臺北高等行政法院行政-TPBA,106,簡上,64,20170522,1

臺北高等行政法院判決
106年度簡上字第64號
上 訴 人 交通部航港局
代 表 人 謝謂君
被上訴人 龍鴻航業股份有限公司
代 表 人 田貴寶

上列當事人間船舶法事件，上訴人對於中華民國106年2月24日臺
灣臺北地方法院105年度簡字第66號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決廢棄，發回臺灣臺北地方法院行政訴訟庭。

理 由
一、緣被上訴人所有「綠島之星」客輪（下稱系爭客輪），前經上訴人依船舶法第52條第1項核定其乘客定額為253人。
上訴人於民國103年10月7日下午接獲行政院海岸巡防署海岸巡防總局東部地區巡防局第八一岸巡大隊（下稱八一大隊）通報，派員至臺東縣富岡港查察，經會同八一大隊人員（下稱岸巡人員）清查發現，系爭客輪於當日下午2時30分許，自蘭嶼開元港搭載旅客306人，認超出核定搭載乘客定額53人（下稱系爭超載情事），遂於104年1月6日以航東字第1033410946號執行違反船舶法案件裁處書（下稱前處分），以被上訴人違反船舶法第52條第3項規定為由，依同法第90條第1項、行政罰法第18條第2項規定，裁處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）24萬元。
被上訴人不服，提起訴願，經交通部以104年4月24日交訴字第1040004582號訴願決定書（下稱前案訴願決定），以前處分所處罰鍰金額超過船舶法第90條第1項法定罰鍰最高額為由，撤銷前處分，並命上訴人另為適法裁罰處分。
上訴人嗣於同年5月14日，先以航東字第1043410510號函請被上訴人陳述意見後，仍認系爭客輪前有超載乘客航行情事，遂於104年7月24日以航東字第1043410779號執行違反船舶法案件裁處書（下稱原處分），以被上訴人違反船舶法第52條第3項規定為由，依同法第90條第1項規定，裁處被上訴人罰鍰15萬元。
被上訴人不服，提起訴願，經交通部於104年12月28日以交訴字第1040026385號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，被上訴人不服，提起行政訴訟，經原審法院105年度簡字第66號行政訴訟判決(下稱原判決)：「訴願決定及原處分均撤銷。」上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：
（一）當日非法登船者並非系爭客輪之乘客，系爭客輪當日未超載乘客，無船舶法第52條第3條之適用：
據公視新聞103年10月8日新聞報導及八一大隊大隊長黃德男受訪所述可知，103年10月7日以前3天，因蘭嶼浪大船停開，3百多名受困蘭嶼遊客，於103年10月7日擠在蘭嶼開元港搶搭系爭客輪回本島臺東縣，且有未買票、不聽岸
巡人員及船員勸阻，即強行跳上或翻越上船情形，大隊長
黃德男更陳稱因民眾不聽勸阻，強行翻越船上，導致船長
迫於無奈必須解纜等語。又依八一大隊大隊長黃德男、開
元安檢所所長黃英傑，及船長許清屏在本院訴訟程序之證
述，也均證稱當日安檢所點滿253人後，即禁止旅客繼續登船，之後超載者，均是非法推擠強行登船而無法排除之
人。故本件非經同意而強行登船之人，經船長命其離船遭
拒，且強行留滯船上而不離去，本已構成刑法第304條強制罪，經具警察權之開源安檢所所長命離去也無效果，顯
然無法排除其不法侵害之現狀，故該等超載之人，非經被
上訴人原告超賣傳票上船，乃非法登船者，非客船管理規
則及船舶法所稱之乘客，系爭客輪該次航程所載乘客，仍
為253人，並無違反船舶法第52條第3條之規定。
（二）系爭客輪於103年10月7日上午11時許抵達蘭嶼開元港，於同日下午1時50分許開放持有船票之旅客登船，實際登船人數經岸巡大隊開元安檢所人員查點後，已達法定乘客人
數，即拒絕繼續讓旅客登船，然仍有部分旅客不聽岸巡人
員勸阻而強行登船。船長通報開元安檢所後，當時搭載逾
法定員額，並奉准於開航返回台灣一事，被上訴人事前並
無所悉，也無從預見，直至系爭客輪開航返回富岡港時，
才知有部分無票旅客強行搭船逾越定額之情形，故開元安
檢所無法排除不法侵害而仍准許開航，被上訴人並無故意
或應注意、能注意而不注意之過失，況本件船長已受上訴
人裁罰，不應再以行政罰對被上訴人相繩。
（三）系爭客輪船長奉開元安檢所核准放行，且係依船長職權所為之處斷，並無違反船舶法之行政法上義務：
1.被上訴人所屬系爭客輪船長當日不可能未經安檢所同意，擅自開航，且由八一大隊大隊長黃德男受訪新聞資料可知
，船長早已報備遭人非法登船情事，開元安檢所無法排除
違法狀態，船長迫於無奈只能開航。
2.所有客船進出蘭嶼開元港，向來均只需經安檢所同意，即可開船出港，未曾由上訴人准否開航之任何書面指示或裁
示，上訴人顯係以自己之作為，足令業者及岸巡安檢所人
員形成上訴人已將同意放行准駁權限交予安檢所之認識，
船長許清屏善意信賴安檢所長黃英傑於現場發生緊急危難
下之指示開傳，並無可歸責之處。倘上訴人授權安檢所執
行船舶法第52條之乘客人數清點，卻無法信任安檢所人員所為之判斷，則上訴人應命東部航務中心派員常駐各港口
就每一船班實際執行清點並為准否開航之決定，以免往後
發生權責不清之情形，徒生爭議。
3.依船員法第58條之規定，船長有命令與管理船舶之權，系爭客輪遭人強行登船之不法狀況，開元安檢所官員無法以
公權力排除侵害，亦無法控制其餘碼頭人員繼續強行登船
，船長許清屏本於職權，為維護船舶及合法登船乘客之權
益，於取得安檢所所長同意，始解纜開航，並無違法。
（四）系爭客輪搭載乘客逾越定額，係客輪船長依法令與緊急必難行為，應不予處罰：
1.上訴人僅依船舶法第2條、船員法第4條為航政主管機關，依法管理船舶及船員，對船舶是否適航，並無權干涉船長
之判斷餘地。
況上訴人也曾以103年11月18日航務字第1031611112號函，作出有關「船舶是否開航，依船員法第58條規定及船舶適航條件由船長負責，請貴單位依相關法規
辦理，勿以行政規則管制船舶進出港」之函釋（下稱上訴
人103年函釋），函知所屬各航務中心、船員組、船舶組、港務組單位，足見上訴人已通令所屬各航務中心船長之
權責，然上訴人仍執意以天候惡劣航行不具適航性為由，
曲解依舶船法第52條第3項、第90條第2項再次裁罰被上訴人，實無理由。
2.系爭超載情事之發生，系爭客輪船長於同日下午1時50分許開放登船時，依安檢所所長黃英傑到庭所證，蘭嶼開元
港因碼頭設備欠缺完整規劃，現場約有旅客4、5百人，碼頭邊已呈現混亂狀態，經船員及安檢所人員於碼頭邊查驗
船票，於合法持票而登船之旅客人數達253人時，船長即命船員禁止再讓旅客登船，安檢所所長也催促船長把船架
收走放行，要收進船架時，民眾開始推擠或跳入方式強行
登船，安檢所人員才共3名，現場民眾卻達數百名，安檢
所人員都快被推擠掉下碼頭，不能控制現場，遑論不具公
權力之船長及船員，更無法控制混亂場面，如強制將無票
人員排除於客輪外，可能造成人員落海或撞上碼頭因而致
傷或死亡，或進一步造成騷動，更影響船舶安全。故船長
為維護船舶安全，於客輪載重範圍內，在不能強制將非法
上船人員排除於船舶之外的前提下，基於保護客輪上合法
登船旅客之生命或身體安全，避免碼頭上之旅客全數登上
客船，而導致船舶有傾覆之危險，即命碼頭上人員余添福
解繩，同時請示蘭嶼開元安檢所所長黃英傑，依海岸巡防
法第4條、第5條規定，開元安檢所所長亦具有警察權限，黃所長也為避免客輪滯留港內可能會發生嚴重危害，同意
收梯開航為當時所必需之處置方式，並無他法，而准許放
行。船長於檢查船舶載重線及吃水合於規範，並依據風浪
情形，要求人員全數進入船艙內並均安排坐於艙內地板之
上，以維持人員安全，判斷依當時天候、船舶狀況可安全
航行之情形下，選擇合於適當之航線開往臺東富岡港，即
時避免將發生之意外，船長所為，係為維護船舶安全，保
障他人生命或身體，對於船上可能發生之危害，而為必要
處置，依船員法第58條規定行使船長之職權，屬行政罰法第11條第1項規定之依法令行為；
另既係為保護已滿載旅客之客輪與所載人員安全，避免客輪因岸上旅客繼續強行
登船而生重大船難事件，且上訴人所屬機關未即時予以指
導，在場岸巡人員亦未限制航行，足認船長事發當下所為
保全船舶財產及合法上船人員安全，應係正確之處置方式
，符合行政罰法第13條所稱之緊急避難，此一緊急避難行為，也應不予處罰。
（五）並聲明：1.原處分及訴願決定均撤銷。
2.訴訟費用由上訴人負擔。
三、上訴人於原審抗辯略以：
（一）本件超載案係船長可防止而惰於履行其職責而發生，超載者仍屬乘客：
1.本件民眾於港口強行登船，依船長訪談筆錄可知，船長已得知該船乘客超載，基於船員法之授權，船長對於違法上
船之乘客應給予必要之處置，惟該船船長惰於履行其職務
而逕予開航，導致違規超載航行之事實，超載之乘客自不
得適用前述客船管理規則第3條第3款之規定而以排除。
2.本件依被上訴人陳述意見書、訴願理由書及起訴狀內，均未提及現場民眾有強迫、威脅船長開航之情形，即當時船
長仍可以自由意志決定是否開航，如船長消極抵抗不予開
船，最終民眾將因無法達成交通目的而自行下船，自無本
案之發生。
（二）客船超載需有航行之事實，始有違反船舶法第52條規定之適用。由船長訪談筆錄可知，本案船長於解纜開航「前」
，已知船上人數超過核定乘客定額之情形，卻以自由意志
「決定」開船造成超載航行之事實，此即故意，上訴人自
應依法予以處分。
（三）船長依法對於船上可能發生之危害而為必要之處置，仍應符合法律之規定
1.依船舶法規定，客船搭載乘客不得超過依核定之乘客定額。船長依法對於船上可能發生之危害而為必要之處置時，
仍應符合法律之規定，如因相關處置而有違反法令之情形
，除有行政罰法上得免予處分之情形外，行政機關皆應依
法予以處分。
2.本件民眾於港口強行登船時，該船尚未出港，如欲避免人員強行登船導致船舶傾覆，合理之處置方式，應無論以「
積極性之排除」或「消極性之抵抗開航」方式均可，請民
眾下船，而非逕予航行，導致更大之生命、財產危難風險
。被上訴人所述，不符合緊急危難免罰要件。也不符合必
要處置之必要性要件。又本件由船長證詞可知，其於開航
時完全不知道船上超載人數，下船時清點始知實際超載人
數超過原核定乘客定額20%，顯見船長於開航前，根本無法藉由搭載人數評估船舶「載客」傾側穩度，亦即其僅評
估吃水情形即予開航之作為，風險性非常之高。另本件船
長若為避免岸邊肢體衝突，亦有其他可行之方法，解纜航
向臺東富岡港之作為安全疑慮甚高且不具備必要性，本案
被上訴人自不得以本案係屬「必要」之處置為由，以求免
責。
（四）參照相關行政法院判決，行為人是否符合行政罰法第13條得阻卻違法之要件，相關機關仍有介入判斷之餘地，並非
僅由行為人主觀認定，且應受比例原則檢驗：
1.參照最高行政法院101年度判字第876號判決意旨，行為人是否符合行政罰法第13條阻卻違法之要件，相關機關（主管機關或司法機關）均有介入判斷之餘地，並非僅由行為
人主觀認定。
爰此，有關船員法第58條第2項船長之「必要處置」權，亦非得由船長專斷認定。
2.有關被上訴人所述安檢所所長同意解纜開航一事。
上訴人曾於103年11月11日函請八一大隊就相關情節查復是否屬實並提供相關事證，據其函復略以，法律規定課予船長當
責之責任明確。且經閱本大隊相關蒐證影帶並無所指影音
畫面，按案件詢問採案重初供精神與原則及合格船長對法
規之認識，請上訴人依權責裁處。況依船舶法第2條規定
，船舶法主管機關為交通部，其業務由上訴人辦理。客船
超載時之禁止航行應為上訴人權力，而非行政院海岸巡防
署（下稱海巡署）。
海巡署前於90年同意協助交通部執行航政法規，僅限於蒐證、函送、救援及服務，船舶超載經
勸阻無效時，海巡署應將超載事實及勸阻經過登錄於查核
表內，並檢具相關資料函送航政機關處理。
且依同法第90條第1項規定，對違反同法第53條第3項規定者，由航政機關處客船所有人或船長罰鍰，並命其禁止航行及限期改善
。故有關船舶法上客船超載之禁止航行權力在上訴人。如
發生超載事件，海巡署人員需通報航政機關確認是否禁止
航行，俟確認後，再依行政程序法第19條規定協助航政機關辦理禁止航行。綜上，被上訴人雖以系爭客輪開船係經
蘭嶼開元安檢所所長同意為由以求免責，惟海巡署人員在
未取得航政機關之同意下，並無依船舶法予以禁止航行之
權力。故無論當時海巡署所屬開元安檢所所長是否同意船
長開航，均不得作為本案免責之理由。
（五）本件系爭客輪為避免可能之肢體衝突而強行開航，不符合避免緊急危難之要件，顯有損害合法上船乘客生命、財產
法益之虞，另強行開航並非唯一選項，以此做為免責理由
，顯不合理：
1.依本件系爭客輪船長許清屏到庭所述，其明知當時船舶於港內較為安全，即使全部民眾皆上船仍不至於翻覆或沉沒
，於港外因海浪搖晃才有可能翻覆，於案發當時仍執意開
船之原因，係考量當時船上及岸上人員發生爭執，為避免
「可能」但尚未發生之肢體衝突造成人員受傷，爰開船啟
航。
2.系爭客輪船長許清屏採取開航作為，目的係為避免部分船員或乘客「可能」之身體危難。惟其所採取之行為，則將
全船人員（包含合法購票上船之乘客）之「生命」、「身
體」及「財產」法益，置於更高之風險危難中，且由船長
作證內容可知，其相當了解可能發生之風險，故其所作開
航之決定，並不符合「避免緊急危難」之要件。
3.易言之，如「綠島之星」客船當時未開航而仍停靠於碼頭，即使真的發生肢體衝突甚至人員落海，因其仍位於開元
港內，現場救援時效及救援能量均遠較航行期間為佳，益
顯船長所作之開航決定係徒增風險而非避免。又為「避免
肢體衝突」，除解纜航向臺東富岡港外，亦可拒絕開航要
求民眾冷靜、向警方報案尋求協助、暫時駛離岸邊俟衝突
減少後再讓超載乘客下船等，皆為可行之方法，故本案開
船航向臺東富岡港並非當時唯一之選擇，被上訴人自不得
以緊急避難為由，要求免除其責等語。
（六）並聲明：1.被上訴人之訴駁回。
2.訴訟費用由被上訴人負擔。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分，係以：
（一）經查：
1.系爭客輪於103年10月7日14時30分許自蘭嶼開元港出港前，已由八一大隊開元安檢所值勤人員完成乘客人數清點及
簽證程序，當時並未有超載情事，故安全檢查表上登載係
實際清點人數。然系爭客輪於艙門關閉後，解纜出港前，
因蘭嶼地區多日天候影響，滯留旅客難耐等候船班之苦，
不聽從開元安檢所同仁勸阻，蜂擁翻越至客船上等情，業
據八一大隊以105年5月12日東八一字第1051400890號函復原審說明甚詳（見原審卷第51頁），且有卷存系爭客輪進出港安全檢查表，其上記載103年10月7日14時30分許自蘭嶼開元港14時30分出港時，開元安檢所清點後所記載乘客人數確實僅有253人無誤。
2.原審勘驗被上訴人提供公共電視新聞網中午12時30分之午間閩南語新聞畫面，整段影音顯示公共電視新聞報導103年10月7日蘭嶼浪大船停開三天，400遊客留滯蘭嶼之事件；報導中一開始顯示為遊客聚集在蘭嶼開元港港口在被上
訴人所有系爭客輪靠港處，在港口上情緒激動大聲爭執，
希望搭船之情景；
新聞旁白則表示300名遊客在岸上鼓譟強行登船，畫面並顯示該客輪即解纜超載而返回臺東富岡
港，並有該客輪返回臺東富岡港船上乘客下船之畫面，顯
示系爭客輪於103年10月7日下午14時30分許準備搭載乘客離開蘭嶼返回臺東本島前，確實有數百名旅客聚集在蘭嶼
開元港碼頭，並鼓譟強行登船之情況，此有勘驗筆錄在卷
可按（見原審卷第65-66頁）。
3.時任八一大隊大隊長之黃德福到庭具結後，也證稱：當日系爭客輪自蘭嶼離港前，確有數百名民眾在碼頭上聚集，
並在開元安檢所值勤人員清點人數達乘客定額上限滿載時
，當場告知並要解纜，確有民眾爭要上船，經船長向現場
民眾說明，民眾仍無法接受，並與船長發生爭吵而跳上船
之情事；當時開元安檢所有海巡署人員到場，但人力不足
，且開元港沒有管制人員進港之設備，任何人均在碼頭上
靠近系爭客輪四周，現場縱使擺有三角椎引導民眾，也會
被民眾移開；系爭客輪超載的人都是清點完乘客人數滿載
後，才非法上船的人等語甚明（見原審卷第66-68頁）。
4.時任蘭嶼開元港開元安檢所所長黃英傑，也到庭具結證稱：當時安檢所1組4人去進行安檢，因為系爭客船中間與後面各有一個艙門，我們每艙門各派二人去執行安檢工作，
後面艙門主要是貨物進出，當時我在那裡安檢到中間的時
候，發現前方要搭船的客人在推擠，因為當時漁港有四、
五百人之多，沒有完整的規劃，遊客想要推擠上船，我們
發現遊客在推擠，後面只是上貨物，我們要趕快去前面幫
忙，在推擠的過程中，當時沒有護欄，安檢所的人在清點
人數的時候，一直要被擠到船跟碼頭中間的縫而要掉下碼
頭，且我們在前面清點時，後面有沒有民眾上船我們不清
楚，因為我們被擠到人群中，我們前方的清點人員快要是
253人之後，我們提醒到253人就馬上要出港，當時情形很混亂，而且開元港不像其他港口有管制柵欄，所以無法透
過柵欄等設施去管制船客上船，因為我們人站在碼頭跟船
縫，而民眾要一直往裡面擠，我們後來擠到人群中，也沒
有辦法走出來，後面有沒有人進去我們沒有辦法知道，所
以安全檢查表記載乘客出港與到港之數據才有落差；且啟
航之前，要點差不多253人時，就提醒這個船要滿，到253人時間點，船梯架要收起來時，我們有說253人的上限，就趕快簽一簽（安全檢查表）給船長，但民眾一看到收單
子及船梯要收起來，變得更混亂，一直從港岸上往船裡面
衝擠進去，當時我們安檢所同仁都差點被擠下碼頭跟船之
間的縫，我有提醒民眾不要再進去，提醒時一直扶著客輪
，並拉著同仁，還是差點被擠下碼頭，人員就管制不上；
有看到大批民眾在對罵。而我們人去前方船艙協助管理時
，後方的船艙門進出人數就沒有辦法管制，有遊客從後方
的船艙門擠上船；當時看見船長也是在維持現場秩序。又
當時系爭客輪如果不即刻收梯啟航，只由船長及船上工作
人員勸諭旅客下船，因當地民眾已有4到5天沒有交通船可以載運出去，一看到有船隻就想要急著出去，變成大家急
著要趕回去，連我都被擠在人群中，有可能旅客不會聽船
長指示循梯下船，反而有更多的旅客由港上擠上船。且當
時梯子要收走，遊客都想要跳上去，若梯子再擺上去，以
我們海巡署4個人可能擋不住，並造成兩邊都回堵，也有
可能民眾繼續擠，造成安檢所人員或民眾掉下碼頭。而船
收梯後，港岸上沒有登船的遊客還超過一、二百人，在船
離開後，開元安檢所還持續遭民眾圍堵二、三十分鐘；而
如果這一、二百人都擠上船，會不會沉雖不知道，但站都
會有問題。這時如果系爭客輪又折返開元港，甚至放下船
梯，可能會發生民眾期望回去，又擠進船上情形等語綦詳
（見原審卷第90-94頁）。
5.系爭客輪船長許清屏也到庭結證稱：103年10月7日下午2時30分許系爭客輪由伊任船長在蘭嶼開元港，當海巡人員報告乘客到達上限253人時，伊就把船梯收起來，停止收票，但持續有遊客上船，伊有勸說下船，但無效，遊客未
聽勸說下船，女孩子往船上衝，伊等也不敢碰他們，海巡
人員又被遊客包圍，船上旅客說我們死也要回去。當時已
發生船上及碼頭的人在吵架，基於船長職責保護旅客及船
公司財產安全，若不開船，造成船上及碼頭人員暴動而人
員受傷，不是伊船長可以負責，所以立刻把前面的艙門關
起來。伊航行前有檢查艦首跟艦尾載重線，當時船吃水在
安全範圍內，沒有超過載重線，沒有危害，基於維護旅客
安全，若將他們趕下去，會造成跟碼頭人員暴動，就決定
航向，依照經驗判斷，以當時吃水及載重，要從蘭嶼開回
台東富岡港是安全的，就決定最好的航向，慢慢將船安全
駛回富岡港，但當時不知道超載那麼多人。倘若當時船停
留在開元港內，一定會產生進一步的衝突或對船舶產生危
險，因為當時民眾非常鼓譟。而旅客在船上有的有座位，
其他則請坐在室內地下，門口由船員管制禁止開門。伊有
請服務人員盡量找空位讓旅客他們坐，避免因海象不佳造
成碰撞受傷等語明確（見原審卷第95-97頁）。
（二）綜核前述證人黃德福、黃英傑、許清屏等人之證述，以及八一大隊函復說明，及本院勘驗之公共電視新聞報導影音
紀錄等，均顯示：船長許清屏於103年10月7日下午2時30分許，駕駛系爭客輪停泊在蘭嶼開元港準備啟航返回臺灣
本島前，該港上已有數百名因多日天候不佳受困蘭嶼島上
焦急等候船班返回臺灣本島之民眾，且因開元港無適當管
制、隔離旅客循序上船之設備，所有旅客均聚集該港碼頭
並緊靠在客輪邊上，當時海巡署東航中心開元安檢所僅有
4名安檢人員進行系爭客輪載送乘客人數之檢查清點，在
安檢所所長與船長確認系爭客輪載客數達滿載上限之253人時，就已停止收票、收回船梯架，並由船長表明拒絕加
載乘客之意思，但岸上碼頭之數百民眾卻不耐鼓譟，並有
集體不顧船長與安檢所管制人員意思與安危，強行由系爭
客輪前、後兩艙門衝擠登船，其間更險至安檢所人員掉下
碼頭落海，安檢所人員及船長均有在場維持秩序，試圖阻
止民眾非法上船，但因民眾為數頗眾圍擠，或乘隙跳登上
船，根本非系爭客輪上船長或其他由船長指揮服務之船員
，或海巡署安檢所人員所得防止。且此等在系爭客輪停止
收票並收起船梯表明拒絕運送意旨後，非法強行登船之人
員，恰好均係系爭客輪到達依法核定乘客人數上限後，才
以前述非法且難以防止之方式上船。由此可知，系爭客輪
在滿載253人之外，所搭載運送至臺東富岡港一同下港之額外53人，當時均係以非船長或運送人所能防止之非法行為而上船者，此等額外53人，不論嗣後船長或運送人有無如上訴人所辯，嘗試再以其他任何積極或消極方式將其驅
趕下船，在其等上船當時，依客船管理規則第3條第3款之規定，自始就被排除在該規則條款所稱「乘客」之定義外
，因其逕自以非法方式上船，且非船長或運送人得以防止
而難以防避，參酌前述說明，船舶法及客船管理規則自始
即容許此等承載人員不列於乘客定額管制內所造成之風險
，僅得另依靠船舶吃水載重之限制，平衡管控加載客船管
理規則第3條各款排除人員之載重風險，而不得單以加載
此等排除人員部分導致超過乘客定額限制予以處罰。又船
舶法第52條第2項、第3項、第56條、客船管理規則整體規範意旨，既已容許就搭載客船管理規則第3條各款所列人
員不列入乘客定額管制內之風險，該等額外53人，就如同系爭客輪船上之船長、船員一般，自登上系爭客輪之時起
，就其超過乘客定額之風險，自始就為船舶法第52條第2項、第3項規定所容許，蓋其等根本不列入定額管制之乘
客數額範圍內。
而此等額外53人在非法登船之時起，既為船舶法在乘客定額管制外所額外容許搭載，系爭客輪嗣後
未予排除船外，繼續搭載之並啟航返回本島臺東富岡港，
揆諸前開說明，就如同船長、船員亦不在乘客定額限制範
圍內一般，並未創造船舶法或客船管理規則上開規範所不
許之更高風險，加以當時系爭客船載送總人數雖達306人以上（加計船長、船員等），但依船長許清屏證述，其吃
水載重仍未超過船舶載重線，則系爭客輪將此等人員一併
載送運回臺東富岡港之行為，經核其載運乘客人數，在扣
除船長、船員，以及非法方式登船之53人後，仍在系爭客輪核定之253人載客上限範圍內，並無違反船舶法第52條第3項之情事，甚為明確。
五、上訴意旨略以：
（一）船舶法第52條第3項規定客船搭載乘客不得超過核定之乘客定額，其係考量「航行」安全而訂定，原判決忽略系爭
客船船長如於開航前，可將強行登船之民眾以積極或消極
方式予以排除，即無超載航行之適用，顯有判決適用法令
不當及判決不備理由之情形：
1.原判決認定只要登船之一瞬間為非法且不能防止之狀態，則該人員即非屬乘客，後續繼續搭載、離港、航行，均仍
屬船舶法第52條第3項所定義乘客意涵範圍外，惟此認定已忽略船舶法上所謂超載之認定係指「航行期間」而言，
亦即如當時船長在解纜航行前，可藉由積極或消極方式驅
趕人員下船至符合乘客定額再行開航，則無超載行為之發
生，原判決即有適用法令不當之情形。
2.因案發當時船長如可採取各種積極或消極方法排除強行登船民眾，即無超載行為之發生，上訴人於相關書狀內均已
表明相關可排除強行登船民眾之方法，惟原判決就此一重
大防禦方法並未說明不予採納之理由，逕自認定當時上船
情形為船長所不能防止，實有判決不備理由之情形。
（二）船長依法負有命令與管理之義務，故系爭客船船長於案發當日開放登船前，即應就可能之人潮預為準備。原判決逕
依證人證詞認定當時之登船情形為船長或運送人所不能防
止，惟忽略當時應為船長可預期並可先行準備應付之情境
，即有判決適用法令不當之情形。
1.系爭客船船長於案發當日開放登船前，基於其管理職責，並配合相關新聞報導或船舶所有人之經驗，應可「預期」
現場有暴增之人潮，即應提前預為準備因應，故本案登船
情形應屬客觀上「得予防止」之狀況，爰超出之53人仍應屬「乘客」之範圍。
2.原判決僅依證人證詞認定當時之登船情形為船長或運送人所不能防止，即將超出之53人排除於乘客之列，惟此認定忽略當時之狀態應為船長可預期並可先行準備應付之情境
，實有判決適用法令不當之情形。
（三）原判決以載重線作為客船超載航行時之唯一容許風險考量依據，認定不得單以「加載非屬乘客人員導致超過乘客定
額」為由而予以處罰，此一認定忽略船舶航行應有之穩度
規範，顯有適用法令不當之情形。
1.船舶法第45條、第49條第4款及第50條第1項第2款規定，均為船舶載重超過載重線時不得航行之法令依據，惟「船
舶載重超過載重線時不得航行」並不等於「船舶載重未超
過載重線即可安全航行」，亦即載重是否超過載重線，並
非安全航行與否之唯一依據。
2.客船管理規則第44條及第45條規定，均為客船得否安全航行之考量。客船搭載人數超過乘客定額時，因已有傾側穩
度不足之可能，主管機關自得予以處罰，無須另行考量其
是否超過載重線限制。
3.原判決以載重線作為客船超載航行時之唯一容許風險考量依據，認客船超載非屬乘客人員於未違反載重線限制情形
下航行，並未創造船舶法所不許之更高風險，進而延伸說
明不得單以「加載非屬乘客人員導致超過乘客定額」而予
以處罰。易言之，原判決以風險概念認定，本案超載情形
必須同時超過載重線限制，主管機關始得予以裁罰，惟此
一認定並未考量船舶應有之穩度規範，忽略本案客船超載
航行時，其載客傾側穩度可能不足之問題，原判決顯有適
用法令不當之情形。
六、本院之判斷：
（一）按船舶法第52條第2項及第3項分別規定：「（第2項）航政機關依船舶設備、水密艙區及防火構造，核定乘客定額
及適航水域，並載明於客船安全證書。（第3項）「客船
搭載乘客不得超過依前項核定之乘客定額，並不得在依前
項核定適航水域以外之水域搭載乘客。」
同法第90條第1項規定：「違反第52條第3項規定者，由航政機關處客船所有人或船長新臺幣1萬5,000元以上15萬元以下罰鍰，並命其禁止航行及限期改善；改善完成後，始得放行。」綜
合上開規範意旨，並觀諸同法第1條立法意旨所稱：「為
確保船舶航行及人命安全，落實船舶國籍證書、檢查、丈
量、載重線及設備之管理，特制定本法。」可知，船舶法
管制客船不得搭載超過航政機關所核定之搭載乘客定額，
其意在確保船舶航行及人命安全。
（二）次按船舶法第56條授權交通部所訂定之客船管理規則第3條第3款規定：「本規則所稱乘客，指在船上下列以外之
人員：……三、非船長或運送人所能防止而以非法行為上
船之人員。」揆諸前揭明文，可知船上搭載之人員如欲適
用該款規定，而予以排除認定為乘客，其構成之要件包含
「非船長或運送人所能防止」及「以非法行為上船」等2
部分。又所稱「非船長或運送人能所能防止」部分，其「
防止」應不僅及於積極性之排除，亦應可包含消極性之抵
抗。另依法船長負責船舶之指揮，而開航與否，實由船長
做最終之決定。亦即，船長仍可以自由意志決定是否開航
，如船長消極抵抗不予開船，最終民眾將因無法達成交通
目的而自行下船，自無超載之情形發生。
（三）又按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據…
…」「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據
之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定
者，不在此限。」
行政訴訟法第125條第1項、第133條前段、第189條第1項分別定有明文。
是於撤銷訴訟，為事實審之原審法院應本於職權調查證據，並依調查證據之結果
，斟酌全辯論意旨，依經驗、論理及證據法則認定事實，
不受當事人主張之拘束。倘其未盡職權調查證據之義務，
或認定事實有悖上述法則，其判決即屬違背法令。另依同
法第209條第1項第7款、第3項規定，判決書理由項下應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見；違反該等
規定者，其判決不備理由，依同法第243條第2項第6款規定，亦屬當然違背法令。
（四）經查：被上訴人所有系爭客輪，前經上訴人依船舶法第52條第1項核定其乘客定額為253人。
上訴人於103年10月7日下午接獲八一大隊通報，派員至臺東縣富岡港查察，經會
同岸巡人員清查發現，系爭客輪於當日下午2時30分許，自蘭嶼開元港搭載旅客306人，認超出核定搭載乘客定額53人等情，乃原審依調查證據之結果所確定之事實，核與訴願卷所附系爭客輪船舶檢查證書、被告派員於103年10月7日至臺東富岡港查核系爭客輪所填之「臺東離島客船
載客查核表」及臺東伽藍（富岡）漁港安檢所對系爭客輪
船長許清屏所製作之訪談筆錄、系爭客輪於同年月3日至17日期間進出港檢查表（見訴願卷第54頁至第59頁、第36頁）相符，乃原審依法確定之事實。
（五）原判決以被上訴人所有系爭客輪於103年10月7日自蘭嶼開元港航行至臺東富岡港之航程中，所搭載除船長、船員以
外之人，雖有306人，但如同船長、船員依客船管理規則第3條第1款規定予以排除之法理，其中53人以非船長或運送人得以防止之非法方式上船者，依同規則同條第3款規
定，自始即不屬系爭客輪所載送之「乘客」；而扣除掉該
53人後，所餘253人，乃系爭客輪收票同意搭載之乘客，其數額尚在系爭客輪經核定之搭載上限範圍內，故系爭客
輪上開載客航行行為，查無船舶法第52條第3項搭載乘客超過核定之乘客定額的違法情形等為由，撤銷訴願決定及
原處分，固非無見。惟查：
1.依船舶法第52條於99年11月12日之修正理由為「為策客船載客航行安全，增列第3項規定，俾應週延」等語（見本
院卷第93頁）；
另參照船員法第25條之2授權訂定之船員服務規則第91條第15款規定：「船員有下列情形之一者，經航政機關調查屬實，處以降級或收回船員服務手冊3個
月至2年：……十五、船長明知其所服務之船舶載客逾額
或載貨超量不予拒絕而仍航行。」據此，有關客船超載事
實之認定，主管機關應以「航行時」為認定基準，如船舶
停靠港邊未開航，則登船人數超過乘客定額仍非船舶法規
制之範疇)。查：原判決以「……任何人員以非船長或運
送人所能防止而以非法方法登上船者，就已自船舶法所稱
客船運送目的之受載乘客意涵中予以排除，客船在此等非
乘客人員上船後，將此等非屬乘客人員繼續搭載、離港、
航行，均仍屬船舶法第56條及客船管理規則第3條排除條款在船舶法第52條第3項所定義乘客意涵範圍外……」等語（見判決第16頁)及「……此等額外53人，不論嗣後船長或運送人有無如被告所辯，嘗試再以其他任何積極或消
極方式將其驅趕下船，在其等上船當時，依客船管理規則
第3條第3款之規定，自始就被排除在該規則條款所稱『乘客』之定義外，因其逕自以非法方式上船，且非船長或運
送人得以防止而難以防避……」等語(見原判決第20頁)，認定只要登船之一瞬間為非法且不能防止之狀態，則該人
員即非屬乘客，後續繼續搭載、離港、航行，均仍屬船舶
法第52條第3項所定義乘客意涵範圍外。
然揆諸前揭說明，原判決上開認定顯然忽略船舶法上所謂超載之認定係指
「航行期間」而言，亦即如當時船長在解纜航行前，可藉
由積極或消極方式驅趕人員下船至符合乘客定額再行開航
，即無超載行為之發生，惟原判決逕自認定當時上船情形
為船長所不能防止，即有適用法令不當之情形。
2.次按船員法第58條第1項及第2項規定：「（第1項）船舶之指揮，由船長負責；船長為執行職務，有命令與管理在
船海員及在船上其他人員之權。（第2項）船長為維護船
舶安全，保障他人生命或身體，對於船上可能發生之危害
，得為必要處置。」
又按船員法第25條之2授權訂定之船員服務規則第21條規定：「船長依法指揮全體海員、旅客及在船任何人，並管理全船一切事務，及負維護全船生命
財產安全之責任。」揆諸前揭明文可知，船長依法負有管
理船上人員之職責，故有關乘客登船情形之管控，亦為船
長之職責。倘如船長心態消極，任憑民眾輕微鼓譟即不予
處置而開航，則有違船員法及其相關規定規範之意旨，且
將合法登船民眾之安全棄於不顧。查：系爭客船船長於案
發當日開放登船前，基於其管理職責，並配合相關新聞報
導或船舶所有人之經驗，應可「預期」現場有暴增之人潮
，即應提前預為準備因應，故本件登船情形應屬客觀上「
得予防止」之狀況。惟原判決逕依證人黃德福、黃英傑、
許清屏等人之證詞，以及八一大隊函復說明，及原審勘驗
之公共電視新聞報導影音紀錄（見原判決第16頁至第19頁），逕自認定當時之登船情形為船長或運送人所不能防止
，即將超出之53人排除於乘客之列。
然揆諸前揭說明，足見上開認定顯然忽略當時之狀態，應為船長可預期並可先
行準備應付之情形，而本件登船情形應屬客觀上「得予防
止」之狀況，故上開超出之53人仍應屬「乘客」之範圍，兄見原判決顯有判決適用法令不當之情形。
3.又按船舶法第45條規定：「船舶載重線為最高吃水線，船舶航行時，其載重不得超過該線。」
同法第49條第4款規定：「船舶有下列各款情形之一者，不得航行：……四、
船舶載重超過船舶載重線證書所規定之最高吃水線。」同
法第50條第1項第2款規定：「依國際載重線公約或船籍國法律之規定應勘劃載重線之非中華民國船舶，自中華民國
港口發航，該船船長應向該港航政機關，送驗該船舶之載
重線證書或豁免證書。有下列各款情形之一者，該港航政
機關得命其限期改善，未改善完成前，不得離港：‥…二
、船舶載重超過船舶載重線證書所規定之最高吃水線。」
上開規定雖均為船舶載重超過載重線時不得航行之法令依
據，惟「船舶載重超過載重線時不得航行」並不等於「船
舶載重未超過載重線即可安全航行」，亦即載重是否超過
載重線，並非安全航行與否之唯一依據。次按客船管理規
則第44條規定：「客船因其航行區域之氣候及吃水條件，所應具有之受風最小定傾中心高，依附表三公式計算。」
同規則第45條規定：「客船搭載乘客時所應具有之載客最小定傾中心高，依附表四公式計算。」上開規定均為客船
得否安全航行之考量之規範。是以，客船搭載人數超過乘
客定額時，因已有傾側穩度不足之可能，主管機關自得予
以處罰，無須另行考量其是否超過載重線限制。查：原判
決以：「船舶法管制客船不得搭載超過航政機關所核定之
搭載乘客定額，其意固在確保船舶航行及人命安全。……
符合客船管理規則第3條所列排除條款之人員，即不屬船
舶法管制、管理客船所稱之乘客，……考其立法理由……
歸納言之，均與客船原從事之旅客運送目的有別，……但
相對於言，縱使客船搭載此等人數部分，不受乘客定額上
限限制……船舶航行時，其載重仍不得超過最高吃水之船
舶載重線……藉此兼顧客船因故搭載非乘客人員與載重安
全之平衡」等語（見原判決第14頁至15頁）；
「客船管理規則第3條所定不列乘客定額之人員，既非船舶法第52條第3項之乘客，則根本不在本條項所規制禁止風險範圍內
，而僅得另藉由船舶法第45條、第49條第4款、第50條第1項第2款對船舶載重線之限制，管控此容許風險不過度傾
溢」等語（見原判決第15頁至第16頁）；
「客船在此等非乘客人員上船後……屬船舶法……定義乘客意涵範圍外，
容許風險之延續，亦即並無創造船舶法或客船管理規則上
開規範所不許之更高風險，則除非客船搭載非乘客人數，
已超過其船舶載重線……客船載送此等人員與乘客……當
僅以列屬乘客者為計算之」等語（見原判決第16頁）；
及「……船舶法及客船管理規則自始即容許此等承載人員不
列於乘客定額管制內所造成之風險，僅得另依靠船舶吃水
載重之限制，平衡管控加載客船管理規則第3條各款排除
人員之載重風險，而不得單以加載此等排除人員部分導致
超過乘客定額限制予以處罰。
……」等語（見原判決第20頁），逕以載重線作為客船超載航行時之唯一容許風險考
量依據，認定客船超載非屬乘客人員於未違反載重線限制
情形下航行，並未創造船舶法所不許之更高風險，進而推
論不得單以「加載非屬乘客人員導致超過乘客定額」而予
以處罰。亦即，原判決以風險概念認定本件超載情形必須
同時超過載重線限制，主管機關始得予以裁罰。然揆諸上
開說明，原判決上開認定並未考量船舶應有之穩度規範，
顯然忽略本件客船超載航行時，其載客傾側穩度可能不足
之問題，足見原判決顯有適用法令不當之情形。
（六）至被上訴人於原審主張系爭客輪搭載乘客逾越定額，係客輪船長依法令與緊急避難行為，依行政罰法第11條第1項及第13條規定，應不予處罰乙節，是否可採？原判決並無任何論述，且尚應由原審法院依調查證據之結果，加以審
認。
（七）綜上所述，原判決既有上述可議之處，且影響判決之結果，則上訴意旨求予廢棄，為有理由；又本件事實既尚有未
明，自有由原審法院再為調查之必要，爰將原判決廢棄，
發回原審法院詳為調查審認，另為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。
依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 5 月 22 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林玫君
法 官 許麗華
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 106 年 5 月 22 日
書記官 陳可欣