臺北高等行政法院行政-TPBA,106,停,82,20170930,1

臺北高等行政法院裁定
106年度停字第82號
聲 請 人 長榮耳鼻喉科診所
鄭國揚
上二人共同
訴訟代理人 李永然 律師
謝文明 律師
相 對 人 衛生福利部中央健康保險署
代 表 人 李伯璋（署長）
上列當事人間全民健康保險事件，聲請人聲請停止原處分( 相對人104 年11月11日健保查字第1040044464號函）之執行，本院裁定如下：

主 文

聲請駁回。

聲請訴訟費用由聲請人負擔。

理 由

一、按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」

「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或聲請裁定停止執行。

但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」

行政訴訟法第116條第1項及第2項分別定有明文。

是原處分或決定原則上不停止執行，必其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否則尚難認有以行政法院裁定停止執行予以救濟之必要。

而所謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，係指須有避免難以回復損害之急迫必要性；

所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度等情而言，至當事人主觀上難於回復之損害，當非屬該條所指之難於回復之損害（最高行政法院91年度裁字第344 號、92年度裁字第864 號、第1332號、99年度裁字第1052號裁定參照）。

另所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，且其急迫情事非因可歸責於聲請人之事由所致者而言。

又依上開法條規定，雖未明定以「非顯無勝訴之望者」為要件，惟如原告提起之訴顯無勝訴之望者，原告將來無從獲得勝訴之裁判，自不致發生「難於回復之損害」之可能，故該要件仍屬當然，不待法條明文規定。

是聲請停止執行，縱使具備「難於回復之損害」、「有急迫情事」形式要件後，實體上仍須略式審查是否「顯無勝訴可能」乙節（最高行政法院99年度裁字第2014號裁定參照）。

二、緣聲請人長榮耳鼻喉科診所(下稱聲請人長榮診所)於全民健康保險特約期間，經相對人衛生福利部中央健康保險署進行檔案分析發現費用申報異常，於民國104年5月14日至10月7日間派員訪查保險對象，發現聲請人長榮診所有同日多刷保險對象健保卡，並以錯開日期方式虛報醫療費用，及保險對象實際領取藥品與診所申報藥品天數或內容不符等全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法(以下稱特約及管理辦法）第39條第3款及第4款所定未診治保險對象，自創就醫紀錄及以不正當行為申報醫療費用之情事，復查聲請人長榮診所前因聯合大成中醫診所不實刷取保險對象健保卡或以異常代碼自創保險對象就醫資料，虛報醫療費用，經相對人審認違反行為時全民健康保險法第72條、特約及管理辦法第37條第8款規定，以101年5月31日健保中字第0000000000A號函處以停止特約2個月（期間自101年8月1日起至9月30日止）並執行完畢在案，聲請人長榮診所於停止特約執行完畢後5年內，再有特約及管理辦法第39條規定之情事，相對人爰依特約及管理辦法第40條第1項第1款、第2項、第47條第1項及雙方簽訂之全民健康保險特約醫事服務機構合約，以104年11月11日健保查字第1040044464號函核定聲請人長榮診所自105年2月1日起終止特約，自終止特約之日起1年內，不得再申請特約。

聲請人長榮耳鼻喉科診所負責醫師即鄭國揚(下稱聲請人鄭國揚)於終止特約之日起1年內，對保險對象提供之醫事服務費用，不予支付。

嗣聲請人等申請複核，經相對人重行審核，以105年1月5日健保查字第1040044535號函維持原核定；

聲請人等不服，向衛生福利部(下稱衛福部)全民健康保險爭議審議會申請審議，經衛福部以105年10月7日衛部爭字第1053401417號審定書審定駁回；

聲請人等不服，提起訴願，業經決定駁回，遂提起本件行政訴訟，於本院以106年度訴字第957號審理中，聲請停止原處分及複核決定。

三、本件聲請意旨略以：（一）按憲法第15條規定、公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第2條、第3條、第4條規定及經濟社會文化權利國際公約第貳編第4條、第參編第6條，均揭明工作權係一項受憲法、國際公約及國內法律保障的基本權利，且「是實現其他人權的根本所在，並構成人的尊嚴的不可分割和固有的一部分」。

又憲法第15條規定人民之工作權應予保障，其內涵包括人民從事工作及選擇職業之自由，且職業自由為人民充實生活內涵及自由發展人格所必要，不因職業之性質為公益或私益、營利或非營利而有異（司法院釋字第510、659、702、724號解釋意旨參照）。

（二）復按行政程序法第36條、訴願法第67條第1項及最高行政法院39年判字第2號判例：「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實，倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」

惟相對人據以作成原處分及複核決定之唯一基礎，係以訪查人員對保險對象的訪查紀錄，然於臺灣臺中地方法院檢察署不起訴處分書及臺灣高等法院臺中分院檢察署駁回再議之聲請中，已指明相對人所為之訪查筆錄皆係在保險對象臨時接獲相對人訪查人員通知而在倉促之下接受訪問，導致在陳述之際未經確實回憶即率爾回答，且觀諸各保險對象於刑事案件偵查中，經具結所為之證述，益證訪查記錄內容除有嚴重之瑕疵外，亦與事實不符，應屬無效之訪查紀錄，況健保卡病患係交給掛號小組，而藥品為藥師依處方簽發給病患，今藥師業已提出證明書證明確實有依據處方簽給藥，可證明各保險對象及聲請人之藥師確實有依病歷資料拿藥與給藥的事實，故原處分及複核決定顯有重大瑕疵及違法之處，應予以撤銷。

（三）聲請人等於臺中市大雅區開業12年之久，與當地居民病患建立良好信賴關係，若先終止特約一年，將影響當地居民及病患之就醫權，亦令當地居民及病患產生懷疑及誤解，聲請人等遭貼上非法之標籤，難以復歸，況就醫權並不具可替代性，應屬公益，且若中斷治療對病患有生命、身體及健康的危險急迫性存在。

（四）聲請人鄭國揚醫師目前在中山醫學大學及中國醫藥大學擔任部定副教授，若於爭議未確定前先行執行，將造成該二所大學醫學系之實習生中斷實習及修習臨床技術，其受教育的權利將遭受侵害，而在現今全民健康保險制度下，非特約之醫事服務機構，無特約之醫事服務機構之醫師，雖形式上有醫師執照，然實質上已無病患可看，形同無法執行醫療服務，嚴重影響聲請人之名譽權、工作權、財產權及營業權，造成難以回復之損失，況於案件未確定前，即執行終止健保特約一年，顯然不符比例原則，故聲請人爰依行政訴訟法第116條第2項規定，請求裁定停止原處分及複核決定。

四、按「抗告人於停止特約期間對保險對象提供之門診醫事服務費用，相對人不予支付之結果，苟抗告人提起之本案訴訟勝訴，尚可向相對人請求支付該等門診醫事服務費用；

是抗告人因原處分之執行，可能產生之損害，依一般社會通念，客觀上無不能以金錢賠償之情形，實難認抗告人因此有何難以回復之損害可言。

再者，原處分並未停止抗告人醫療業務，抗告人仍可向病患提供醫療服務並收取對價，基礎醫病關係不變，醫院員工仍可藉醫療服務之提供獲取對價以維生計，抗告人所謂：『病患流失』」『醫病關係惡化』『員工生計受影響』等損害，核與原處分均無涉」（最高行政法院105年度裁字第946號裁定參照）、「查抗告人並未提出其在雲林縣四湖鄉開業及該鄉是否僅有其一家診所供鄉民就醫等資料，亦未提出至其診所看診病患多寡、病患何以無法轉院，以及診所雇用之員工任職情形等證明資料，以資證明其主張為真實，已嫌無據。

且查現今臺灣各地（包括雲林縣）交通發達，如抗告人之診所停業，其原在其診所就診之患者轉診其他醫院或診所，應不致發生困難。

……是抗告人主張本件原處分之執行於公益有重大影響云云，依上開說明，顯無可採」（最高行政法院99年度裁字第2014號裁定參照）。

本件原處分內容僅係核定終止相對人與系爭診所之特約關係1年，聲請人於終止特約期間，對保險對象提供之醫療保健服務，相對人不予支付，因此聲請人因原處分執行所受損害，即為原特約之終止，以及終止期間對保險對象提供之醫療保健服務，固無法依全民健康保險法之相關規定向相對人請求支付費用，惟原處分並未禁止聲請人執行業務，聲請人提供之醫療服務非不得由病患自行負擔，聲請人所謂「病患流失」「醫病關係惡化」等損害，核與原處分均無涉。

且聲請人並未提出其在台中市大雅區僅有其一家診所供市民就醫等資料，亦未提出至其診所看診病患多寡、病患何以無法轉院，觀諸現今臺灣各地交通發達，如聲請人診所停業，其原在其診所就診之患者轉診其他醫院或診所，應不致發生困難。

而中山醫學大學及中國醫藥大學醫學系之實習生實習及修習臨床技術，並非一定要在聲請人之診所為之，難謂原處分會使實習生受教育的權利遭受侵害，聲請人主張原處分之執行於公益有重大影響云云，尚無足採。

況若聲請人日後主張原處分違法而提起之行政訴訟，獲得勝訴確定判決，聲請人即可向相對人請求支付醫療費用及損害賠償，其因無健保給付導致病患減少、名譽權、生存權、工作權、財產權、營業權及二公約人權之損害，於勝訴確定之後，依一般社會通念，可得以金錢賠償，尚非難於回復之損害，聲請人據以聲請停止執行，已屬無據。

五、何況，受理權利暫時保護請求之法院，總是在時間壓力下，以比較簡略之調查程序，審查當事人提出之有限證據資料，考量以下二項因素，從而權宜性地及暫時性地決定是否要先給予當事人適當之法律保護，以免將來的保護緩不濟急。

而前開二項實體審究因素則分別為「本案權利存在之蓋然性」與「保全之必要性」，其中「保全必要性」之審查則須先各自考量同一案件中對立之公、私利益，其等受損之程度大小及不可逆性，然後再進行比較權衡，決定個案之二種對立利益，何者應優先受到保護。

如果本案權利存在之蓋然性極度偏低，讓受理暫時權利保護請求之法院對「本案權利真實存在」一事，完全無法信其有「大概有此可能」之起碼信心，後續保全必要性一節即完全無再加斟酌之必要（最高行政法院106年度裁字第587號裁定）。

按管理辦法第39條規定：「保險醫事服務機構於特約期間有下列情事之一者，保險人予以停約一個月至三個月……三、未診治保險對象，卻自創就醫紀錄，虛報醫療費用。

四、其他以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用。

……」、第40條規定：「保險醫事服務機構有下列情事之一者，保險人予以終止特約。

但於特約醫院，得按其情節就違反規定之診療科別、服務項目或其全部或一部之門診、住院業務，予以停約一年：一、保險醫事服務機構或其負責醫事人員依前條規定受停約，經執行完畢後五年內再有前條規定之一。」

，是只要曾執行停約完畢五年內再有自創就醫紀錄，虛報醫療費用情事，無論所虛報費用多少，都必須處分停約一年，保險人並無裁量空間。

本件經查聲請人前曾執行停約完畢，五年內再涉自創就醫紀錄，虛報醫療費用情事，其中原處分所憑認定之病患張金花、林建助證詞部分，業經臺灣臺中地方法院105年度易字第1090號刑事判決依刑法第216條、第215條之行使業務上登載不實文書罪、刑法第216條、第215條、第220條第2項之行使業務上登載不實準文書罪、修正前（指附表一編號1至5所示部分）、修正後（附表一編號6至10、附表二編號1所示部分）刑法第339條第1項之詐欺取財罪，判處應執行有期徒刑壹年陸月，如易科罰金，以新臺幣壹仟元折算壹日（目前上訴二審中），雖然尚未確定，但聲請人自創張金花、林建助就醫紀錄虛報醫療費用情事，已經一審刑事訴訟依嚴格證明標準認定有罪，且因法律規定保險人並無裁量權力，法院不可能因為所虛報醫療之費用不多而為有利聲請人之裁判，則於不採用嚴格證明之行政訴訟中，實難認聲請人有勝訴可能性，是聲請人主張各保險對象之訪查記錄無效，且停止特約有違比例原則，其有高度勝訴可能性云云，尚不足採，其聲請停止執行，尚難准許。

六、綜上所述，聲請人等聲請停止原處分及複核決定之執行，核與行政訴訟法第116條第2項所定停止執行之要件不符，應予駁回。

七、依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段、第95條，裁定如主文。

中 華 民 國 106 年 9 月 30 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳心弘
法 官 畢乃俊
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 106 年 9 月 30 日
書記官 簡若芸