臺北高等行政法院行政-TPBA,106,停,75,20170922,1

臺北高等行政法院裁定
106年度停字第75號
聲 請 人 楊秉訓
相 對 人 金門縣政府
代 表 人 陳福海（縣長）
相 對 人 金門縣選舉委員會
代 表 人 陳福海（主任委員）
上列當事人間因公民投票法事件，聲請人聲請停止執行，本院裁定如下：

主 文

聲請駁回。

聲請訴訟費用由聲請人負擔。

理 由

一、按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」

「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。

但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」

「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」

行政訴訟法第116條第1項、第2項及第5項分別定有明文。

是行政訴訟法第116條所規定停止執行之內容，包含停止原處分或決定之效力、執行及程序之續行。

而依此規定，裁定停止執行，必須同時具備：1.原處分或決定之執行將發生難以回復之損害。

2.有急迫情事。

3.停止執行於公益無重大影響。

4.原告之訴在法律上非顯無理由等四要件，始得為之，如欠缺其中一個要件，即應駁回其停止執行之聲請，而無再審酌其餘要件之必要。

且關於聲請停止執行之審查，行政法院僅須就原處分之執行，是否符合停止執行之要件加以審查即可，無須就原處分之合法性是否顯有疑義及本案訴訟勝訴機會高低與否加以審查（最高行政法院103年度裁字第311號裁定意旨參照）。

是以，行政機關之處分或決定，在依法撤銷或變更前，除法律另有規定外，原則上不因提起行政訴訟而停止執行；

必其執行在客觀的相當因果關係上，可以預期將發生難於回復之損害，且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟者，始得為之。

而是否有將發生難於回復之損害或有無急迫情事，應以處分相對人立場為考量，自不待言。

又所謂難於回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或回復困難且在社會一般通念上不能以金錢估價賠償者而言，至當事人主觀上難於回復之損害，尚非屬該條所指之難於回復之損害。

又所稱「急迫情事」，一般而言亦認有發生難以回復之損害者，為具有停止執行之緊急必要性。

故如聲請停止執行不備上揭停止執行要件者，即應予以駁回。

二、緣第三人即金門縣民蔡春生於民國105年9月向相對人金門縣政府（下稱相對人縣府）提出地方性公民投票案，主文為「為振興金門經濟，開創金門的前途，您是否贊成設立國際渡假區並於其中開放5％觀光博弈？」相對人縣府將該案送請相對人縣府所屬公民投票審議委員會認定，復由相對人縣府彙集相關意見書，移送相對人金門縣選舉委員會（下稱相對人選委會），由該會於105年9月23日通知提案人之領銜人，由領銜人蔡春生於同年10月3日領取連署人名冊進行連署。

嗣經相對人選委會初審及各戶政事務所查對結果，該公投案合格連署人數總計5,602人，已達法定連署人數下限5,178人。

相對人選委會遂以106年6月23日金選一字第1063150029號公告「金門縣公民投票案第1案成立」，及以106年8月4日金選一字第1063150051號公告（下稱系爭公告）「金門縣公民投票案第1案之投票日期等事項」，訂於106年10月28日辦理公民投票。

聲請人認相對人縣府雖已就蔡春生提出之金門縣公民投票提案行使裁量權，惟未詳審該公投案主文違反離島建設條例第10條之2第1項規定及符合金門縣公民投票自治條例第3條第1項第5款駁回條件，而將該案送請相對人縣府公民投票審議委員會認定，乃屬就重要事實未確實掌握之裁量怠惰。

其後相對人選委會進行該公投案審查及公告之行政處分，皆源於此。

聲請人以其為金門縣民，為維護全體金門縣民之公益，逕向本院提起撤銷訴訟（即本院106年度訴字第1183號公民投票法事件，下稱本案訴訟），並提起本件停止執行之聲請。

三、本件聲請意旨略以：相對人選委會所為系爭公告乃基於相對人縣府「裁量怠惰」所為之違法行政處分，相對人選委會後續之行政處分自亦違法。

系爭公投案是否通過將影響全體金門縣民利益，聲請人為金門縣縣民，自有為本件訴訟之權能，屬於適格之當事人。

系爭公投案主文夾帶誘導性文字，企圖混淆選民判斷，定義指涉含混不清，又以法規未允許公投之「開放博奕活動」冒充「開放設置賭場」，一旦執行，投票結果將無法真正反應民意，對地方政府未來實施政策之影響，亦將造成難於回復之損害，據本院網站提供之10年來行政訴訟事件收結情形統計表，平均1件收案至結案日數約為150日，遠超過106年10月28日辦理投票之日，情勢急迫，若未停止投票，至本案訴訟確定之時，將發生無可挽回之結果。

為此，聲請裁定系爭公告，在本案訴訟裁判確定前，停止執行。

四、按公民投票法第3條第1項規定：「全國性公民投票之主管機關為行政院；

地方性公民投票之主管機關為直轄市政府、縣（市）政府。」

第14條規定：「（第1項）主管機關於收到公民投票提案，經審查有下列情事之一者，應於15日內予以駁回：……。

（第2項）公民投票案經審查無前項各款情事者，主管機關應將該提案送請各該審議委員會認定，該審議委員會應於30日內將認定結果通知主管機關。

（第3項）公民投票案經前項審議委員會認定不合規定者，主管機關應予駁回；

合於規定者應函請戶政機關於15日內查對提案人。

……。

（第6項）提案合於本法規定者，主管機關應依該提案性質分別函請相關立法機關於收受該函文後6個月及行政機關於收受該函文後3個月內提出意見書；

逾期未提出者，視為放棄。

意見書以3千字為限，超過字數者，其超過部分，不予公告及刊登公報。

主管機關彙集相關機關意見書後，應即移送各該選舉委員會。

（第7項）主管機關除依前項規定分函相關機關外，應將提案移送各該選舉委員會辦理公民投票事項。

（第8項）選舉委員會收到提案後，應通知提案人之領銜人於10日內向各該選舉委員會領取連署人名冊格式，自行印製，徵求連署；

逾期未領取者，視為放棄連署。」

第15條第3項前段規定：「連署人名冊經查對後，其連署人數合於第12條第1項規定者，選舉委員會應於10日內為公民投票案成立之公告，該公民投票案並予編號；

……。」

第37條第1項第1款規定：「直轄市政府、縣（市）政府應設地方性公民投票審議委員會，審議下列事項：一、地方性公民投票事項之認定。

…。」

是有關公民投票程序中地方性公投提案，係經各該審議委員會審議認定合於公民投票法相關規定後，主管機關除應函請立法機關、行政機關提出意見書後，移送各該選舉委員會外，並函各該選舉委員會辦理公投事項；

而各該選舉委員會於收到提案後，則應通知提案人之領銜人進行連署，經審查連署人名冊合格後，再為公投案成立之公告，以憑辦公民投票後續相關事宜。

五、次按公民投票法第18條第1項規定：「中央選舉委員會應於公民投票日28日前，就下列事項公告之：一、公民投票案投票日期、投票起、止時間。

二、公民投票案之編號、主文、理由書。

三、政府機關針對公民投票案提出之意見書。

四、公民投票權行使範圍及方式。」

第28條規定「公民投票案之公告、公投票之印製、投票權人名冊之編造、公告閱覽、更正、公民投票公報之編印、投票、開票及有效票、無效票之認定，準用第18條至第25條之規定。」

再按公民投票法施行細則第4條第1項第1款規定：「各級選舉委員會於辦理公民投票期間，分別辦理下列事項：一、公民投票之公告事項。

…。」

末按金門縣公民投票自治條例第3條第2項、第6項規定：「公民投票案經審查無前項各款情事者，本府應將提案送請本府公民投票審議委員會（以下簡稱審議委員會）認定，審議委員會應於30日內將認定結果通知本府。」

「本府除依前項規定分函（商）相關機關外，應將提案移送選委會辦理公民投票事項。」

準此，相對人選委會係負責將由相對人縣府提案移送之公民投票案所應公告之事項，公告周知予有公民投票權之人。

六、經查，觀之聲請人於本案訴訟係指摘相對人選委會所為系爭公告乃基於相對人縣府「裁量怠惰」所為之違法行政處分，相對人選委會後續之行政處分自亦違法云云。

惟按「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。

但以法律有特別規定者為限。」

行政訴訟法第9條有明文規定。

準此可知，提起行政爭訟，原則上須其主觀權利受到公權力侵害，始得為之，僅在法律有特別規定之情形，始可為維護公益，就與自己權利或法律上利益無關之事項提起行政爭訟。

而公民投票法所規範之「公民投票」行為，目的在補民主代議制度功能上之不足，著重在國民多數意見之呈現，而非國民個人法益之保護，故無法結合「保護規範」理論，而導出「投票權人依公民投票法而享有爭執舉辦公民投票決定行政作為之主觀公權利」（最高行政法院96年度裁字第4010號裁定可資參照）。

再衡酌公民投票權之人對於公民投票案，既仍可自行決定其是否要到場投票，以及其投票時所圈選內容為何，則其個人意志表達並不受任何外力掌控。

且系爭公告本身，至多僅係表示相對人選委會已經審查連署人名冊合格而將金門縣公民投票案第1案已成立等公告事項周知予金門縣縣民，尚難謂致聲請人之權利或法律上利益有何受侵害。

而公民投票法並未特別規定人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對各該選舉委員會所為之公告行為，得提起行政訴訟。

故聲請人為本件停止執行之聲請，於法尚嫌無據。

七、再者，依首開說明，當事人對於行政機關之行政處分，在行政訴訟起訴後，雖得聲請行政法院裁定停止執行，但應以事實上如經執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，始得為之。

觀諸本件聲請人並未舉證證明其因系爭公告之進行，致生何難以回復之損害，衡情實殊難想像系爭公告本身將對聲請人產生何權利之侵害，且縱金門縣公民投票案第1案之投票結果，多數決為不同於聲請人之投票決定，亦無從認系爭公告有何侵害聲請人之財產權、名譽權及參政權等權利可言，更無法遽認有何該當急迫之情事。

故聲請人聲請停止執行，核與首揭停止執行之要件不符，其聲請於法不合，應予駁回。

至聲請人其餘就本案訴訟所為之主張，乃非本件停止執行之聲請事件所須審酌，併此敘明。

八、此外，聲請人為本件聲請既係在請求系爭公告之停止執行，則依行政訴訟法第116條第1項及第2項之規定，均係針對原處分或決定之執行而為。

基此，聲請停止執行之對象主體應為原處分機關或訴願決定機關，則本件聲請之對象自應係作成系爭公告之原處分機關即相對人選委會。

是以，系爭公告並非由相對人縣府所為，相對人縣府顯非適格之對造，則聲請人以金門縣政府為相對人之部分，容有未合，此部分之聲請即難謂合法，自亦應予以駁回。

九、據上論結，本件聲請人之聲請為無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

中 華 民 國 106 年 9 月 22 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 林麗真
法 官 林淑婷
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 106 年 9 月 22 日
書記官 黃玉鈴