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臺北高等行政法院判決
105年度訴字第485號
106年4月12日辯論終結
原 告 祥恩營造有限公司
代 表 人 許文隆（董事）
訴訟代理人 石宜琳 律師
複 代理人 郭運廣 律師
被 告 交通部公路總局第
一區養護工程處
代 表 人 薛讚添（處長）
訴訟代理人 成介之 律師
複 代理人 王瀚興 律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會
中華民國105年1月8日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告參與被告辦理之「台二丁線3K+345-5K+000及10K+690-11K+000 段路面整修工程」等如附表所示82件採購案（下稱系爭採購案），因被告事後知悉原告實際負責人羅金泉就系爭採購案犯政府採購法第87條第4項規定之圍標行為，經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）以96年度訴字第1624號刑事判決有罪在案（下稱系爭刑事判決，嗣經臺灣高等法院99年度上訴字第3883號、最高法院103 年度台上字第4243號判決均上訴駁回確定），被告查認原告就系爭採購案有政府採購法第31條第2項之情形，以 104年4月23日一工養字第1040027924號函（下稱原處分）通知原告追繳各採購案押標金，總計新臺幣（下同）1,990萬5,000元（如附表所示）。
原告不服，提出異議，經被告以104年6月3日一工養字第1040041584號函（下稱異議處理結果）維持原處分，原告提起申訴，復經申訴審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：（一）查被告早於96年12月26日臺北地院檢察署95年度偵字第18098 號追加起訴時、或97年1 月17日被告舉辦第一區養護工程處97年度考成會第6 次會議（下稱系爭考成會議）前、或被告於98年12月21日收受訴外人交通部公路總局函轉臺北地院函之公文時，即已知悉包含原告在內之多家公司有圍標之行為，而處於可合理期待被告得為追繳系爭押標金之時，應開始起算公法上請求權之消滅時效期間，而被告遲至104 年4 月23日始作成原處分向原告追繳押標金，實已違反行政程序法第131條第1項之規定而罹於時效，原告爰為時效抗辯，已無給付義務，是本件原處分應予撤銷。
（二）原處分係援引臺北地院96年度訴字第1624號刑事判決為基礎，認定原告對原處分附件所示工程有圍標之事實，故以原處分向原告追繳押標金。
惟根據該刑事判決內容，可知原告實際參與被告所轄工程之圍標行為數僅48罪，原處分就該48罪以外，餘亦認定有圍標事實，於法無據。
又查，該刑事判決所提羅金泉之陳詞，係為爭取緩刑而不得不配合檢察機關調查結果所為之自白或證詞，故其自白之真實性為何應屬有疑，被告不得據此刑事判決作為原處分之依據。
（三）又按行政院公共工程委員會（下稱工程會）89年1 月19日( 89) 工程企字第00000000號函（下稱89年1 月19日函），僅係該會個別函覆特定內部機關或國營事業之公文，並非依行政程序法第150條規定對外發布之法規命令，不能認已踐行法定發布程序，故欠缺法規命令之生效要件，此觀行政程序法第174條之1 規定甚明，故被告據該函文作為認定原告違反政府採購法第31條第2項第8款所示之構成要件，違反法律保留原則。
（四）本件追繳押標金，係屬行為人違反行政法上義務而遭受行政機關之裁罰性不利處分，而就此同一行為，原告已遭臺北地院96年度訴字第1624號刑事判決有罪，並受有罰金刑之宣告，依行政罰法第26條第1項前段規定，被告復科以行政罰追繳押標金之處分，違反一事不二罰之原則。
而本件原處分既屬裁罰性不利處分，即為行政罰法之規範範疇，查原告所涉違反政府採購法第31條第2項第8款之行為皆屬92年至94年之工程，違反行政法上義務之行為終了時點均為94年間，然被告遲至104 年4 月23日始作成原處分，已逾行政罰法第27條所規定3 年之時效。
（五）另按押標金旨亦在確保債務之履行及為損害賠償總額之預定，查原告因承攬系爭採購案而遭被告追繳押標金之本質，與民法定作人向承攬人請求損害賠償相同，故本件應有民法第514條第1項規定1 年時效之適用或類推適用，故被告已不得以原處分向原告追繳押標金。
況且，押標金本質上具有損害賠償總額預定之違約金性質，被告應參酌民法第252條規定酌減追繳押標金之數額，以落實比例原則等語。
並聲明：原處分（含異議處理結果）及申訴審議判斷書均撤銷。
三、被告則以：（一）查被告係於103 年5 月15日收受交通部公路總局（下稱公路總局）轉發審計部交通建設審計處103年5月9日審交處四字第1038401061號函（下稱103年5月9日函）後，方知悉原告自92年至95年間參與之標案，有因與他人共同涉犯圍標事宜遭臺北地院判刑之事實，故被告於104年4月23日所為追繳押標金之原處分，尚未逾法定5年消滅時效。
縱以臺北地院96年訴字第1624號案件宣判之日即99年8月6日起算，原處分亦未逾法定5年之消滅時效。
再者，被告於作成原處分前，並未正式收受由臺北地檢署寄發95年度偵字第18098號追加起訴書，且該追加起訴書內容、資訊亦不足以使被告具體得知投標廠商有共同參與圍標之事實，是顯不能以該追加起訴書之內容或認自被告取得該追加起訴書之時點作為5年消滅時效之起算點。
（二）又按政府採購法第31條第2項第8款規定並無以廠商因其影響採購公正之違反法令行為，經刑事判決為必要，亦無廠商之人員經刑事法院認定其犯罪之要件，況行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束。
依臺北地院96年訴字第1624號判決事實欄，及96年北檢追加起訴書證據清單有羅金泉坦承有圍標之自白等情，顯見原告確實有參與圍標事實存在，故關於原告雖未得標卻仍遭被告追繳押標金部分，係因該些標案既已確認係以圍標之手段進行，並經各家廠商共同決議行之，故就原告於該標案有參與投標之工程，無論其是否得標，即應認定其有參與圍標之事實，因此被告自得對原告為追繳押標金之處分。
同理，對於該刑事判決就原告參與之29件標案以適用刑法修正前追訴權時效已經過之理由給予免訴判決部分，被告亦得追繳之。
又查，羅金泉於偵查中所為之自白，其本人或原告並未於臺北地院96年度1624號刑事判決或其他相關判決中抗辯該自白非出於任意性，或質疑該自白之真實性，自有證據能力，且該自白亦為臺北地院96年度1624號案件判決之依據。
因此，被告輔以原告經檢察官起訴有罪為向原告追繳押標金之依據，應認為適當。
（三）按最高行政法院 104年度4月份第1次庭長法官聯席會議決議見解，工程會89年1月19日函之性質應屬法規命令，且工程會既將該函上網公告發布，依法已生效力，被告自得援引該函釋內容，作為原處分之依據。
況且，該函釋係依據當時政府採購法第31條第2項第8款之授權，故非行政程序法第174條之1 所欲規範之對象，自無2年後失效與否的問題。
復按最高行政法院102 年11月份第1次庭長法官聯席會議決議見解，追繳押標金所為之行政處分，僅屬管制性不利益處分，並非行政罰法規定之範疇，當無同法第27條第1項3 年裁處權時效之適用。
末按追繳押標金與損害賠償總額預定違約金性質並不相同，並無民法第252條酌減違約金之適用，原告主張本件應類推適用以符比例原則云云，顯無可採等語。並聲明：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有公路總局工程投標須知及附件（下稱投標須知）、系爭採購案之工程公開招標公告、決標公告、工程契約、臺北地院96年度訴字第1624號刑事判決、臺灣高等法院99年度上訴字第3883號刑事判決、原處分、異議處理結果、工程會訴0000000號採購申訴審議判斷書（見申訴審議卷2第114至558頁、本院卷第29至103、169至257頁）等件影 本附卷可稽，洵堪認定。
是本件爭點乃在被告以原告有政府採購法第31條第2項第8款之事由，通知將追繳系爭採購案之押標金，是否適法？
五、本院判斷如下：
（一）按「行政院為統籌公共工程之規劃、審議、協調及督導，設行政院公共工程委員會。」
84年7 月10日公布施行之行政院公共工程委員會組織條例第1條定有明文。
又為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，於87年5 月27日經總統公布政府採購法（自公布1 年後施行）。
依政府採購法第9條第1項前段規定：「本法所稱主管機關為行政院採購暨公共工程委員會……」第30條第1項規定：「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金；
得標廠商須繳納保證金或提供或併提供其他擔保。
……」第31條規定：「（第1項）機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。
……（第2項）機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」
準此，工程會係政府採購法之主管機關，其依政府採購法第31條第2項第8款授權得補充認定該條項第1款至第7款以外其他「有影響採購公正之違反法令行為」類型，以為機關不予發還押標金或就已發還押標金追繳之法令依據。
而「投標廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……（八）其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」
且為系爭採購案投標須知第22條第2項第8款所明定。
（二）次按「意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者，處6 月以上5 年以下有期徒刑，得併科新臺幣100 萬元以下罰金。」
「廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人，因執行業務犯本法之罪者，除依該規定處罰其行為人外，對該廠商亦科以該條之罰金。」
政府採購法第87條第4項、第92條著有規定。
又政府採購法主管機關工程會基於政府採購法第31條第2項第8款之授權，業以89年1 月19日函釋：「……發現該3 家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至第5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。
……」而「依政府採購法第9條第1項前段規定，工程會係政府採購法之主管機關，其基於同法第31條第2項第8款之授權，得補充認定該條項第1款至第7款以外其他『有影響採購公正之違反法令行為』，以為機關不予發還押標金或追繳已發還押標金之法令依據。
廠商之人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，業經工程會依上開規定，以89年1月19日函通案認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳。
……」且經最高行政法院103 年度7 月份第1 次庭長法官聯席會議決議有案。
又工程會89年1 月19日函經該會發布後，隨即登載於公共工程會網站（網址：http ://plan3 .pcc .gov .tw/gplet/mixac .asp?num=1023 ），可供公眾查詢，應認為已踐行中央法規標準法第7條規定之發布程序，而生法規命令效力，亦有最高行政法院104 年度判字第710 號判決意旨可資參照。
工程會上開函中關於通案認定投標廠商其人員涉有政府採購法第87條之罪者，該廠商即有同法第31條第2項第8款規定所指之影響採購公正之違反法令行為部分；
觀諸政府採購法第87條所列圍標、以不法方法妨礙廠商使不能投標等犯罪型態，均有違公平競爭之採購程序，工程會將此等行為作為不予發還或追繳押標金之事由，符合政府採購法授權本旨，且無違法律保留原則、比例原則及授權明確性原則，自得為各機關辦理採購案時所適用。
至最高行政法院104 年度4 月份第1 次庭長法官聯席會議㈠固決議：主管機關依政府採購法第31條第2項第8款所為認定有影響採購公正之違反法令行為，該認定具法規命令之性質，依90年1 月1 日起施行之行政程序法第157條第3項規定，應踐行行政程序法第157條第3項規定之發布程序，始生法規命令之效力。
然工程會89年1 月19日函係於90年1 月1 日行政程序法施行前為之，行政程序法並無溯及適用於該函釋（參最高行政法院104 年度判字第456號判決意旨）。
原告主張工程會89年1 月19日函未生法規命令效力，且依行政程序法第174條之1 規定，亦應自92年1月2 日起失其效力云云，要無可取，先此敘明。
（三）經查，瀝青工會臺北辦事處幹事廖學德於92年間，在改制前桃園縣大溪交流道附近之櫻花日本料理店，邀集包括原告實際負責人羅金泉（代表原告、三峽瀝青股份有限公司）、湯憲金（代表國泰營造股份有限公司、上泰營造股份有限公司、冠得營造工程有限公司、建誠瀝青股份有限公司、昌隆瀝青股份有限公司）、邱鳳亭（代表徠特營造有限公司、益聖營造工程股份有限公司、弼聖實業有限公司）、張克承（代表承宗營造有限公司、盛功瀝青工業股份有限公司）、邱萬成（代表金昌興營造事業股份有限公司、成昌營造股份有限公司、偉雍工業股份有限公司）、徐步盛（代表昱盛營造股份有限公司、路盛實業股份有限公司）、潘隆雄（代表北鉅營造股份有限公司、合豐實業股份有限公司）、徐武雄（代表欣道營造有限公司、欣道實業股份有限公司）、林顯松（代表信程營造有限公司、忠建工業股份有限公司）、張清逸（代表恆揚瀝青股份有限公司）、董金海（代表大山瀝青拌合廠股份有限公司）等具競標實力之瀝青廠商（大部分兼營造廠代表）代表人研議，並由該公會北區辦事處主任徐步盛擔任主席，共同基於意圖影響決標價格並獲取不當利益之概括犯意聯絡與行為分擔，為提高決標價格，保障同業利潤，決議自92年起，所有投標之營造廠若欲投標，應將原擬競標之底價，依再生瀝青料之總噸數，每噸提高50至200元不等，作為最後競標之底價，以協議使廠商不為價格之競爭，得標之廠商，則於決標後，將上開提高之價金，交與廖學德，製作基金分配表，均分與其他未得標或未參標廠商，圍標之代價，則以該標案之再生瀝青合約噸數乘以50至200元不等之金額為圍標金，偽以改善再生瀝青生產設備之「環保基金」名目，提撥作為其他未得標、未競標或未參與該標案投標之廠商，共同均分不法之利益，廖學德則於該標案廠商得標後約3個月內，向得標廠商實際負責人收取圍標金後，再由廖學德製作圍標金分配表，然後按照各家廠商應得之金額由廖學德親自分送給湯憲金、羅金泉、邱鳳亭、張克承、邱萬成、徐步盛、潘隆雄、徐武雄、林顯松、張清逸、董金海等人。
惟自94年4月起，廖學德退出不再負責公路總局之圍標事宜，湯憲金、羅金泉、邱鳳亭、張克承、邱萬成、徐步盛、徐武雄、林顯松、潘隆雄、張清逸、董金海等人，仍共同基於前開意圖影響決標價格並獲取不當利益之概括犯意聯絡與行為分擔，共同決議屬於公路總局第1、2工務段（現更名為景美、中和工務段）轄區工程，劃屬於「北區」，第3、4、5工務段（現更名為中壢、新竹、復興工務段）為南區；
原則上其中「北區」再劃分為屬於第1工務段轄區工程獨為湯憲金所有之國泰營造公司、上泰營造公司承攬，而屬於第2工務段則由羅金泉、潘隆雄所有之祥恩營造公司、北鉅公司輪流按照比例分配施作，其餘屬於南區各工務段之道路工程則歸張克承等人之公司施作，渠等合意可越區陪標，即故意提高底價，而不為價格之競爭者，但不可越區競標等情，業據證人即原告實際負責人羅金泉、李勝華於法務部調查局臺北市調查處（下稱臺北市調處）調查時供述明確（見刑事卷附件1至3）；
證人羅金泉、廖學德、林顯松、邱萬成、徐步盛、袁耕民、張克承、湯憲金、羅金都、張清逸、陳牧富、董金海等人於臺灣臺北地方法院檢察署（下稱臺北地檢署）檢察官偵訊時證述明確（見刑事卷附件4至9）；
證人羅金泉、湯憲金、邱鳳亭、張克承、徐步盛、袁耕民、林顯松、廖學德、徐武雄、潘隆雄、張清逸、李勝華、林牧富、許慶同、王建興、董金海、游振龍、簡松濤、吳時男、林家正、張敏郎、袁耕民、羅金都、蕭靜禧、鄭貫地、蔡萬興等人於臺北地院審理時證述明確（見刑事卷附件10至20），並有廖學德所製作之圍標工程統計分配表、基金分配辦法（見刑事卷附件5第68至74頁）附卷可參。
而原告違反政府採購法第87條第4項之刑事責任部分，業經原告坦承不諱，其範圍包含系爭採購案（詳如後述），並經臺北地院96年度訴字第1624號刑事判決原告代表人，因執行業務，犯政府採購法之罪，判處原告應執行罰金500萬元；
後經高等法院99年度上訴字第3883號刑事判決、最高法院103年度台上字第4243號判決均駁回原告上訴確定在案，已經本院調取上開刑事卷查閱確實，則原告就系爭採購案成立政府採購法第87條第4項規定之圍標行為，堪以認定。
（四）原告雖主張依刑事判決內容，原告實際參與被告所轄工程之圍標行為數僅48罪（臺北地院刑事判決主文共53罪，扣除原告參與臺北市政府、新北市政府工程之圍標案3 件、2件），原處分就該48罪以外，餘亦認定有圍標事實，於法無據云云。
惟按工程會89年1 月19日函釋略以：「……其人員涉有犯本法第87條之罪者……」並未以廠商本人經刑事判決有罪要件。
查系爭採購案82件，均在系爭刑事判決附表壹（公路總局92至94年3 月前）、附表貳（公路總局94年4 月後）範圍內（詳如本判決附表所示）。
系爭刑事判決有關原告違犯政府採購法第87條第4項、第5項前段、第92條之罪，其法定刑為罰，追訴權時效為1 年，檢察官起訴原告最後犯罪日為93年5 月26日，是追訴權時效應於94年5 月26日全部屆滿；
因此，就檢察官起訴範圍，其中附表壹編號40至71共24罪、附表貳24罪、附表參3 罪、改制前臺北縣2 罪，共有53罪，各科罰金20萬元，均減為10萬元，應執行罰金500 萬元；
至於附表壹編號1 至39，因追訴權時效已屆滿，系爭刑事判決予免訴，此有系爭刑事判決附表可憑（見本院卷第
169 至254 頁）。
上開刑事法院僅就未逾追訴權時效之94年5 月26日以後案件，以原告代表人，因執行業務，犯政府採購法之罪，是縱原告經刑事判決科罰範圍，未及於93年5 月26日前之罪行，惟原告實際負責人羅金泉自承參加系爭92至94年度之圍標犯行，已如前述，被告依政府採購法第31條第2項第8款規定，以原處分追繳系爭採購案之押標金，揆諸上開法令規定，尚無不合。
原告雖主張羅金泉之證述，係為爭取緩刑而不得不配合檢調機關所為之自白，被告不得據此作為原處分之依據云云。
惟查，原告實際負責人羅金泉於偵查中所為之自白，其本人或原告並未於臺北地院刑事案件審理時抗辯該自白非出於任意性，或質疑該自白之真實性，此外復無證據足認羅金泉之自白有何不可信之事由，原告主張顯為主觀臆測，不足採認。
況且，系爭刑事案件除羅金泉之自白外，尚有其他多名參與圍標之廠商負責人於偵查中之自白，已如前述，被告綜合上開事證所為原處分，核無不合。
（五）又按政府採購法第31條第2項規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……」可知不發還或追繳保證金之事由，須在招摽文件中明定。
查被告於系爭採購案之招標文件中投標須知第22條第2項載明：「廠商有下列情形乏一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳；
……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」
經核與政府採購法第31條第2項第8款之規定相同，業據被告提出如附表編號1 至9 、11、13、16、17、23、26、29至32、35、38、42、43、48至50、53至55、57至59、61至64、66、67、73、75、77、81、82等43件標案之投標須知附在申訴審議卷2 內；
至被告雖未能就附表編號10、12、14、15、18至22、24、25、27、28、33、34、36、37、39至41、44至47、51、52、56、60、65、68至72、74、76、78至80部分（共39件）提出上開文件。
惟衡諸被告所定投標須知均屬制式規定，且於第1 點、第2 點明定：「本局為明訂履行契約所應遵守之行為及方式，特訂定本須知及附件，其效力視同契約。
……」、「本局各主辦工程單位自公告領標之日起應備具投標須知、契約樣稿、……等，陳列於各領標處所，供投標廠商閱覽及備價領取……」可知公路總局各主辦工程單位辦理工程採購案之招標時，制式之投標須知作為招標文件之一，應會備供廠商閱覽、領取。
且查被告所未提供者，與已提供投標須知及附件之標案，開標日期甚為接近，依經驗法則及論理法則，應無缺漏招標須知，或投標須知內無追繳押標金規定之可能，尚符政府採購法第31條第2項之規定。
（六）復按時效制度之目的乃在於使法律關係及早確定，並避免舉證上之困難；
惟如權利人之請求權尚無從行使時，即開始起算消滅時效，除不符時效制度原在督促權利人及早行使權利之意旨，亦屬強人所難。
故民法第128條規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。
以不行為為目的之請求權，自行為時起算。」
實屬時效制度之一般法理，自得為公法領域所援用。
又採購機關於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。
法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用，已經最高行政法院102 年11月份第1 次庭長法官聯席會議決議在案。
有關該公法上請求權消滅時效起算時點，亦經該次會議決議：「政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。
故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。
至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」
是有關行政程序法所未規定之消滅時效起算點，固得類推適用民法第128條規定，自請求權可行使起算；
惟何謂「請求權可行使時」？於公法領域乃應就具體個案判斷可合理期待權利人為請求之時，為其消滅時效之起算時點，始符公法上請求權時效制度兼在督促權利人行使權利之意旨。
又上述投標廠商圍標決議係行為人私下進行，原為招標機關所不知，廠商人員是否有政府採購法第87條第4項所列之行為，自以經招標機關調查後，已掌握足夠事證，得確認廠商有該條項所指圍標事實，為招標機關得行使押標金請求權之前提。
查原告所涉圍標刑事案件，係臺北市調查處移送臺北地檢署檢察官偵辦起訴，並非被告移送偵辦，被告係於收受公路總局103年5月15日路機採字第 1030022906號函（見本院卷第281頁），轉發審計部交通建設審計處 103年5月9日審交處四字第1038401061號函後，始知悉原告涉及圍標，是被告於104年4月23日以原處分通知原告追繳押標金時，並未逾行政程序法第131條第1項所定之5年消滅時效期間。
（七）原告雖主張臺北地檢署於96年10月間寄送該署檢察官96年度偵字第1323號、第17087 號、第18688 號移送併辦意旨書予被告時，被告即應知悉系爭圍標事實云云。
惟被告否認收受該移送併辦意旨書，經本院調取該偵查卷亦查無原告指稱之送達資料，原告就此復未能舉證以實其說，則其徒以引用最高行政法院102 年度第100 號判決內容，認臺北市工務局水利工程處曾收受上述移送併辦意旨書，即為上開主張，顯係臆測之詞，洵無可採。
又原告主張被告所屬人員黃文良、廖志祥、謝宗曉、嚴恩華（下稱黃文良等人），均為其內部之重要官員，經臺北地檢署檢察官以95年度偵字第18098號追加起訴書起訴，被告因渠等申請涉訟補助而取得該追加起訴書，該追加起訴書內容已足以使被告知悉原告有圍標之行為云云。
經查，被告否認正式收受上開追加起訴書，其所屬員工黃文良等人固因臺北地檢署檢察官以95年度偵字第18098 號追加起訴書，就其所涉瀆職等案件申請因公涉訟輔助律師費，並檢附上開追加起訴書為附件而知悉上情。
惟觀諸臺北地檢署檢察官95年度偵字第18098 號追加起訴書（見本院卷第145 至166 頁），係針對被告所屬員工黃文良等人因收受廠商賄賂或不正利益而違背職務或不違背職之犯罪行為追加起訴，於其犯罪事實，固敘及：「……湯憲金因聯合羅金泉等臺北、桃園地區其他瀝青業者圍標（關於湯憲金與羅金泉等業者所犯政府採購法圍標罪嫌部分均已併案或追加起訴），分食臺北市政府、臺北縣政府及公路總局道路工程，為支應其他瀝青業者之圍標價金及獲取不法利益。
……」等語（見本院卷第148 頁），然僅記載湯憲金、羅金泉等人之名，並無原告或其代表人之名，無法特定該追加起訴書中所謂「關於湯憲金與羅金泉等業者所犯政府採購法圍標罪嫌部分」中之「業者」，除湯、羅二人外，究係指何人於何時就何標案涉犯圍標情事，自無可期待被告徒由上開記載即得知原告亦參與該圍標。
再者，依公務人員因公涉訟輔助辦法第3條、第13條規定：「本法第22條第1項所定依法執行職務，應由服務機關就該公務人員之職務權限範圍，認定是否依法令規定，執行其職務。」
「各機關得指派機關內人事、政風、法制、該涉訟業務單位及其他適當人員組成審查小組，審查公務人員因公涉訟輔助事件。」
服務機關於審核是否給予涉訟輔助時，重點在申請當事人涉訟是否係因「依法執行職務」，至於上開追加起訴書提及之圍標情事，原非該因公涉訟輔助之審查事項。
核此圍標犯罪事實既已繫屬於職司確定國家刑罰權有無之刑事法院，非俟刑事法院蒐集相關證據資料，調查審理終結，亦難期無調查犯罪專業之被告，得就參與之人、事、物猶有未明之湯憲金、羅金泉所涉圍標情節，另行啟動行政調查程序，全面調查，而得查出原告及其人員亦牽涉其中。
且行政機關徒憑檢察官之起訴書逕認投標廠商人員確犯政府採購法第87條之罪，而仍應踐行相關行政調查程序（如調閱相關卷證等），始得確認，否則不當侵害投標廠商之財產權。
是原告以被告於97年間取得臺北地檢署檢察官95年度偵字第18098 號追加起訴書，即得知悉原告系爭圍標事實並據以追繳押標金之主張，亦無可取。
又原告主張臺北地院承辦96年度訴字第1624號關於原告違反政府採購法刑事案件時，於98年12月15日曾檢附相關資料函詢公路總局調閱相關資料；
公路總局嗣於98年12月18日將法院函文等內容檢送予被告，並命被告查明相關資料後逕復臺北地院，是被告於98年12月21日收受交通部公路總局函文時，即可認已知悉原告有圍標之情事云云。
惟查，被告於98年12月21日接獲公路總局98年12月18日路養管字第0980058311號函轉送臺北地院98年12月15日函（見本院卷第329頁），經被告以98年12月31日一工挖字第0981011263號函（見本院卷第337頁）將臺北地院要求之採購案之工程預算及招標公告提供該院等情，僅足認被告知悉臺北地院受理96年度訴字第1624號違反政府採購法案件，有調查系爭採購案相關資料之必要；
因臺北地院98年12月15日函未記載該刑事案件之被告、涉嫌犯罪事實，附表要求提供之上開資料，亦只有工程名稱及得標廠商，並未敘明違反政府採購法之具體態樣及違反廠商，是徒由臺北地院上開函文，仍無得認被告已知悉原告因系爭採購案之圍標涉訟及其具體情形。
是原告執此主張被告至遲於98年12月21日，抑或98年12月31日時起，即可得行使追繳押標金，仍不足採。
而被告上開回覆臺北地院之函稿，經會被告政風室，固經該室課員陳啟聰記載：「經洽詢本案承辦書記官表示，廠商違反採購法部分，將於年初審結，請注意後續判決情形，及刊登政府採購公報事宜」等語。
惟在刑事法院審結上開刑案前，被告既無法就系爭圍標案件啟動行政調查，自無從逕以此即謂被告於復函當時，即掌握原告及其人員涉犯政府採購法第87條之具體犯行，而得於缺乏具體憑據之情形下，率爾向原告為系爭押標金之追繳。
換言之，被告上述課員之會辦意見，充其量只得認被告於上開刑事案件判決後，即可向該刑事法院調取相關資料，著手調查上述湯憲金、羅金泉所涉圍標犯行之具體情況，進而查明原告及其實際負責人羅金泉就系爭採購案部分亦涉犯該等罪行。
而縱認被告在臺北地院於99年8月6日作成96年度訴字第1624號刑事判決之後，即可合理期待被告著手查知原告系爭圍標犯行，以該時日起算，被告於104年4月23日為原處分，仍未逾行政程序法第131條第1項所定之5年消滅時效期間。
原告復主張被告因黃文良等人涉犯瀆職罪，經臺北地檢署檢察官追加起訴，被告因而舉行系爭考成會議討論懲處問題，由其討論事項內容之記載，可知被告業已知悉原告圍標云云。
惟細繹系爭考成會議紀錄第1案內容，其案由僅略以：「本處前正工程司黃文良等8員因貪瀆等案件，經臺北地檢追加起訴，嚴重影響本處聲譽……」等語，並無任何涉及原告圍標之記載；
另說明部分略以：「一、依臺北地檢署95年度偵字第18098號追加起訴書辦理。
……」等語（見本院卷第374、375頁），而上開追加起訴書係針對公務人員涉犯貪瀆罪之起訴，自難期待被告因上開考成會議，即可知悉原告有圍標情事。
綜上，原告主張被告就系爭追繳押標金請求權已逾5年時效云云，委無憑採。
（八）原告復主張被告追繳押標金所為之處分，為裁罰性不利益處分，為行政罰法第27條規定之範疇，故有3 年裁處權時效之適用，本件違反行政法上義務之行為終了時點均為94年間，然被告遲至104 年4 月23日始為原處分，已逾行政罰法第27條所定3 年之時效云云。
惟按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。」
行政罰法第1條前段定有明文，準此，行為人須因違反行政法上義務，受非難性之不利行政處分，始有行政罰之適用。
而政府採購法第30條第1項前段、第31條第2項關於廠商所繳納押標金，辦理採購機關不予發還或追繳押標金之規定，旨在建立政府採購制度能依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質為目的，擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼具有防範投標人妨礙程序公正之作用，亦即投標廠商繳納押標金，係為確保投標公正目的，避免不當或違法行為介入，而為辦理招標機關所為之管制。
因此，法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之採購機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或就已發還者予以追繳，核其性質，乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，應屬「管制性不利處分」，此與行政罰法所稱之裁罰性不利處分係以「違反行政法上義務，而對於過去不法行為所為之制裁」者不同（最高行政法院104 年度判字第253 號判決、最高行政法院102 年11月份第1 次庭長法官聯席會議決議參照）。
因此，被告對原告所為追繳押標金之行為，固為不利之行政處分，然僅屬管制性不利益處分，非屬於行政罰法所稱之行政罰，無行政罰法規定之適用，亦無同法第27條第1項3 年裁處權時效之適用。
原告又主張原處分本質上具有損害賠償總額預定之違約金性質，被告應類推適用民法第252條規定酌減過高之違約金，以落實比例原則云云。
惟按押標金之性質、目的皆與違約金相異，自無法類推適用民法第252條酌減之規定。
（九）綜上所述，被告以原告因有影響採購公正之違反法令行為，依政府採購法第31條第2項第8款規定，通知原告追繳已返還之押標金，並駁回原告之異議於法尚無不合；
申訴審議判斷遞予維持，亦無違誤。
原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法及原告聲請傳喚黃文良、廖志祥、謝宗曉、嚴恩華4 人，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 5 月 3 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 鍾啟煒
法 官 侯志融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 106 年 5 月 3 日
書記官 徐偉倫
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