人財產權自治原則，損及原告利益：參加人向宜蘭地院請求判決補償時，其請求補償之果樹單價為：柑桔（11年份）3,300元、香蕉（大）308元、綠竹筍每單位1,485元，此有其提出之農作改良物補償明細表可證。
惟原處分核定之補償單價為：柑桔（11年份138棵）3,630元、香蕉（7年以上25棵）339元、綠竹筍（66單位）1,634元，均超出參加人所要求補償之單價金額，然收回耕地之補償，本屬出租人與承租人間之權利義務關係，被告縱以原處分核定原告應補償之金額，其受領補償金之權利人仍為參加人，其向宜蘭地院所提出之請求補償單價，係其本於自由意志自主決定所要求之最高補償額度，被告自應受其決定之拘束。
出租人原為陳黃阿惠及林信吉之母林黃冉，林黃冉住礁溪鄉十六結路40號從未遷移（陳黃阿惠住宜蘭市○○路00號亦未異動），其時參加人即已欠租不付。
迨78年12月23日林黃冉將其應有部分贈與移轉登記與原告林信吉，當時林信吉亦係住在上開地址，迄今並無遷移，參加人辯稱因原告林信吉搬家所以無從付租，顯為臨訟推托之詞，況現亦無將積欠數十年之地租付清之意。
參加人所稱因耕地曾發生土石流，原告允許其改種柑桔等果樹等語，參加人空言為此陳述，未據提出任何證據以實其說，如何憑信，且若如其所說出租人有允許其改種果樹，為何租約嗣後已續訂多次而所約定種植之農作物始終為水稻及甘藷，並未改為柑桔等果樹，足見其所述不實並無可取。
是原處分關於補償費之處分部分，顯有違誤，損及原告之權益，訴願決定未予糾正，均有未合等語。
四、被告主張：㈠被告於原告符合減租條例第19條第2項收回自耕之事由時，亦應於原告完成依據同條第3項規定之補償後，被告始得為准予收回之行政處分，如此方符合減租條例第19條之立法目的，乃屬當然之理：⒈被告以104年6月30日函復原告及參加人，係主管機關就系爭耕地准由原告收回自耕之行政處分，為兩造及參加人所不爭，至於被告以原處分函復原告及參加人，係被告於作成准予收回自耕處分後依減租條例第19條第2項關於擴大農場經營規模之規定，請求將系爭耕地收回自耕，縱於符合該條項之收回要件時，仍應依同條第3項規定，準用同條例第17條第2項規定補償參加人。
⒉農作物補償部分，依內政部73年8月7日台（73）內地字第2454 00號、76年3月5日台內地字第481662號函釋意旨，行政機關如審核結果認為原告符合減租條例第19條第1項、第2項收回要件時，即應依同條第3項規定準用第17條2項第1款及第2款規定核定補償金額，此與單純適用第17條第2項規定而生之「因耕地租佃發生爭議時」，應循同條例第26條民事訴訟途徑解決者，顯然有別（司法院釋字第128號、最高行政法95年度判字第252號判決、高雄高等行政法院99年度訴字第22號判決、99年度訴字第353號判決）。
㈡原告主張參加人多年未繳納租金，據以否定上開被告所作之原處分，顯無理由，原處分之補償範圍並無不當：⒈原告主張參加人多年未繳納租金，原告應依相關民事訴訟程序請求，自非被告所能干涉，其租金未繳納之部分，並無影響被告作成原處分之認定。
另依最高法院58年台上字第1161號判決意旨及參加人表示78年間，當時為配合政府政策辦理種稻轉作及休耕，並非咨意擅自轉作契約約定以外之作物。
⒉原告主張補償尚未收穫農作物範圍，應在尚未收穫農作物之果實而非包括果樹在內，惟參諸高雄高等行政法院99訴字第22號、99訴字第353號判決，尚未收穫農作物補償範圍，除果實外尚包括果樹在內為。
㈢被告於105年7月13日會同兩造現場查估，並以為原處分補償依據。
惟本案依證人陳述證詞，當事人雙方對被告依上開查估所做補償處分之程序及金額，均有疑異，被告將尊重本院之認定後，再行賡續等語。
五、參加人主張：㈠原告提出之106年12月31日照片，與現狀不符，顯然誤將鄰地錯置為系爭土地，或刻意以某些角度，製造農園雜草叢生的景象，參加人聲請親自現勘，以明實況。
㈡參加人始終與原告維持良好租賃關係，原出租人亦準時收租，直至後來原告搬家，參加人多次尋找無所獲，方無從支付租金而非故意拖欠。
㈢被告104年6月30日函准原告收回系爭土地並未確定，蓋依被告105年8月15日頭鎮民字第1050011567號函，因原告逾期未補償參加人1,075,849元，被告即核准參加人續訂租約6年。
㈣被告105年7月13日（參加人植為3日）查估當天，原告林信吉及其子陳述人夫妻均於現場勘查，許力方先告知參加人當天因農作物數量太多，參加人遂先剪200條塑膠帶，綁在柑桔樹，1棵綁1條，不夠再剪、再綁，以數塑膠帶的數量來計算柑桔樹的數量，因當日天氣炎熱，且柑桔樹數量眾多，原告林信吉、其子夫妻及許力方均參與數塑膠帶、綁柑桔樹計算數量，所有農作物之數量均當場三方確認許力方亦告知原告林信吉及其子，會另擇日請農經課人員確定農作物年份及價值，原告當時未有異議。
㈤105年7月13日查估時，果樹若有枯萎，原告當日查估勘紀錄中地主陳述意見二只提及「土地上另種植果樹，現狀查估及清點數量不包含103年合約終止後新種作物」，而未提到不包括枯萎部分，並提出當時果樹之照片供參。
原告於106年9月5日準備程序中提出之現場照片，係於颱風過後拍攝的，非平日正常狀態，附此敘明。
㈥參加人當初請求被告核定補償金額時，引用94年12月修正之宜蘭縣辦理徵收土地農作物及魚類畜產補償遷移費查估基準，而非被告據以核定時所引用之100年12月22日訂定之查估基準，是被告之核定並無不法，亦無財產自治之違誤。
㈦參加人改種植果樹係因系爭耕地受土石流侵蝕後，參加人花費不貲改良耕地，原告之父執輩遂同意參加人改種果樹，並始終與參加人維持良好關係。
而香蕉樹本會分很多分支，每分支個別開花、結果，每一支每年只開一次花、結一次果，但來年其餘分支亦會開花、結果，是參加人所種之香蕉樹確實都在10年以上，並仍在生產中。
系爭耕地若非參加人勤苦經營，早已成為土石掩埋之不毛之地，並提出現場照片7張、原告林信吉戶籍謄本影本、地上物補償查估紀錄、參加人105年1月1日民事準備狀、94年12月修正宜蘭縣辦理徵收土地農林物作物及魚類畜產補償移費查估基準、被告105年8月15日頭鎮民字第1050011567號函內附件即100年12月22日府農務字第1000196900號宜蘭縣辦理徵收土地農林物作物及魚類畜產補償移費查估基準、頭城鎮志內文14、15頁等文件供參等語。
六、按「依前項第5款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：1.承租人改良土地所支付之費用。
但以未失效能部分之價值為限。
2.尚未收穫農作物之價額。
3.終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」
減租條例第17條第2項定有明文。
惟上開第3款規定，業經司法院釋字第580號解釋：「與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權之規定不符，應自該解釋公布日(即93年7月9日)起，至遲於屆滿2年時，失其效力。
」嗣亦經內政部95年7月19日台內地字第0950117562號令釋：「減租條例第19條第3項自95年7月9日起失其效力，不得再行適用。」
另「關於尚未收穫之農作改良物補償之查估乙節，依平均地權條例第78條及本部66年7月12日台內地字第740811號函示，地方政府自可本於職權逕行查估，若地方政府基於實施上需要，參照徵收農作改良物之補償標準作為核計尚未收穫農作改良物之補償標準，亦無不妥之處。」
內政部73年8月7日台（73）內地字第245400號函釋可參。
又內政部76年3月5日台內地字第481662號函釋：「耕地出租人依平均地權條例第76條規定終止耕地租約，應給予承租人補償問題，本質上屬私權範圍，允由當事人自行協議之。
直轄市或縣（市）政府審核終止租約案件時，出租人如己與承租人協議成立者，自應依平均地權條例第78條規定准其終止租約，至其補償價金之多寡，政府機關無須過問。
惟當事人間如未達成協議者，經邀集雙方協調，承租人拒不接受協調或對補償金額有爭議時，關於尚未收穫農作物補償之計算標準，應由直轄市或縣市政府本於職權估計之，……各縣市政府如認屬必要時，自可參照所訂『徵收土地農林作物及魚類、畜禽補償；
遷移費查估標準』估計之」該等令釋、函釋，核與相關法規，並無不合。
七、前揭事實概要所載各情，為兩造及參加人所不爭，且有上開各該文件、原處分、訴願決定書等影本附原處分卷、訴願卷、本院卷可稽。
茲依兩造及參加人主張之意旨，敘明判決之理由。
八、原告主張本件被告並無為補償處分之權限，被告以原處分為系爭補償處分，於法有違云云。
按「按耕地三七五租約期滿時，出租人以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回出租耕地自耕者，耕地三七五減租條例第19條第3項既已自定其補償之原因要件，並規定效果準用第17條第2項補償承租人，因此，原審由該法條之立法意旨，認主管機關於出租人符合耕地三七五減租條例第19條第2項收回自耕之事由時，應依同條第3項規定補償承租人後，始得為准予收回之行政處分，從而出租人是否已依法補償承租人，乃審查其得否收回耕地之要件，出租人如未於期限內依法補償承租人，自不得准其收回耕地，……經核並無違誤」最高行政法院95年度判字第252號判決意旨可參。
因此，主管機關於出租人符合減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由收回自耕之事由時，應依同條第3項規定準用同條例第17條第2項規定補償承租人後，始得為准予收回之行政處分。
查本件被告以原處分函復原告及參加人，即本件原告符合減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由收回自耕之事由，應於原告完成依據同條第3項規定準用同條例第17條第2項規定之補償後，被告始准予收回之行政處分（本院卷第22頁），參諸前揭判旨及說明，核與減租條例第19條第3項、第2項之立法目的，並無不合。
是主管機關審核結果如認為出租人符合減租條例第19條第2項收回要件時，即應依同條第3項規定準用同條例第17條2項規定核定補償金額，是為主管機關之法定權責，此與單純適用同條例第17條第2項規定而生之「因耕地租佃發生爭議時」，應循同條例第26條民事訴訟途徑解決者有別。
原告所稱其收回系爭耕地應否對承租人補償，乃與承租人間之私權爭議，非行政機關所得處理，被告並無法據，所為核定補償金額之原處分，自非適法云云，核係對於法規之誤解。
原告上開主張，並非可採。
九、原告主張本件被告所認定之補償範圍及依據之補償標準，應非適法云云。
原告雖稱本件系爭租約約定種植水稻及甘藷，參加人多年未繳納租金，原告對非約定種植之農作物無補償義務，且補償不應比照農作物徵收補償之規定，擴大其範圍及於果樹等節，並提出耕地租約書（本院卷第15頁）為證。
按減租條例第9條規定：「承租人於約定主要作物生長季節改種其他作物者，仍應以約定之主要作物繳租。
但經出租人同意，得依當地當時市價折合現金或所種之其他作物繳付之。」
次按「承租人於約定主要作物生長季節改種其他作物者，仍應以約定之主要作物繳租，但經出租人同意，得依當地當時市價，折合現金或所種之其他作物繳付之，耕地三七五減租條例第9條定有明文。
此項規定純為便利佃農自由經營而設，故不問佃農改種其他作物，能否獲較豐之利益，一律仍以原約定之主要作物繳租，其擬以現金或所（種）之其他作物付租者，非經出租人同意不可。
反之，出租人亦須在承租人同意下，始得請求承租人以所種之其他作物付租，是為解釋所當然。
本件被上訴人於承租耕地內雖經改種一部分荔枝，但被上訴人仍願按原約定之甘藷租額付租，而不願以所種荔枝付租，依上說明，自非上訴人所得單獨請求將原約定之甘藷租額，變更為以所種之其他作物繳租。」
最高法院58年台上字第1161號判例意旨可參。
可知原告與參加人固約定種植作物水稻與甘藷，但參加人仍可改種其他作物，只是參加人應以約定之稻米、甘藷繳租而已。
查本件參加人既已於系爭土地改種柑桔等農作物，則依減租條例第17條第2項第2款所定尚未收穫農作物之價額，自應包括參加人於系爭土地所種植而尚未收穫之各類農作物之價額，而非原告所稱其對非約定種植之農作物無補償義務。
且為使耕地收回之補償符合實際，兼顧承租人之相關權益，所謂「尚未收穫農作物」之補償範圍，不宜採取狹義之解釋，因此，以果樹為例，除果實外應包括果樹在內，亦屬於「尚未收穫農作物」之補償範圍（相同見解，參見高雄高等行政法院99訴字第22號、99訴字第353號判決意旨），故被告原處分認定之補償範圍，系爭土地尚未收穫農作物之價額，應包括參加人所種植而尚未收穫之各類農作物之價額，尚未收穫之農作物，除果實外應包括果樹在內，並無不當。
至於原告主張參加人多年未繳納租金一節，則宜由原告另循民事訴訟等程序解決紛爭，尚不影響被告原處分有關補償範圍即尚未收穫農作物價額之認定，應予敘明。
此外，有關原處分依據之補償標準，按「關於尚未收穫之農作改良物補償之查估乙節，依平均地權條例第78條及本部66年7月12日台內地字第740811號函示，地方政府自可本於職權逕行查估，若地方政府基於實施上需要，參照徵收農作改良物之補償標準作為核計尚未收穫農作改良物之補償標準，亦無不妥之處。」
內政部73年8月7日台（73）內地字第245400號函釋可參，又「耕地出租人依平均地權條例第76條規定終止耕地租約，應給予承租人補償問題，本質上屬私權範圍，允由當事人自行協議之。
直轄市或縣（市）政府審核終止租約案件時，出租人如已與承租人協議成立者，自應依平均地權條例第78條規定准其終止租約，至其補償價金之多寡，政府機關無須過問。
惟當事人間如未達成協議者，經邀集雙方協調，承租人拒不接受協調或對補償金額有爭議時，關於尚未收穫農作物補償之計算標準，應由直轄市或縣市政府本於職權估計之，……各縣市政府如認屬必要時，自可參照所訂『徵收土地農林作物及魚類、畜禽補償；
遷移費查估標準』估計之」內政部76年3月5日台內地字第481662號函釋可參，該等函釋係內政部為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權，而訂頒之解釋性行政規則，與上開出租人收回耕地之補償制度相符，僅在闡釋法規之原意，並未增加法律所無之限制，核與相關法規，並無不合。
是承租人應領之尚未收穫農作改良物補償費之查估，地方政府當可依職權逕行查估，或參照徵收農作改良物之補償標準為之。
而宜蘭縣政府為辦理公共工程用地內農林作物之拆遷補償，訂有「宜蘭縣辦理土地農林作物及魚類畜產補償、遷移費查估基準」，本件被告依該「補償查估基準」之規定核算承租人應領之尚未收穫農作物補償費，觀諸前揭規定`說明，核屬有據，並無原告所稱依據上開補償標準，於法有違之情事。
原告上開主張，依前所述，核不足採。
十、原告主張系爭補償處分之查估程序及補償金額，應有違誤等語。
查本件原處分估算原告應補償參加人種植之農作物有柑桔、番石榴、香蕉、柚子、綠竹，共計107萬5,849元，係以105年7月13日查估勘查紀錄、地上物種類及數量查估表、查估基準等（原處分卷附件10、訴願卷第88頁以下）為證，惟本件系爭補償處分，經查確有程序保障欠缺、估算內容不實、補償金額不符等違誤。
關於程序保障之欠缺，本件經原告及被告聲請傳訊之證人即被告機關原承辦人進行現場農作物查估之許力方到庭證稱，其為民政課課員，不熟諳查估業務，沒受過此方面專業訓練等語（本院106年12月25日準備程序筆錄第226、227頁），而105年7月13日查估勘查當日，原告林信吉（與其子林明禧）及參加人雖有會同到場，惟原承辦人許力方並未就種植農作物之種類、數量、年份及規格如何認定，使原告等充分陳述意見，而當日查估勘查後，僅在該查估紀錄填載粗略之果樹種類及數量，並無完整之內容，甚至綠竹筍部分（詳如後述）並未查估等情，有查估勘查紀錄（原處分卷附件10）可證。
又證人許力方係另日會同鎮公所農經課人員徐偉倫前往判斷年份等資料，但自承並未通知原告等到場（同上準備程序筆錄第227頁），且自承於所製作之105年7月13日查估紀錄上登載徐偉倫為協同會勘人員，有同上查估勘查紀錄可證，影響所及，即造成查估內容之出入，除前述綠竹筍部分以外，例如柑桔部分，證人許力方於查估當日製作之查估紀錄，僅簡略記載總數為346棵，樹齡只有11年及7-10年兩項，數量均為空白，此有證人即原告林信吉之子林明禧當日拍攝之現勘紀錄表照片（本院卷第234頁）可證，嗣證人許力方則於該查估紀錄上自行填載11年138棵、7-10年152棵，並增列4-6年36棵，共為326棵（依地上物種類及數量查估表所載，另有104年新種植28棵不予列入計算，共為354棵，實際上較105年7月13日查估數量為多），此有同上查估勘查紀錄可按，不僅數量與原估有所出入，且年份如何判定，亦無提供具體資料或使原告等有到場陳述意見之機會。
足見本件屬剝奪人民權利即核定原告等補償承租人之行政處分，其查估核算作業，顯未使原告等就農作物之查估認定有充分陳述意見之機會（行政程序法第39條、第102條參照），其行政作業程序，確有欠缺程序保障之違誤。
關於估算內容之不實，除前述柑桔部分之外，例如綠竹筍部分，證人許力方所製作之查估紀錄中並無此方面記載，此有該查估勘查紀錄（本院卷第234頁、原處分卷附件10）可稽，顯見105年7月13日查估勘查當日，其並未對此部分實際進行查估，但於地上物種類及數量查估表中則列有綠竹筍（3年以上）66單位（15欉/單位*1,634元）應補償107,844元（訴願卷第89頁）。
惟查，承租人承租原告耕地面積為0.828204公頃，有系爭耕地租約書（本院卷第15頁）可證，換算為82.82公畝，依原處分所核算補償依據之宜蘭縣辦理徵收土地農林作物及魚類畜產補償、遷移費查估基準（原處分卷附件9）所載，綠竹筍每公畝限量為15欉（每欉6株計），亦即每公畝為1單位，而原處分核定為66單位，即占地66公畝，等同系爭耕地面積80％均係種植綠竹筍等情，核與證人林明禧證述情節相符（同上準備程序筆錄第229頁），顯非屬實（且若如此，承租人之房舍及柑桔等其他作物將置於何處，即成問題）。
而依原告所述，經原告於106年12月31日前往耕地查看測量，承租人綠竹筍係種在59地號內，面積約為12m＊20m＝240㎡亦即2.4公畝，且種植亦不茂密等情，有原告提出之綠竹種植區示意圖及現場照片（本院卷第263-265頁）可資佐證。
此外，依被告所提之現場照片（調處案卷第12-36頁及農作補償明細所附照片）及參加人提出之目前現場照片（本院卷第278-289頁），亦無法證實綠竹筍之種植面積有達到系爭耕地面積80％之範圍。
綜上可知，原處分查估綠竹筍（3年以上）66單位，即等同系爭耕地面積80％等情，核與系爭土地作物種植情形不符，顯有違誤。
關於補償金額之不符，由於本件欠缺程序保障及估算內容不實等因素，自然造成原處分核定補償金額不符之錯誤。
除前述柑桔部分及綠竹筍部分各情以外，因被告並無提供具體資料或使原告等有到場陳述意見之機會，使得被告如何核定補償作物之年份、價值等，均有可議，例如被告查估之香蕉（7年以上）25棵（每株339元）8,475元部分，如何判定其年份，證人許力方雖證稱香蕉是一叢不是一枝，判斷年份，農經課人員徐先生有的是用目測，有的是用量的等語（同上準備程序筆錄第228頁）；
惟情形如何，查估勘查紀錄（原處分卷附件10）並無有關之記載，亦無使原告等陳述意見之機會；
甚且，此一項目之估算金額，更高於參加人另案請求之數額（7700元），有原告提出之參加人所提農作改良物補償明細表（本院卷第40頁）可證。
而對於本件原處分估算之補償金額，證人許力方則證稱：「我當初計算是有計算種類、數量，因沒有可供洽諮詢的法定程序，在已有的資源下算出的金額，我本來以為訴願會會有增、刪、減。
我有寫訴願答辯，但我沒有到訴願階段現場陳述。」
等語（同上準備程序筆錄第231頁），足見原承辦人許力方亦自知所計算之種類、數量、金額並不確實。
有關於此，參加人雖主張本件實際應予補償之金額仍高於補償金額云云，惟並未能舉證以實其說。
又參加人向宜蘭地院請求判決補償時，其請求補償之果樹單價為：柑桔（11年份）3,300元、香蕉（大）308元、綠竹筍每單位1,485元（參見起訴狀附件七），惟原處分核定之補償單價為：柑桔（11年份138棵）3,630元、香蕉（7年以上25棵）339元、綠竹筍（66單位）1,634元（參見地上物種類及數量查估表），均超出參加人所要求補償之單價金額等情，亦據原告陳述綦詳。
綜上事證以觀，原告主張系爭補償處分因查估程序及核定補償金額之違誤，致損害其權益等情，核屬有據。
本件系爭補償處分既有上開違誤，於法無可維持，訴願決定未予指正，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
又農作物補償之勘驗查估，涉及農業農價等專業領域，而系爭補償處分，復有上開欠缺程序保障之違誤，本件系爭補償處分經撤銷後，自應由被告機關會同專業部門及原告、參加人等利害關係人，確實勘驗查估，落實程序保障，據以另為適法之補償處分。
此外，亦可據以參酌本件利害關係人之意見或合意，以利於補償紛爭之解決，附此敘明。
、從而，本件被告以原處分略謂：「為本所頭梗字第28號租約期滿收回自耕核定補償費乙案，……經審核，出租人合於減租條例第19條第2項規定，准由出租人依同條例第17條第2項第1款、第2款規定，補償承租人後收回自耕。
經105年7月13日會同雙方農作物查估，出租人需補償承租人1,075,849元，上述金額請出租人於20日內補償完畢，補償完畢後將承租人領款收據或辦理法院提存證明文件送本所憑辦，逾期未補償者，即准承租人續訂租約6年。」
等語，其中關於補償處分部分，經查確有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合。
原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
原處分該部分經撤銷後，應由被告另為適法之補償處分。
至於原告聲明「被告應就核定出租人對承租人為補償部分，另為適法之行政處分。」
部分，核屬本院撤銷判決後所諭知之事項，故於本判決理由中說明，而不另記載於判決主文，併此敘明。
、本件判決基礎之事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列。
參加人復聲請勘驗系爭土地如其前開主張所述，因本件事證已明，詳如前述，核無必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 3 月 15 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 鍾啟煌
法 官 蕭忠仁
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 107 年 3 月 15 日
書記官 陳清容
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