臺北高等行政法院行政-TPBA,106,簡上,70,20171106,1

臺北高等行政法院判決
106年度簡上字第70號
上 訴 人 東明計程汽車股份有限公司
代 表 人 何村澤（董事長）
被上訴人 新北市政府交通局
代 表 人 王聲威（局長）

上列當事人間公路法事件，上訴人對於中華民國106 年3 月20日
臺灣新北地方法院105年度簡字第120號行政訴訟判決，對其不利部分提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、事實概要：上訴人所屬車牌號碼：000-00之營業小客車（下稱系爭車輛），係與訴外人許忠義訂立新北市計程車客運業自備車輛參與經營契約書之自備營業小客車。
而被上訴人前因上訴人將系爭車輛於民國104 年3 月3 日交予無有效執業登記證及駕駛執照之違規駕駛人（許忠義於同年4 月1 日）駕駛，而有違反汽車運輸業管理規則第91條第1項第7款規定，乃依公路法第77條第1項規定，於同年8 月18日第48-47BA01724號處分書裁處上訴人新台幣（下同）9,000元罰鍰（下稱第一次處分）。
嗣復經內政部航空警察局員警於同年4月10日9時25分許在桃園機場第一航廈航東路，查獲系爭車輛之駕駛人許忠義（下稱違規駕駛人）未具有效職業駕駛執照及執業登記證即行執業，並對違規駕駛人開立同年4月10日航警交字第U70187316號舉發通知單；
復經臺北市政府警察局員警於同年12月16日8時許在臺北市西寧南路，查獲系爭車輛之違規駕駛人（許忠義）未具有效職業駕駛執照及執業登記證即行執業，並對違規駕駛人開立同年12月18日北市警交大字第A04XPR986號舉發通知單。
案經新北市政府交通事件裁決處函請被上訴人處理，經被上訴人調查後認定上訴人於同年3月3日以上訴人名義領取系爭車輛之車牌及行車執照，因將系爭車輛交予無有效執業登記證及駕駛執照之違規駕駛人（許忠義）駕駛，而有違反汽車運輸業管理規則第91條第1項第7款規定，乃依公路法第77條第1項規定，以104年11月11日第48-47BA1731號（下稱原處分一）及105年5月2日第48-47BA02322號處分書（下稱原處分二）分別裁處上訴人9,000元罰鍰。
上訴人不服，提起訴願亦經決定駁回，上訴人提起行政訴訟，嗣經臺灣新北地方法院105年度簡字第120號行政訴訟判決（下稱原審判決）撤銷訴願決定及原處分二，駁回原上訴人其餘之訴，上訴人對其不利部分不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人（原審原告）於原審起訴意旨略以：
（一）上訴人所有系爭車輛，於104年3月3日與違規駕駛人許忠義訂定靠行合約書，未料，許忠義取得車輛牌照後，即一
去不回，經上訴人發覺許忠義之駕駛執照及計程車執業登
記證均已過期，因此立即發給存證信函給予解約，並訴請
判決返還牌照，業經原審法院三重簡易庭104年度重簡字第761號判決確定。
至此上訴人與許忠義之間已無靠行關係亦無管理權責，而上訴人將系爭車輛交予無執照及無執
業登記證之訴外人許忠義，已經由被上訴人以第一次處分
裁罰9,000元在案，依現行法規民眾違法應以一罪一罰為原則。上訴人違規交付許忠義車輛僅有一次行為，以後許
忠義即拒不回公司，案經存證信函催告解約並訴請判決返
還牌照，業經104年度重簡字第761號判決確定。
因此，一罪依法僅能一罰，本件已經104年8月18日第一次處分，被上訴人就不該重覆依行政罰法第31條第3項、行政程序法第1 11條第7款裁處上訴人原處分一、原處分二；
況系爭車輛已經解除契約，依現行法令並無司機在外違約開單處
罰，車行必須連帶處罰9,000元之規定。
（二）被上訴人曾有前案，辯稱法院返還牌照判決確定後，上訴人未立即辦理註銷車籍，因此再度重覆處罰，此言未盡合
理，未立即辦理註銷車籍處罰是一回事，而交付無登記證
處罰是一回事，被上訴人如處罰上訴人未按時辦理註銷車
籍上訴人當然無話可說，被上訴人也許一時疏忽未詳查已
經處罰過，否則不能張冠李載，本案被上訴人辯稱，因上
訴人未及時註銷該車輛以致另開單處罰，但處罰項目與原
違規情形不同，另被上訴人身為公務員對違規事件未加詳
查，即重覆開單處罰並重罰裁定，使上訴人幾近無法負擔
重覆處罰，本件已經上訴人提出申訴被上訴人理應撤銷所
有重覆處罰案件，被上訴人如未撤銷及確認無效重覆裁處
上訴人實無法繼續經營。並聲明：1、訴願決定及原處分
二均撤銷。2、確認原處分一無效。
三、被上訴人（原審被告）於原審答辯意旨略以：
（一）系爭車輛係由違規駕駛人與上訴人簽訂自備車輛參與經營契約，並以上訴人名義領取車牌及行車執照，依交通部92年11月25日交路字第0920012346號函要旨，上訴人本應遵守相關法令規定，監督其所屬系爭車輛及其駕駛人之駕駛
狀況；只要上訴人確實注意系爭車輛及所屬駕駛人駕駛狀
況或確實對所屬駕駛人加以督促，在正常之情形下，應可
期待系爭車輛係由領有營業小客車駕駛人執業登記證及職
業駕駛執照之駕駛人駕駛。惟上訴人除僅在與違規駕駛人
簽訂之契約書中第13條明定：「乙方使用該車違反交通法規或公路法規及其他相關法令時，或擅自將該車交付他人
使用致甲方公司營業車額或該車牌照遭受有關單位處罰、
吊扣、吊銷或註銷，乙方應負完全賠償責任。」外，尚未
見有其他已善盡監督責任相關管理措施之佐證資料，足見
上訴人將系爭車輛交違規駕駛人駕駛之後，未盡其管理及
監督之注意義務，對系爭車輛由未領有有效執業登記證之
駕駛人駕駛之違章事實，自難辭其責。
（二）按交通部93年8月13日交路字第0930008378號函示，次查公路監理系統車籍資料，系爭車輛牌照定檢日為104年9月3日，上訴人104年7月9日業經原審法院三重簡易庭104年度重簡字第761號民事判決，系爭車輛返還牌照確定，上訴人既已取得法院判返還牌照判決確定，應持法院相關證
明文件，儘速前往交通事件裁決處辦理牌照逾檢註銷執照
，並依規定完成車牌替補，上訴人迄今尚未完成車牌替補
。
另系爭車輛領牌日期為104年3月3日，第一次處分及原處分一、原處分二之處罰上訴人交付系爭車輛之時間均為
104年3月3日，查違規駕駛人許忠義出生年月日為33年10月25日，上訴人與違規駕駛人訂立計程車客運業自備車輛參與經營契約書時，違規駕駛人已逾68歲，已無領有有效職業駕駛執照及執業登記證之資格，上訴人即有將車輛交
予無領有有效執業登記證之駕駛人駕駛之情形，已如前述
，上訴人未善盡監督管理責任，致系爭車輛由未領得有效
執業登記證之違規駕駛人駕駛，難謂無違反汽車運輸業管
理規則第91條第1項第7款規定。
上訴人上開主張，尚難採憑。並聲明：駁回上訴人之訴。
四、原審判決駁回上訴人之訴理由略以：參照汽車運輸業管理規則第91條第1項第7款「不得將車輛『交予』無有效職業駕駛執照及營業小客車駕駛人」之交予行為屬單一行為；
至於在「交予」後，在交予人尚未取回之前之行為「狀態」，並非上開規範內容。
而本件上訴人僅於104年3月3日將系爭車輛交予違規駕駛人許忠義一次違規行為，並由被上訴人於104年8月18日以第一次處分處罰上訴人在案。
又查上訴人除前開104年3月3日以外之其他第2次或第3次之（「不得將車輛『交予』無有效職業駕駛執照及營業小客車駕駛人執業登記證之駕駛人駕駛」）『交予』事證；
因此原處分二應予撤銷。
至原處分一業已逾訴請撤銷之救濟期間，且雖有違法，然未符合行政程序法第111條第7款規定「具有重大明顯之瑕疵」，並非當然無效，爰判決撤銷訴願決定及原處分二，並駁回上訴人確認原處分一違法之訴部分。
五、上訴人之上訴主張略以：
（一）本案依據行政訴訟法第6條第2項確認行政處分無效之訴訟須向被上訴人請求確認其無效未被允許，本案已經由新北
市政府1050060514號訴願決定書裁定訴願無效，符合上述規定且依行政訴訟法第113條100年11月23日修正第5項規定原得提起撤銷訴訟而「怠於為之」，至撤銷訴訟已無法
提起時，始提起確認訴訟，本案因上訴人工作忙碌，以致
忽略撤銷訴訟規定日期，無法提起撤銷訴訟，依此規定原
得提起撤銷訴訟而「怠於為之」，已至於撤銷訴訟已無法
提起時，始得提起確認訴訟。
（二）而行政程序法第111條第7款規定行政處分有重大明顯之瑕疵者無效，本案上訴人之違規行為已經由被上訴人以第一
次處分裁罰9,000元，依現行法規民眾違法應以一罪一罰為原則，一案重覆處罰當然屬重大明顯瑕疵，何況重覆裁
定又違反行政罰法第31條第3項明文規定，行政處罰不得重覆裁定，本案被上訴人已經違反法令規定，原審還以不
明確是否重大明顯之瑕疵之認定，而駁回上訴人之訴，無
論被上訴人或判決均有違法之事實，按公務員明知違法不
依法行政，而繼續橫向執行，非但有重大行政明顯瑕疵，
且有觸犯刑法瀆職之罪嫌。
（三）本案被上訴人違法重覆裁定，當明屬於重大瑕疵應屬無效，此有本案類似判決105年度簡字第41號、105年度簡字第162號、105年度簡字第173號、105年度簡字第161號等判決可證明之。
並聲明：1、105年度簡字第120號判決不利於上訴人之部份廢棄。
2、確認新北市政府1050060514號訴願決定書所處分之新北市政府交通局104年11月11日第48-47BA01731號交通裁決書均無效應予作廢。
3、一、二審訴訟費用由被上訴人負擔。
六、被上訴人答辯略以：
（一）按公路法第3條、第77條第1項、第79條第5項規定、汽車運輸業管理規則第1條、第91條第1項第5款規定、行政罰法第7條第2項規定、交通部95年3月7日交路字第0950002272號函釋見解及最高法院87年度台上字第86號判決意旨，再查汽車運輸業管理規則第91條第1項第7款規定，實務上計程車客運業者明知其所屬駕駛人未具有有效職業駕駛執
照及計程車駕駛人執業登記證，仍將車輛交予違規駕駛人
駕駛並持續予其營業載客使用，倘「交予」行為僅能處罰
一次後即除罪化，計程車客運業者對於所屬車輛及駕駛人
放任不予管理，恐影響計程車營運管理秩序及乘客搭乘之
權益。
（二）本案系爭車輛係由違規駕駛人與上訴人簽訂自備車輛參與經營契約，並以上訴人名義領取車牌及行車執照，如揆諸
上開說明，依交通部92年11月25日交路字第0920012346號函要旨，上訴人本應遵守相關法令規定，監督其所屬系爭
車輛及其駕駛人之駕駛狀況；只要上訴人確實注意系爭車
輛及所屬駕駛人駕駛狀況或確實對所屬駕駛人加以督促，
在正常之情形下，應可期待系爭車輛係由領有營業小客車
駕駛人執業登記證及職業駕駛執照之駕駛人駕駛。惟上訴
人除僅在與違規駕駛人簽訂之契約書中第13條有所規定外，尚未見有其他已善盡監督責任相關管理措施之佐證資料
，足見上訴人將系爭車輛交違規駕駛人駕駛之後，未盡其
管理及監督之注意義務，對系爭車輛由未領有有效執業登
記證之駕駛人駕駛之違章事實，自難辭其責。
（三）上訴人主張本案無效應予作廢，然上訴人未依前述規定向被上訴人提起無效之訴訟，未符合行政訴訟法第6條第2項規定之要件，另上訴人認為本案一案重覆處罰有違反行政
程序法第111條第1項第7款規定，經原審法院判斷本案尚未達到符合行政程序法第111條第7款規定「具有重大明顯之瑕疵」之程度，僅得訴請撤銷救濟，並非當然無效，本
件上訴人訴請確認原處分一為無效，容乏依據，尚有未洽
，應予駁回。
經查系爭車輛第一次處分裁處上訴人罰鍰9,000元，與本案非屬同一違規時間、地點，並未構成一行為不二罰原則。
上訴人未依行政訴訟法第6條第2項規定提起無效之訴訟，且本案之行政處分亦未達重大明顯瑕疵，
上訴人上開主張，尚難採憑。
（四）綜上所述，本件上訴人之訴為無理由。
並聲明：１、上訴人之訴駁回。２、訴訟費用由上訴人負擔。
七、按「（第1項）行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。
（第2項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。
（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；
其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」
行政訴訟法第125條第1、2、3項分別定有明文；
另同法第23條明定：「訴訟當事人謂原告、被告及依第四十一條與第四十二條參加訴訟之人。」
由是可知，法院對於原告、被告或參加訴訟之人，得依法行使闡明權，此在由律師代理訴訟時並不適用之。
經查，本件上訴人於原審105年11月30日言詞辯論時，當庭變更聲明為：㈠訴願決定及原處分二均撤銷。
㈡確認原處分一為無效等語明確；
為尊重當事人程序選擇權，爰依上訴人主張之事實理由為實質判斷，應先敘明。
至訴願決定認為原處分一送達證書上應受送達處所接收郵件人員為「慶聯交通有限公司」，而該公司是否為上訴人公司之應送達處所接收郵件人員，難謂無疑？且被上訴人亦未能證明原處分一已合法送達上訴人，故本件訴願期間無從起算，不生訴願逾期問題（詳原審卷第20頁）等語，似認原處分一未合法送達，不生訴願逾期程序合法情事（按訴願決定亦認原處分一因未合法送達，故上訴人訴願未逾期，而為實體訴願決定，進而駁回上訴人原處分一之訴願。
然就上訴人本件上訴言，是否得對原處分一提起撤銷之訴容或有斟酌空間），然如前述為尊重當事人之程序選擇權，本件仍依上訴人之前開聲明（即確認原處分一無效，而非請求撤銷原處分一之訴）及上訴聲明範圍內（即確認原處分一無效）審理判斷，應先敘明。
次查，本件原審判決業經撤銷原處分二，且兩造並未對此部分提起上訴而告確定；
因此上訴人上訴聲明（原審判決不利於上訴人之部分廢棄）請求廢棄不利部分，即指請求確認原處分一無效（本件上訴範圍），亦應敘明。
八、本院經審酌原審判決（關於上訴人上訴訟部分）並無違法，爰補充理由敘述如下。
（一）經查本件上訴人僅有一次交付即於104年3月3日將系爭車輛『交予』無有效職業駕駛執照及營業小客車駕駛人執業
登記證之駕駛人許忠義駕駛之違規行為，而該違規行為復
經被上訴人查獲後，以第一次處分裁處上訴人9,000元罰鍰（即第一次處分），依一行為不二罰之法律見解，原處
分二應予撤銷；又原處分一並非當然違反行政程序法第
111條第7款當然無效，而至多僅為得撤銷，上訴人提起確認之訴然未踐行確認之訴之前置行為，爰駁回上訴人確認
原處分一無效之訴，為原審判決確認之事實及理由。
（二）然按行政訴訟法第4條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利
益，經依訴願法提起訴願而不服其決定……得向行政法院
提起撤銷訴訟。（第2項）逾越權限或濫用權力之行政處
分，以違法論。（第3項）訴願人以外之利害關係人，認
為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向
行政法院提起撤銷訴訟。」
第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間
內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，
經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政
處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民
因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為
其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得
向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容
之行政處分之訴訟。」
第6條規定：「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非
原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確
認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處
分為違法之訴訟，亦同。（第2項）確認行政處分無效之
訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經
請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。（第3項）
確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務
訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無
效之訴訟，不在此限。
（第4項）……。」
本條87年10月2日修正、同年10月28日公布、89年7月1日施行立法理由載稱：「二、確認訴訟，在求確認行政處分無效、公法上法
律關係成立或不成立（包括存在或不存在）及已執行完畢
或已消滅之行政處分違法與否。為防止濫訴，爰規定限於
原告之權利或法律上利益有受侵害之危險，且得以確認判
決除去者，始得提起之。三……。四、確認公法上法律關
係成立或不成立之訴訟，乃撤銷訴訟之補充制度，其得提
起撤銷訴訟者，即無准予提起確認訴訟之必要，爰設本條
第3項，明定於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。…
…。」
99年1月13日修正公布、99年5月1日施行修正立法理由記載：「二、又本條第3項原規定確認訴訟之補充性
，限於『確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟』，並
不及於第1項後段之確認行政處分違法之訴訟。而認定行
政處分是否違法，已有撤銷訴訟作為權利保護方式，如其
得提起撤銷訴訟，卻逕行提起確認訴訟，或原得提起撤銷
訴訟而怠於為之，至撤銷訴訟已無法提起時，始提起確認
訴訟，不僅混淆行政訴訟權利保護之機制，且將使『確認
已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分
為違法之訴訟』既無期間之限制，亦不受補充性之限制，
恐將有失法律秩序之安定性，爰將原第3項『確認公法上
法律關係成立或不成立之訴訟』，修正為『確認訴訟』，
並設但書排除確認行政處分無效之訴訟，以符法理。又確
認訴訟之『補充性』，理論上不僅係對於撤銷訴訟而言，
基於訴訟經濟及最大法律保護原則之要求，如得提起課予
義務訴訟或一般給付訴訟者，亦不得提起確認訴訟。原第
3項僅規定確認訴訟對於撤銷訴訟之補充性，未顧及課予
義務訴訟及一般給付訴訟，亦欠周全，爰併予修正增列。
」因此：
１、撤銷訴訟乃原告認為中央或地方機關之行政處分違法，致損害其權利或法律上利益，經依訴願之前置程序後，未獲
救濟，而向行政法院起訴，請求撤銷該違法行政處分之訴
訟（訴願人以外之利害關係人，認為上開訴願決定，損害
其權利或法律上之利益者，亦得據以提起撤銷訴訟）。是
提起撤銷訴訟，須客觀上有原告主張的違法行政處分存在
，且尚未消滅為前提；倘原告於起訴時主觀上認有行政處
分存在而客觀上不存在（例如行政機關所為單純事實敘述
或理由說明，僅屬觀念通知，非行政處分），或原告起訴
前或起訴時客觀上雖有行政處分存在，惟原告起訴或行政
法院為裁判時，該行政處分已消滅（如行政處分嗣經行政
機關撤銷或廢止），撤銷訴訟之對象不存在，其提起撤銷
訴訟，即屬不合法。又提起行政爭訟，須其爭訟有權利保
護必要，即具有爭訟之利益為前提，倘對於當事人被侵害
之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補
救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行
爭訟而為實質審查之實益，故當事人依上開規定提起撤銷
訴訟時，若無因該行政處分之撤銷而有可回復之法律上利
益時，即應認原告所提撤銷訴訟欠缺保護必要，其訴為無
理由，而為敗訴之判決。
２、又行政訴訟法所規定之確認訴訟，係人民就特定之公法上法律關係之存在與否以及其內容請求行政法院予以確認之
訴訟，其種類包含確認行政處分無效；確認公法上法律關
係成立或不成立；確認已執行而無回復原狀可能之行政處
分或已消滅之行政處分為違法等三種。另確認訴訟具有補
充性，除確認行政處分無效之訴訟外，於原告得提起或可
得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得
提起之。惟於行政處分已消滅或因期間之經過或其他事由
而失效之情形，若原告認為有即受確認判決之法律上利益
時，應依前開行政訴訟法第6條第1項規定，提起確認行
政處分違法之訴訟（76年3 月20日公布司法院釋字第213號解釋參照）。因此：
⑴當事人因逾越起訴期限或因未經訴願程序，而已不得提起撤銷訴訟或課予義務訴訟者，自不得以提起確認訴訟之方
式，而免除遵守撤銷訴訟或課予義務訴訟之法定要件。當
事人提起之撤銷訴訟，並未經訴願程序，有不合法情形，
自不得再以提起確認訴訟之方式，而免除遵守撤銷訴訟之
法定要件。
⑵確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。
（三）經查，上訴人提起之確認「原處分一」無效訴訟部分，並未向被上訴人先行請求確認無效，亦查無被上訴人對上訴
人之請求為准否之行為，從而參照前開說明，上訴人未踐
行確認原處分一無效之訴訟之前置程序（先向被上訴人請
求確認無效），其起訴程式有欠缺而不合法，且無從補正
，自應依行政訴訟法第107條第1項第10款以裁定駁回上訴人原審此部分訴訟。
且查原審判決書第12頁⑹附此敘明部分亦採相同見解駁回上訴人確認原處分一無效部分，參照
上揭說明，核未違法。
（四）再參照前揭當事人程序選擇權之說明，本件上訴人於原審及上訴審經選擇提起確認原處一無效之訴訟明確（非以送
達不合法提起撤銷原處分一之訴），上訴人此部分訴訟（
即依程序選擇權主張確認原處分一無效部分）起訴程式欠
缺不合法（且原處分一並無行政程序法第111條各款之無效詳如原審判決）亦詳如上述。因此本件原處分一實體上
是否有一行為二罰之違法？或上訴人應如何向被上訴人請
求確認原處分一無效或違法乃屬另一訴訟標的，非本院所
得審核，應附予敘明。
九、綜上所述，原審判決駁回上訴人第一審之訴（按確認原處分一違法）部分的結論，並無違誤。
上訴論旨對原審判決此部分指摘，或係上訴人以其對法律上見解之歧異，誤會原審判決為違背法令；
或就原審認事用法之職權行使，指摘其為不當，求予廢棄，皆難謂可採。
上訴人仍執前詞，求予廢棄原審判決不利部分並請求判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
十、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 11 月 6 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 林妙黛
法 官 洪遠亮
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 106 年 11 月 6 日
書記官 陳德銘