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臺北高等行政法院判決
105年度訴更一字第95號
106年7月13日辯論終結
原 告 陳坤杉
訴訟代理人 洪榮彬 律師
陳麗玲 律師
黃柏承 律師
被 告 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦（市長）住同上
訴訟代理人 賴怡廷
上列當事人間地政士法事件，原告不服本院中華民國105 年7 月14日104 年度訴字第1949號判決，提起上訴，經最高行政法院105 年度判字第656 號判決廢棄發回更審，本院更為判決如下：
主 文
確認原處分為違法。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告係桃園市執業地政士，並為逸鴻地政事務所之負責人，於民國99年5 月18日與訴外人阮艷翠及呂福輝、呂欣諭簽訂委任契約，協助辦理坐落於（改制前）桃園縣蘆竹鄉新興段27之4 、27之18、27之20、123 之4 地號等4筆土地（重劃後為大興段58、189 、190 、191 、192 、193 地號）塗銷信託登記及重劃等相關事宜，並約定委任報酬，因上開大興段58、189 、190 地號土地（下稱系爭土地）原信託於呂一品等3 人，嗣原告完成塗銷信託登記，回復於呂福輝、呂欣諭名下，惟阮艷翠並未依約給付該報酬，原告即留置其塗銷信託登記後所取得系爭土地所有權狀，拒絕交付阮艷翠等人，阮艷翠即代理其子呂福輝提起返還所有權狀之民事訴訟，經臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）判決命原告應返還系爭土地所有權狀，並遞經臺灣高等法院（下稱高等法院）、最高法院裁判駁回原告之上訴而告確定，原告雖提起再審仍由高等法院判決駁回，且其同時對桃園地院強制執行所為停止執行之聲請，亦經高等法院103 年度聲字第189 號民事裁定駁回，該裁定理由闡明原告將權狀返還，並不影響原告請求酬金之權利，事實已臻明確，原告仍以阮艷翠未給付報酬而拒絕返還所有權狀。
被告乃將原告上開行為移送桃園市地政士懲戒委員會（下稱懲戒委員會）審理，經該懲戒委員會作成104 年度地懲字第1 號決定，認原告違反地政士法第26條規定，依同法第43條第1項、第44條第3款規定對原告為停止執行業務2 個月之懲戒，被告乃以104 年7 月24日府地價字第10401910251 號函檢附懲戒決定書（下稱原處分）通知原告。
原告不服，提起訴願，經內政部104年10月23日台內訴字第1040071540號訴願決定駁回( 下稱訴願決定) ，原告仍不服，遂提起行政訴訟。
前經本院104 年度訴字第1949號判決（下稱前審判決）駁回原告之訴，原告猶未甘服，提起上訴，嗣經最高行政法院以105 年度判字第656 號判決（下稱發回判決）廢棄，發回本院更為審理。
二、本件原告主張：依地政士法第45條第2項、桃園市地政士懲戒委員會設置及作業要點第2 點第1項之規定，本件地政士公會所推薦之代表已超過原規定之2 人，而使社會公正人士代表少1 人，懲戒委員會之組成自不合法，從而被告作成原處分有違法之瑕疵甚明。
且原告依主管機關函覆之意旨，於債務人異議之訴事件開庭前即已聯絡原案書記官將系爭土地所有權狀歸還，並無遲延返還權狀之事實，亦根本未違反任何規定，自無應受懲罰可言。
原告另案給付報酬民事事件尚在更審中，在未為終局判決前不宜認定原告未交付權狀為不當行為，否則有行政權超越司法權之嫌；
退步言之，若本案原告懲戒成立，爾後委託人可以「未交付權狀」為由，致使地政士無法收取尾款或代墊款，恐遺害全國地政士業者，況桃園市第一地政士公會亦認為本件並無違反地政士法第26條之情形，是本件原告之行為，依上開兩個地政士公會之見解，向為地政士之習慣，不能稱為業務不正當行為。
吳御廷委員其係以「公會代表」受推薦，被告卻將其列為社會公正人士並遴聘為委員，顯違反正當法律程序及誠信原則，所作成之原處分自亦違法等情。
並聲明：確認原處分違法。
三、被告則以：桃園市有3 個地政士公會及1 個律師公會，為避免差別待遇，被告爰函請4 個公會各推舉1 名委員建議人選，且函文中並無區別提供之個別委員屬於哪一類，嗣被告依其推薦人員，逐一審核其學歷、經歷，並就其工作性質及資歷，歸類於上開地政士法第45條、桃園市地政士懲戒委員會設置及作業要點第2 點規定之類型而聘任之。
吳御廷乃係經被告考量其學識背景、經歷等相關因素加以衡量後，認其就「社會公正人士」為適當，況地政士公會推薦之地政士不見得即非社會公正人士。
本件後續聘任並依桃園市地政士懲戒委員會設置及作業要點辦理，是以作成本件懲戒決定之委員會組織及會議程序均屬適法，且決議有「獨立專家判斷餘地」之適用，並無原告所稱委員會違法組成之情事等語，資為抗辯。
並聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有原處分( 前審判決卷第16至20頁) 、訴願決定( 前審判決卷第21至26頁) 等影本在卷可稽，自堪認為真正。
按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260條第3項定有明文。
本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院在此個案中，應受最高行政法院發回判決所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。
經核本件爭點厥為：訴外人吳御廷既具桃園市大桃園地政士公會常務監事身分，復由該地政士公會所推薦，何以不計入地政士公會代表人數，如予計入是否動搖懲戒委員會組織合法性，其瑕疵是否致原處分無以維持？被告以原告違反地政士法第26條第1項規定，依同法第43條第1項、第44條第3款規定予以停止執行業務2 個月之懲戒，有無違誤？
五、本院判斷如下：㈠按「地政士受託辦理各項業務，不得有不正當行為或違反業務上應盡之義務。」
「地政士之懲戒處分如下：一、警告。
二、申誡。
三、停止執行業務2 月以上2 年以下。
四、除名。」
「地政士違反本法規定者，依下列規定懲戒之：……三、違反……第26條第1項……規定者，應予停止執行業務或除名。」
「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關應設立地政士懲戒委員會（以下簡稱懲戒委員會），處理地政士懲戒事項；
其組織，由直轄市或縣（市）主管機關定之。
（第2項）懲戒委員會置委員9 人，其中1 人為主任委員，由直轄市政府地政處長或縣（市）政府地政局長兼任，其餘委員，由直轄市或縣（市）主管機關就下列人員派兼或聘兼之：一、公會代表2 人。
二、人民團體業務主管1 人。
三、地政業務主管3 人。
四、社會公正人士2 人。」
「地政士有第44條各款情事之一時，委託人、利害關係人、各級主管機關、地政事務所或地政士公會得列舉事實，提出證據，報請地政士登記之直轄市或縣（市）主管機關所設懲戒委員會處理。」
為地政士法第26條第1項、第43條第1項、第44條第3款、第45條及第46條所明文。
另被告為處理該市地政士懲戒事項，已依上揭第45條規定之授權訂定「桃園市地政士懲戒委員會設置及作業要點」，其第2 點第1項規定：「本會置委員9 人，除主任委員由本（桃園市政府）府地政局局長兼任，其餘委員由本府就下列人員聘（派）兼之：（一）地政士公會代表2 人。
（二）本府人民團體業務主管1 人。
（三）地政業務主管3 人。
（四）社會公正人士2 人（含法律學者專家1 人）。」
核與授權母法無違，自得適用於本件。
㈡復依地政士法第45條第2項之立法歷程觀之，行政院版本草案就懲戒委員會組成原為「公會代表1 人、社會公正人士3人」，未附理由；
而立法委員陳鴻基及蘇煥智之版本草案均為「公會代表3 人、社會公正人士1 人」，其理由為：「地政士獎懲委員會主要任務，乃在處理地政士獎懲事項，公會代表自應以全數9 人3 分之1 之3 人較為適當」（見發回判決卷第33至第34頁）。
其後各版本草案付委審查第45條時，立法委員陳鴻基為妥協立法委員版與行政院版之差異，發言謂：「本席建議將第2項第1款規定之公會代表增加為2 人，第2項第4款規定為社會公正人士則減少1 人，亦修正為2 人。」
經在場委員均表無異議修正通過（見發回判決卷第36至第37頁）。
是地政士法第45條第2項乃明定：「懲戒委員會置委員9 人，其中1 人為主任委員，由直轄市政府地政處長或縣（市）政府地政局長兼任，其餘委員，由直轄市或縣（市）主管機關就下列人員派兼或聘兼之：一、公會代表2 人。
二、人民團體業務主管1 人。
三、地政業務主管3 人。
四、社會公正人士2 人。」
，將社會公正人士與地政公會代表明定為各2 人，期藉由懲戒委員會合議制決策，其成員除需具專業，更是強調其多元性及公開透明性，藉由不同屬性代表及社會公正人士，依據各自角度、見解獨立行使職權，共同作成決定，俾確保懲戒委員會之決定客觀、公正。
㈢又行政法院對於不確定法律概念以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定、高度科技性之判斷、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：1.法律之解釋是否正確；
2.事實之認定有無錯誤；
3.由委員會為決定時，其組織是否合法；
4.是否遵守有關之程序規定；
5.是否根據與事件無關之考量觀點；
6.有無違反一般事理之考量（違反經驗法則或論理法則）或顯然不當之情事（司法院釋字第432 號、第462 號解釋及釋字第553 號解釋理由書第2 段參照）。
本件原告所為是否構成上開地政士法第26條第1項之「有不正當行為或違反業務上應盡之義務」，屬不確定之法律概念，且該不確定法律概念，依地政士法第45條及「桃園市地政士懲戒委員會設置及作業要點」第2條第1項規定，屬被告所設懲戒委員會獨立專家委員會之決定，核屬被告之判斷餘地，法院對該判斷固應尊重並採較低密度之審查，然若作成決定之委員會組織不合法，其所為判斷自難謂適法（最高行政法院發回判決意旨參照）。
㈣經查，被告所設懲戒委員會因本件而召開之104 年第1 次會議，其審議小組組成，包括召集人，共有委員9 人，分別為陳錫禎、何俊男、游貞蓮、陳純彰、李瓊華、田得亮、林育存、吳御廷及丁俊和等委員（見前審判決卷第121 頁），其中田得亮、林育存、吳御廷等3 位委員，依被告之懲戒委員會遴選委員建議名冊（下稱建議名冊，見本院卷第36頁）所載，分別由桃園市地政士公會、桃園市第一地政士公會、桃園市大桃園地政士公會推薦，經被告代表人圈選而聘任；
雖建議名冊係將吳御廷委員列於社會公正人士遴聘名單，不在地政士公會代表（除同獲遴聘之田得亮、林育存外，尚有桃園市地政士公會推薦之陳文旺共3 人）之列；
然依該建議名冊所載，吳御廷委員係桃園市大桃園地政士公會常務監事，依一般社會通念，固符合社會公正人士身分；
惟由被告104年2 月13日府地價字第1040040906號函給改制前桃園縣地政士公會、改制前桃園縣第一地政士公會及改制前桃園縣大桃園地政士公會，其主旨載明：「為辦理本市改制後第1 屆地政士懲戒委員會委員遴選事宜，請貴公會於104 年3 月10日（星期二）前推薦代表1 員並函覆本府，請查照。」
（見本院卷第72頁）可知被告函詢推薦代表之正本收受者僅有：改制前桃園縣地政士公會、改制前桃園縣第一地政士公會及改制前桃園縣大桃園地政士公會等3者，而此3者均係「地政士公會代表」性質。
再依桃園市大桃園地政士公會104年3月6日桃大地（一）字第1040029號函載明：「隨函檢附本會委員推薦表1份」（見本院卷第74至75頁），及桃園市大桃園地政士公會106年3月10日桃大地（二）字第1060010號函覆本院載明：「……二、本會於104年2、3月間並未召開理監事定期會議，惟為討論有關不動產糾紛調處委員會事宜，於104年2月16日召開本會第1屆第4次臨時理監事聯席會議，是次會議並未論及有關本會推薦桃園市地政士懲戒委員會人選相關事宜。
三、經查本會推薦吳御廷先生擔任桃園市地政士懲戒委員會委員，並未經理監事會決議，係由本會直接指派，並依桃園市政府來函格式進行推薦……。」
（見本院卷第76頁）由此可知，桃園市大桃園地政士公會係以「公會代表」而非「社會公正人士」而為推薦，蓋如為公會代表，則可由理事長直接指派而毋需經理監事決議，倘為社會公正人士，豈可能由理事長一人獨斷認定而毋需經由合議討論。
綜上足見，依被告之發函同時給3個地政士公會推薦代表，及3個地政士公會之函覆情形觀之，吳御廷與田得亮、林育純等3人之推薦程序均係其所屬地政士公會所推薦之公會代表，被告卻將彼等分列公會代表及社會公正人士遴選名冊並均予遴聘為委員，以致委員中實質而論，公會代表有3位、社會公正人士僅1位，與地政士法第45條第2項及桃園市地政士懲戒委員會設置及作業要點第2點第1項分別設置公會代表2人及社會公正人士2人之目的有悖，所組成之懲戒委員會組織即屬違法，其所作成本件懲戒決定之原處分，即不符合正當法律程序。
且查懲戒委員會亦未於本件訴願程序終結前，按法定人數組成並召開會議，就系爭懲戒案重為決定，依行政程序法第114條之規定，其瑕疵並未補正。
被告主張其依推薦人員，逐一審核其學歷、經歷，並就其工作性質及資歷，歸類於上開地政士法第45條第2項及桃園市地政士懲戒委員會設置及作業要點第2點第1項規定之類型而聘任之，作成本件懲戒決定（即原處分）之懲戒委員會組織及會議程序均屬適法云云，尚無足採。
六、綜上，懲戒委員會組織既不合法，被告據以作成原處分即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，則原告訴請確認原處分違法，即有理由，應予准許。
又原處分既有前述不合法情事而應予確認違法，則原告是否有違反地政士法之行為而應否予以懲戒之實體爭議事項，本院自毋庸再予審究。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 27 日
臺北高等行政法院第三庭
審 判 長 法 官 曹 瑞 卿
法 官 林 淑 婷
法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 106 年 7 月 27 日
書記官 鄭 聚 恩
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