臺北高等行政法院行政-TPBA,105,訴更一,6,20160526,1

臺北高等行政法院判決
105年度訴更一字第6號
105年5月12日辯論終結
原 告 合康建設股份有限公司
代 表 人 陳上賓（董事長）
訴訟代理人 沈志成 律師
宋盈萱 律師
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 林洲民（局長）
訴訟代理人 陳春妃
林佳萱
蔡淑瑜
上列當事人間建築法事件，原告不服臺北市政府中華民國103年4 月11日府訴二字第10309038200 號訴願決定，提起行政訴訟，經本院103年度訴字第890號判決駁回，最高行政法院105年度判字第1號判決發回審理，本院更為判決如下：

主 文

訴願決定及原處分關於罰鍰部分撤銷。

第一審及發回前上訴審之訴訟費用由被告負擔。

事實及理由甲、程序事項：本件被告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，查無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情事，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段之規定，准原告聲請，由其一造辯論而為判決。

乙、實體方面：

壹、事實概要：緣臺北市○○區○○街○○號等建物坐落於臺北市內湖區潭美段5 小段2-1 地號土地，為1 棟地上10層、地下3 層RC造建築物（下稱系爭建物），領有99使字第0400號使用執照，土地使用分區為工商混合區，依系爭建物之97建字第0515號竣工圖，其平面各樓層廁所、機電設備空間及茶水間係留設於共用部分。

嗣被告於102 年3 月7 日至系爭建物勘查，發現系爭建物之第1 層梯廳擅設隔間為信箱牆，第2 層至第10層公共廁所變更為空調機房，乃審認原告係起造人而有未經核准擅自變更系爭建物各層共用部分空間情事，違反建築法第77條第1項規定，乃以102 年4 月18日北市都建字第10266670900 號函（下稱被告102 年4 月18日函）處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限於文到次日起6 個月內改善。

惟迄至102 年10月22日被告派員再至現場勘查，原告仍未改善，被告審認原告未維護系爭建物構造及設備合法使用之違規情節重大，並因違反行政法上義務所得之利益及其資產均為龐大，爰依建築法第91條第1項第2款及行政罰法第18條第1項、第2項規定，以102 年10月23日北市都建字第10264399600 號裁處書（下稱原處分）處原告300 萬元（第1 層至10層，每層30萬元，合計處300 萬元）罰鍰，並限於文到次日起3 個月內協同社區管理委員會辦理改善。

原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經本院103年度訴字第890 號（下稱原判決）判決駁回，原告復提起上訴，經最高行政法院105 年度判字第1 號廢棄原判決，發回本院更為審理。

貳、本件原告主張：

一、建築法第77條第1項、第91條第1項規定係課予建築物所有權人及使用人維護義務及其義務違反之裁罰裁量基礎。

本件系爭建物所有權既於101 年移轉登記並交付予買受人，且將公共設施點交予該社區管委會，原告即非所有權人或使用人。

又原告係應住戶要求乃依合約變更設計，義務違反之責任自應歸屬系爭建物所有權人及使用人之住戶，而非變更設計之行為人，加以縱違法使用狀態起因於原告，惟於所有權移轉登記時起，原告對系爭建物已無事實上管領能力，原告自無權進入該社區以拆除排除該違法狀態，被告對原告裁罰不僅無法達到維護公共安全等公益目的，甚使原告承擔住戶未盡維護義務所致之不利益，顯失公平，本件應無前開規定之適用，原處分顯然違反法律保留原則。

二、縱認定原告變更公廁為空調機房違反前開義務，被告業以102 年4 月18日函對原告裁罰30萬元，並限期改善在案。

原告嗣後亦積極與住戶協商辦理改善事宜，惟均遭拒絕，考量強行進入涉及之民刑事責任，客觀上未盡改善顯非原告所致，乃向被告陳情待該社區區分所有權人會議決議後再僅速完成改善項目，詎被告即以原處分加重裁罰原告300 萬元，顯已違反一事不二罰原則。

且被告課處原告罰鍰及應限期將系爭建物整棟各樓層共用部分之廁所使用現況回復與原准竣工圖相符之作為義務，僅在維護建物構造及設備合法使用，並非須有多數作為始能完成之多數義務，故原告屆期未改善之行為，應僅評價為一行為。

又被告非不得選擇其他方式促使原告改善，未考量及舉證原告應受責難程度、違反義務所得利益及影響範圍等，逕自切割每一樓層為單一違規行為，據以所為原處分亦與禁止權力濫用及比例原則相違等情。

三、綜上所述，並聲明：

（一）訴願決定及原處分均撤銷。

（二）訴訟費用由被告負擔。

參、被告則以：

一、原告係以數行為變更各樓層共用部分之使用狀況，自須以多數作為始能完成將1 至10樓層之空調機房回復為共用廁所之改善義務，加以承包廠商施作各樓層之承攬價金、回復程度內容未必相同，如原告有部分改善，被告亦僅就未改善部分為裁罰。

若本件認定係一行為，不啻將原告違法變更設計10層樓之行為與變更1 層樓之責任等同視之。

且無論違規樓層數多寡均視為一行為之見解，亦恐致建商群起效尤。

故被告將原告系爭建物10層樓之違規狀態視為數行為，分別裁罰，應無不合。

二、原告於銷售階段為虛偽不實廣告，業經公平會裁罰在案。原告亦自承於點交前即變更系爭建物各樓層之公用部分，又原告於長達6 個月之改善期間均無作為，雖伊稱遭社區阻擋云云，惟伊尚非不得尋求被告協助，客觀上並無不能期待原告積極善盡其改善義務，卻拖延至改善期間即將屆至始稱待區分所有權人會議決議後為之，顯屬卸責之詞。

且原告為具備建築法令專業知識之建設公司，就住戶不當之要求理應拒絕辦理，且原告於都市審議階段即應知悉廁所集中留設於公用空間且不得擅自變更，卻於系爭建物完工領得使用執照後，擅自變更公用部分設計，進而誤導民眾為合法使用，甚至將違規責任推卸於民，惡意重大，被告據上依最高額裁罰，自屬必要等語，資為抗辯。

三、綜上所述，並聲明：

（一）駁回原告之訴。

（二）訴訟費用由原告負擔。

肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告102 年10月23日北市都建字第10264399601 號函（訴願卷第10 頁）、102 年4月18日北市都建字第10266670900 號函（原處分卷第51頁）、臺北市政府103 年4 月11日府訴二字第10309038200 號訴願決定書（原處分卷第7 至12頁）及原判決、最高行政法院判決等件影本附原處分卷、訴願卷、本院前審卷、本院卷、最高行政法院案卷為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：

一、建築法第91條第1項所謂「限期改善」是否以行為人過去「違法使用建築物、構造及設備安全之行為」為處罰對象？若一次限期行為人改善多數樓層，則行為人未改善之行為，究屬一行為或數行為？

二、原告未盡改善義務，原處分予以最高額罰鍰，有無違反比例原則？

伍、本院之判斷：

一、本件應適用之法條與法理：

（一）建築法第2條第1項規定：「主管建築機關，在中央為內政部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

（二）建築法第77條第1項規定：「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」

（三）建築法第91條第1項（第2款）規定：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。

必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：……二、未依第77條第1項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者。

……」

二、罰鍰部分：建築法第91條第1項所謂「限期改善」，非以行為人過去「違法使用建築物、構造及設備安全之行為」為處罰對象，若一次限期行為人改善多數樓層，行為人未改善之行為，屬一行為：

（一）查系爭建物之原核准竣工圖及公寓大廈專有共用各層平面圖，其平面各層廁所均留設於共用部分，且設有公共出入口，此有99使字第0400號使用執照存根、系爭建物一層至十層平面圖附於原處分卷可參（見原處分卷第13 頁至第21頁），而臺北市建築管理工程處（下稱建管處）於102年3月7日至現場勘查，發現系爭建物第1層梯廳擅設隔間為信箱牆，第2層至第10層公共廁所變更為空調機房，此有現場採證照片附於原處分卷可參（見原處分卷第42頁至第50頁）。

嗣經合康捷境大廈管理委員會以102年4月12日合康捷境（函）字第10204001號函陳述意見，該共用部分相關設施係原告移交前所為，移交時即為現況（見原處分卷第62頁），且系爭建物於預售屋銷售階段時，被告刊登於平面媒體之系爭建物銷售資料內文即強調「未來空調主機將放置在每層樓2個獨立的公共機房」（見原處分卷第63頁至第65頁），可知系爭建物各層集中留設於共用部分之梯廳及公共廁所，係於建築物興建完工領得使用執照後，共用部分尚未依公寓大廈管理條例第57條規定點交予管理委員會前，亦即原告仍為有管理能力之使用人時，遭原告擅自變更為信箱牆及空調機房，致系爭建物各層共用部分之梯廳及公共廁所使用現況與原核准竣工圖不符，原告未維護建築物構造及設備之合法使用，業違反建築法第77條第1項規定，被告爰依同法第91條第1項第2款規定，以102 年4 月18日函處原告30萬元整罰鍰並限於文到次日起6 個月內改善（見原處分卷第51頁至第53頁）。

嗣原告並未就該函提起訴願，而告確定在案。

嗣改善期間屆滿，建管處於102 年10月22日再至現場複查，前揭擅自變更態樣完全未改善，此有會勘紀錄表及現場採證照片附於原處分卷可參（見原處分卷第55頁至第61頁），原告於都市審議階段時，即知悉系爭建物之廁所應集中留設於公共空間且嗣後不得擅自變更（見原處分卷第29頁），且系爭建物於預售屋銷售階段時，原告即因對系爭建物之銷售平面圖作虛偽不實及引人錯誤之表示，經行政院公平交易委員會以100 年9 月8 日公處字第100165號處分書處罰鍰180 萬元在案（見原處分卷第66頁至第74頁），惟原告仍蓄意於系爭建物興建完工領得使用執照後，擅自將共用部分之設施設備變更，誤導民眾系爭建物係合法使用，是本件原告違規行為事證明確，參照最高行政法院95年1 月份庭長法官聯席會議決議稱：「依84年8 月2 日修正公布之建築法第90條第1項（相當於現行建築法第91條第1項第1款）之規定，對於違反同法第73條後段（相當於現行建築法第73條第2項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。

建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。

又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。

建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。

於本題情形，擅自變更使用者為乙，如建築主管機關已對乙處罰，並已足達成行政目的時，即不得對甲處罰。」

，則被告以原告為建築法第77條第1項規定之使用人為裁罰對象，並無違誤。

（二）惟按行政罰法所稱「其他種類行政罰」，僅限於該法第2條各款所定「裁罰性之不利處分」，並以「違反行政法上之義務」而應受「裁罰性」之「不利處分」為要件，「如其處分係命除去違法狀態」或「停止違法行為」者，因與行政罰之裁罰性不符，非屬裁罰性之不利處分，無行政罰法之適用。

是建築法第91條第1項所謂「限期改善」或「補辦手續」並非行政罰，乃係主管機關為落實建築法之立法目的，命處分相對人（建築物所有人或使用人）除去違法狀態，而課予處分相對人一定之作為義務，本質上為單純之負擔處分；

如處分相對人未依前述負擔處分之內容履行其義務者，依本條項後段規定，其法律效果為連續處罰及行政執行法中所稱之直接強制。

換言之，建築主管機關此規定所為之「限期改善」，係就特定事項，科相對人以「限期改善」之行政法上義務，並以此作為未改善時，裁處罰鍰之要件，而非以行為人過去所為違法使用建築物、構造及設備安全之行為為處罰對象（本院104年度判字第121 號判決參照）。

（三）本件依被告102年4月18日處分函全文記載：「主旨：貴公司起造本市○○區○○街○○號等建築物，未經核准擅自變更各層共用部分之廁所等空間，茲依建築法第91條（第1項第2款）處新臺幣30萬元罰鍰，請速協同社區管理委員會辦理改善事宜，請查照。

說明：一依據本局所轄建築管理工程處案陳102 年3 月7 日現場勘查結果辦理。

二查貴公司為旨揭建築物之起造人，其建築基地於開發設計階段經本市都市設計及土地使用開發許可審議委員會決議『各樓層廁所、機電設備等空間應集中設置於公用部分』。

惟嗣經本局所轄建築管理工程處於102 年3 月7 日派員現場勘查，得悉貴公司於領得使用執照（99使字第0400號）後，即擅自變更相關設備設施，致『整幢』建築物之共用部分現況態樣，悖離上開委員會之決議事項，顯未維護建築物構造及設備之合法使用，而有違反建築法第77條第1項規定情事，茲依同法第91條（第1項第2款）處新臺幣30萬元罰鍰，並限於文到次日起6 個月內，協同社區管理委員會理改善事宜。

三……八副本抄送合康捷境大廈管理委員會，……貴會……對於公寓大廈共用部分具有實質管領力，請於文到次日起6 個月內會同起造人辦理改善事宜，並將處理情形以書面過局核處」等語（見被告答辯狀資料第51-5 3頁）。

足見被告本次處分除對原告以其「未維護建築物構造及設備之合法使用」處以上開所列之罰鍰外，並科上訴人應限期將系爭建物「各樓層共用部分（即『整幢』建築物之共用部分）」之廁所使用現況，回復與建築物使用執照原核准竣工圖相符的作為義務，其賦予之作為僅在維護建築物構造及設備合法使用，並非須有多數作為始能完成多數義務，揆諸前揭說明，原告屆期未改善之行為，應只評價為「一行為」（本院104 年度判字第121號判決參照）。

被告認原告未依該處分限期改善係屬數行為，應分別予以處罰，即有未合。

（四）何況，系爭建築物早於101年10月26日經原告依公寓大廈管理條例第57條規定移交予合康捷境大廈管理委員會管理，有移交清冊附訴願卷第99至107頁可稽。

而原告於接獲（102 年4 月22日）被告102 年4 月18日函處分後，即於該函所定改善期限內即102 年10月17日以陳情書向被告陳述稱：「…說明：一、本公司已於民國102 年9 月26日與合康捷境社區管委會達成協議，同意回復各層共用部分之廁所空間，但需於102 年10月19日區分所有權人大會通過方可准予施工（詳附件一管委會會議紀錄）。

二、依北市都建字第10266670900 號函（按即被告102 年4 月18日函處分）說明第八項應於收文次日起6 個月內改善，應於102 年10月22日完成，但因尚等管委會區分所有權會議通過方可執行改善，無法於改善期間內完成，擬於管委會區分所有權會議通過後儘速完成改善項目，請貴局諒查」等語（見訴願卷第18頁）。

是系爭建築物既經原告辦理移交予合康捷境大廈管理委員會管理完竣，原告對系爭建物已無管領能力；

且被告102 年4 月18日函處分並依系爭建物實際情形，在該處分函內明確表示命原告「限於文到次日起6 個月內，儘速協同社區管理委員會辦理改善事宜」，而原告業於102 年4 月18日函處分所定改善期限（102 年10月22日）內之102 年9 月26日與系爭建物管理委員會達成協議，「同意回復各層共用部分之廁所空間」，惟須至102 年10月19日系爭建物區分所有權人大會通過方可施工，即難謂原告全然未依被告102 年4 月18日函處分所命限期改善履行其作為義務，該改善行為既須系爭建物管理委員會偕同辦理，原告並無獨力完成之期待可能，其未完成改善即非全可歸責原告，但被告逕裁處最高額度之罰鍰，已逾必要程度，違反比例原則，原處分非無違誤。

三、令原告於文到次日起3個月內協同社區管理委員會辦理改善部分：查系爭建物各層集中留設於共用部分之梯廳及公共廁所，係於建築物興建完工領得使用執照後，共用部分尚未依公寓大廈管理條例第57條規定點交予管理委員會前，亦即原告仍為有管理能力之使用人時，遭原告擅自變更為信箱牆及空調機房，致系爭建物各層共用部分之梯廳及公共廁所使用現況與原核准竣工圖不符，原告未維護建築物構造及設備之合法使用，為違反建築法第77條第1項規定之行為人，而行政罰係處罰行為人為原則如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰（最高行政法院95年1 月份庭長法官聯席會議決議參照），原告確為改善義務人，已如前述，是被告令原告於文到次日起3 個月內協同社區管理委員會辦理改善，並無違誤，原告主張此部分亦應撤銷云云，不足採信。

四、綜上，原處分關於罰鍰部分確有違法，訴願決定未予糾正，竟予維持，亦有不合，原告訴請撤銷，為有理由，至令原告於文到次日起3個月內協同社區管理委員會辦理改善部分，則無違誤，訴願決定予以維持，尚無不合，此部分原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第218條、第195第1項、第104條，民事訴訟法第79條、第385條第1項前段判決如主文。

中 華 民 國 105 年 5 月 26 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍
法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 5 月 26 日
書記官 簡若芸