臺北高等行政法院行政-TPBA,106,停,93,20171117,1

臺北高等行政法院裁定
106年度停字第93號
聲 請 人 全球數位媒體股份有限公司
代 表 人 胡軼洁（董事長）
訴訟代理人 吳志光 律師
簡維克 律師
李 潔 律師
相 對 人 公平交易委員會
代 表 人 黃美瑛（主任委員）
上列當事人間公平交易法事件，聲請人聲請停止原處分主文第2項之執行，本院裁定如下：

主 文

聲請駁回。

聲請訴訟費用由聲請人負擔。

理 由

一、按「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。

但於公益有重大影響者，不在此限。」

行政訴訟法第116條第3項定有明文。

是原處分或決定原則上不停止執行，必其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否則尚難認有以行政法院裁定停止執行予以救濟之必要。

而所謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，係指須有避免難以回復損害之急迫必要性；

所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度等情而言，若其得以金錢補償，尚非所謂發生難以回復之損害，至當事人主觀上難於回復之損害，當非屬該條所指之難於回復之損害，有最高行政法院民國91年度裁字第344號、92年度裁字第864、1332號、99年度裁字第1052號及101年度裁字第505號裁定，可資參照。

二、聲請意旨略以：㈠聲請人前於105年11月2日收受相對人105年10月31日公處字第105118號處分書（下稱第一次處分），認定聲請人就所代理頻道105年度之授權，分別對於全國數位有線電視股份有限公司（下稱「全國數位」）、大豐有線電視股份有限公司（下稱「大豐」）、新高雄電視股份有限公司（下稱「新高雄」）及北都數位有線電視股份有限公司（下稱「北都」）等有線電視系統經營者（合稱「系爭業者」）設有以行政區域戶數之15%，作為最低保證戶數（Minimum Guarantee，簡稱MG）授權門檻，但對渠等同一經營區內之既有經營者卻未以MG機制計價，構成公平交易法（下稱公平法）第20條第2款規定之無正當理由差別待遇，命聲請人應於處分送達次日起1個月內依處分意旨改正前述差別待遇行為，併處聲請人新臺幣（下同）4,000萬元罰鍰。

㈡嗣相對人復以106年9月22日公處字第106079號處分書（下稱原處分），要求聲請人對未達以行政區域戶數之15%，作為最低保證戶數（MG）授權門檻之系爭業者，也要比照既有經營區之原系統經營者給予相同折扣，甚至還要求聲請人應每季針對系爭業者MG簽約戶數與實際訂戶數差距，返還先前依MG戶數所繳之授權金。

顯見原處分認聲請人對系爭業者之授權金不可採MG計價，否則即屬未依第一次處分意旨改正。

但原處分此種見解不單只是適法性顯有疑義，更已構成裁量瑕疵違法。

準此，聲請人於本案獲得勝訴之可能性高。

㈢再者，依原處分所示改正原則，聲請人須於處分書送達次日起2個月內對系爭業者完成105年度頻道授權金額找補，此金額高達1億餘元，嚴重影響聲請人之財務健全，且日後即便第一次處分及原處分經撤銷（即認定聲請人並無找補義務），屆時聲請人實難追償已找補之金額，且聲請人實際受損之金額在計算上亦有困難。

原處分已實質剝奪頻道代理商之授權金定價權，除嚴重侵害憲法所保障人民之財產權及契約自由外，因聲請人之授權金定價將影響聲請人所代理之上游頻道商之獲利，故原處分之執行亦可能致聲請人遭上游頻道商終止代理契約或期滿不再續約，一旦聲請人遭上游頻道商結束代理關係，聲請人將喪失主要營收來源，難以繼續營運。

更有甚者，原處分認定聲請人未依第一次處分意旨改正違法行為，致聲請人符合公平法第36條構成要件。

因此，如原處分未予停止執行，將使聲請人代表人處於隨時受有刑事訴追危險之地位，並對聲請人商譽及信用造成嚴重影響。

準此，原處分之執行將對聲請人造成難於回復之損害且有急迫情事。

㈣又停止原處分之執行對於公平法所欲維護之公益「效能競爭」根本並無產生影響。

且停止執行原處分，亦僅是回到聲請人必須再與相對人就第一次處分之改正意旨進行協商與確認，以建立既可兼顧市場競爭機制又能考量合理商業慣行之可行改正方案，不會有任何「市場效能競爭維護」等公共利益會受到影響之顧慮。

反之，如任由相對人執行原處分關於「限期改正」之部分，將導致聲請人被迫僅能以不合理之授權方式與系爭系統業者簽約，連帶導致既有系統業者再挾其市場優勢力量要求跟進下殺授權費用，則我國頻道業者所能取得之版權費用勢將立即全面崩盤，而一般大眾也將間接無法收視優質節目。

從而，為維護公益，反而應由本院裁定准許停止原處分之執行，待行政法院確認原處分之合法性後再為執行，方為妥適並合乎公益考量。

㈤末按MG制度為各種商業授權之長年慣例，在第一次處分未要求聲請人不得採用MG制度下，聲請人與相對人間就如何達成改正方案尚且須歷經6個月協商與修正；

而本件原處分明白要求聲請人不得有MG且還需提供找補措施，較第一次處分標準更高，聲請人顯不可能於2個月內完成與所有相關事業之改正方案，原處分顯無期待可能等情，為此請求原處分主文第2項，於兩造間行政訴訟判決確定前，停止執行等語。

三、相對人答辯略以：㈠聲請人為無正當理由之差別待遇行為，且有限制競爭之虞，違反公平法第20條第2款規定，復未依第一次處分意旨改正該違法行為，業經相對人以原處分裁處在案，並已發生執行力。

㈡依國家通訊傳播委員會105年3月17日調處會議結果可知，聲請人與系爭業者間之「簽約戶數計價基準」交易條件確屬得以金錢推估、計算及賠償者，且於數額之計算上亦無顯著困難，故即使雙方對於該計價基準暫時未能達成共識，仍得以先支付一定數額或提存法院、待日後爭議釐清再行找補之方式處理。

是以，聲請人如依原處分主文第2項改正案關違法行為，而調整前述「簽約戶數計價基準」，縱原處分嗣後被撤銷，聲請人因前開執行所生之損害（即因調整「簽約戶數計價基準」而未收或少收之授權費用），仍得以金錢估算賠償之，並非難於回復。

況聲請人自105年1月迄同年12月底，自系爭業者處所收取之授權費用多已實現，聲請人僅需再就渠對前述業者及與渠等同經營區之原系統經營者間之授權交易條件差異進行調整即可。

故原處分主文第2項之執行確非行政訴訟法第116條第3項所稱「執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者」，聲請人之聲請與停止執行之法定要件不符。

㈢本件倘於行政訴訟判決確定前，停止原處分主文第2項之執行，因訴訟程序曠日費時，有線電視市場中之無正當理由差別待遇情形將遲遲無法獲得改善，其結果不但將嚴重壓縮104年起開播之系爭業者與既有經營區之原系統經營者競爭之能力，其他原本有意加入市場從事競爭之系統經營者，亦可能因為害怕面臨相同之差別待遇情形而卻步，形成市場封鎖效果，嚴重損及各區域有線電視系統經營者間之競爭。

尤有甚者，因104年起開播之系爭業者為了進入市場，多已投入鉅額之系統建置成本，實已無力再負擔第2期、第3期開播後因相同差別待遇行為而造成之高額頻道授權費用，而將長期處於虧損情形無力從事競爭，甚或最終因不堪虧損而決定退出市場。

其結果將使既有經營區之原系統經營者因缺乏新進業者與其競爭而得以繼續獨大，更不思提出較有利之交易條件以提升消費者之收視品質，不但嚴重影響消費者選擇不同系統經營者之收視權益，亦與國家通訊傳播委員會之經營開放政策背道而馳。

是基於公共利益之考量，原處分亦不應停止執行。

㈣本件聲請停止執行程序應僅就行政訴訟法第116條第3項之法定要件進行審查，至原處分是否有合法性疑義或顯無理由，尚非本件所應審酌者。

㈤另聲請人前曾就第一次處分限期令渠改正乙事，以與本件相似之理由聲請停止執行，業經法院裁定駁回在案，足見本件聲請人所請於法無據等語。

聲明：聲請人之聲請駁回。

四、本院查：㈠相對人前依公平法第40條第1項前段規定，於105年10月31日作成第一次處分，略以：1.聲請人就其代理頻道105年度之授權，分別對於系爭業者與渠等之競爭者給予不同之交易條件，為無正當理由之差別待遇行為，且有限制競爭之虞，違反公平法第20條第2款規定。

2.聲請人應自該處分書送達之次日起1個月內改正前項違法行為。

3.處4,000萬元罰鍰，爰依同條項後段續作成原處分，主文如下：「一、被處分人（即聲請人）就其代理頻道105年度之授權，無正當理由分別對於全國數位有線電視股份有限公司、大豐有線電視股份有限公司、新高雄有線電視股份有限公司及北都數位有線電視股份有限公司與渠等之競爭者給予差別待遇之行為，未依本會（即相對人）105年10月31日公處字第105118號處分書意旨改正違法行為。

二、被處分人應自本處分書送達之次日起2個月內改正前項違法行為，並將已依處分書主文改正違法行為之證據函報本會。

三、處新臺幣1,000萬元罰鍰。」

聲請人主張依行政訴訟法第116條第3項規定，就原處分主文第2項聲請停止執行，先予敘明。

㈡經查，原處分所認定者，係聲請人就其代理頻道105年度之授權對於系爭業者與渠等之競爭者之差別待遇行為，亦即聲請人對104年起開播之系爭業者及既有經營區之原系統經營者於「收費方式計價基準」上之差異性，惟聲請人於收受第一次處分後所提改正方案，並未符合第一次處分意旨，故原處分仍命聲請人依第一次處分意旨改正違法行為。

簡言之，第一次處分及原處分所指摘者，均係聲請人對104年起開播之系統經營者與既有經營區之原系統經營者之「簽約戶數計價基準」有所差異，構成無正當理由之差別待遇行為。

因此，聲請人依原處分主文第2項所示「改正違法行為」，係指聲請人對於系爭業者之交易條件，須調整與渠等之競爭者相同，如不相同者，亦應有正當理由，否則難謂改正前述無正當理由之差別待遇行為。

至於「交易條件調整為相同」之方式，一者或將系爭業者之「費率降低」，至與渠等之其他競爭者相同；

抑或將其他競爭者之「費率調高」，至與系爭業者之費率相同。

依兩造狀述調處結果，聲請人與系爭業者間究應採取何種「簽約戶數計價基準」之交易條件，不論何者，均屬費率之高低及金錢數額之多寡，得以金錢推估、計算，且於數額之計算上亦無顯著困難。

即便聲請人陳稱找補金額約1億餘元，所受影響者仍屬財產上損失。

是依聲請人主張之上述內容，其所受影響屬財產上之損失，在一般社會通念上，非不能以金錢賠償獲得救濟，即不發生難於回復損害之情。

是以，倘聲請人依原處分主文第2項，依第一次處分書意旨改正其違法行為，而為修改相關「簽約戶數計價基準」等改正措施，即便原處分嗣後被撤銷，聲請人因此所生之損害，仍得以金錢估算賠償之，並無聲請人所指損害難於回復之情事。

準此，聲請人主張若執行原處分主文第2項，將致有線電視產業遭受無可回復之重大損害一節，尚非聲請人因原處分之執行致其權利或法律上利益所受損害，自不符合停止執行之要件。

又聲請人主張授權金之定價將影響聲請人所代理之上游頻道商之獲利，可能導致上游頻道商終止代理契約或期滿不再續約云云，則純屬聲請人主觀上之臆測之詞，尚難據以認定原處分主文第2項之執行，將使聲請人營運發生難以回復之重大損害。

㈢聲請人復主張倘不停止執行原處分主文第2項關於限期改正之裁處，一旦相對人認定聲請人改正內容不如其預期，聲請人即有再次受到相對人處以高額罰鍰，甚至遭受刑事追訴之危險，將對聲請人造成難以回復之損害云云。

惟公平法第40條第1項規定：「主管機關對於違反第9條、第15條、第19條及第20條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣10萬元以上5千萬元以下罰鍰；

屆期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次處新臺幣20萬元以上1億元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」

關於聲請人嗣後是否合致於該條項後段規定而應受裁罰，此乃相對人是否進一步作成另外之行政處分，以及該行政處分適法與否之問題，與本件聲請人將因原處分之執行而遭受難於回復之損害，尚無直接關連。

又同法第36條規定：「違反第19條或第20條規定，經主管機關依第40條第1項規定限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，而屆期未停止、改正其行為或未採取必要更正措施，或停止後再為相同違反行為者，處行為人2年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣5千萬元以下罰金。」

係針對違法之自然人有關刑事責任之規定，與本件相對人依同法第40條第1項規定，對屬於「事業」之聲請人作成原處分，兩者規範對象不同，自難以行為之自然人可能受到刑事追訴，即認聲請人將因「改正違法行為」之執行，而有遭受難於回復之損害。

㈣聲請人以第一次處分並未認定MG制度違法，但原處分實質上要求聲請人必須停止MG計價，且還需提供找補措施，據以主張原處分合法性有疑義，應待本案訴訟確認其合法性後再為執行云云。

按諸行政訴訟法第116條第3項之立法目的，聲請停止執行本屬對於受處分人之暫時權利保護措施，目的在迅速對於受處分人之權利提供即時、有效之保護，避免因行政爭訟階段曠日費時而造成難於回復之損害，故於是否符合聲請停止執行要件之審查上，亦應以能即時判斷者為限。

簡言之，行政訴訟法第116條第3項就起訴前聲請停止執行所定要件，並不包括「原行政處分合法性顯有疑義」，行政法院僅須就原處分之執行，是否將發生難以回復之損害，且有急迫情事者，而於公益無重大影響等要件，予以審查即可，無須就原處分之合法性是否顯有疑義，加以審查，有最高行政法院97年度裁字第1076號、95年度裁字第799號、93年度裁字第1269號及102年度裁字第1270號裁定意旨，可資參照。

況所謂行政處分之合法性顯有疑義，係指該行政處分之違法甚為明顯，不待調查即得認定者而言，若行政處分須經審查始能得知是否違法，即不屬之。

原告主張系爭原處分違誤，合法性顯有疑義云云，其主張是否可採，尚待本案中審酌兩造之主張並依相關證據綜合判斷（例如MG制度之採用等），方得認定，是原處分並無不經調查即得認定之顯然違法，難謂其合法性顯有疑義，聲請人據以聲請停止執行，自屬無憑。

㈤聲請人再以MG制度為各種商業授權之長年慣例，聲請人實難於2個月完成改正云云。

查針對關於授權交易條件之差別待遇情形，聲請人早在104年12月開始與全國數位、大豐、新高雄及北都洽談105年度頻道授權契約時，已對於渠等所提「簽約戶數計價基準」之意見有所瞭解；

且相對人於105年10月31日作成第一次處分時，已同時令聲請人應自該處分書送達之次日起1個月內改正無正當理由之差別待遇行為，且相對人表示其已為協助、督促聲請人確實踐行前述改正行為，可見聲請人對於如何改正已有充分之認知；

況查第一次處分作成起迄至106年9月22日原處分作成時止，已幾近1年，可見聲請人所稱自原處分作成後始開始進行改正、時間匆促等情，致無法於期限內完成，不足採信，亦不符合聲請停止執行之要件。

㈥綜上所述，本件聲請核與首揭停止執行之要件不符，自無從准許，應予駁回。

五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

中 華 民 國 106 年 11 月 17 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 張 瑜 鳳
法 官 林 妙 黛
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 106 年 11 月 17 日
書記官 劉 育 伶