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臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1053號
107年7月12日辯論終結
原 告 臺中市保全商業同業公會
代 表 人 張達錩
訴訟代理人 陳琮涼 律師
被 告 公平交易委員會
代 表 人 黃美瑛（主任委員）
訴訟代理人 王政傑
廖賢洲
余韋蓁
上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國106年6月1日公處字第106039號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係依據商業團體法設立之商業同業公會。被告因接獲臺中市政府函詢原告擬編列向公寓大廈管理委員會報價之報價費用表，是否涉及違反公平交易法之聯合行為規定，而經調查發現原告於民國102年4月12日第1屆第1次會員代表大會決議訂定「臺中市保全商業同業公會章程」及「優良保全公司基本規範實施辦法」（下稱優良保全實施辦法），依該辦法第3條第15款規定：「駐衛保全人員報價及受委任業務，不得低於勞基法之相關規定，及法定實質成本。」
原告據以訂定「保全員符合勞動基準法工作時間法定成本分析表」（下稱法定成本分析表）發送予各會員，要求其等受委任承辦駐衛保全業務之報價，不得低於依該分析表計算之金額，嗣於103年2月間至104年9月間，對部分報價低於法定成本分析表標準之會員，要求其等將暫收款捐贈予原告公會等情，因認原告上述行為係藉會員大會決議及其他方法，限制保全公司自由決定駐衛保全服務之報價，約束事業活動且足以影響相關市場之供需功能，違反公平交易法第15條第1項之規定，乃以106年6月1日公處字第106039號處分書（下稱原處分），命原告自原處分送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並於6個月內將優良保全實施辦法第3條第15款內容改正為不拘束保全公司對於駐衛保全服務價格決定之性質，並處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰。
原告不服，提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠按保全業法未規定保全業者應強制加入當地同業公會，始得營業，凡經許可之保全業者均得於全國各縣市從事營業，被告僅將地理市場侷限於中部地區，復認定原告行為影響及於全國，顯有認定事實錯誤及前後矛盾之缺失。
而原告轄區依法僅及於臺中市，僅因中部地區無其他公會，經保全業者要求才將其等納入，故會員於轄區外之行為，非原告所能知悉及置喙，自應將會員在轄區外之營業扣除，方能合理顯示原告行為之影響範圍。
其次，實務上保全業者與物業管理公司提供之服務均屬相同，然物業管理公司為規避保全業法之規範，遂將其「安全業務」巧立名目為「管理維護」，此為業界之常態，被告昧於社會現實，遽將物業管理公司排除於產品市場之外，顯有取樣、認定事實不當之缺失。
綜上，本件地理市場範圍應界定於全國，產品市場則除傳統保全業之外，應將物業管理公司一併納入，以茲判斷原告所為是否足以影響市場供需。
被告未善盡調查義務，遽認原告所為足以影響保全業服務業務市場之供需功能，核有違反行政程序法第9條、第36條、第43條規定之違法。
㈡本件爭議係因保全業者慣於違反勞動法令規範，嚴重剝削保全人員之勞動權益，而引發媒體關注報導，勞動主管機關即發函要求原告建請業者自律，原告遂依勞工法令相關規定訂定「法定成本分析表」，供會員遵循以免觸法，非屬公平交易法所限制之競爭行為無疑。
且被告於調查進行中，詢據臺中市政府勞工局與勞動部函復「法定成本分析表」與勞工法令相關規定均無不符之處，並敘明保全業者報價低於上開表列金額，除非事業單位自行吸收，否則極可能違反勞動基準法規定，並損及勞工權益等結論。
參諸司法實務見解，服務之提供均有其成本，故於不敷成本而有賠累情況之供給，非屬一般具有對價關係、獨立性、經常性之交易，自難認屬於公平交易法所欲限制之競爭行為，被告徒以若干廠商可能從事不敷成本削價之非經常性交易，遽然認定原告所為構成聯合行為，顯有違誤。
詎料，被告無視勞動主管機關函覆，僅約談5家業者，且業者均表示未曾知悉「法定成本分析表」之情形下，無視原告出於維護保全人員勞動權益及促請會員自律之目的，且忽視保全業法第1條揭示之立法目的，仍認定原告違反公平交易法第15條第1項規定，而處以行政裁罰，自有違誤等語。
並聲明：原處分撤銷。
三、被告則以：㈠按界定相關地理市場時，係考量位於不同區域之商品或服務之供應來源是否具有合理替代性。
原告雖位於臺中市，惟因鄰近彰化縣、南投縣及苗栗縣，並無由保全業者成立之同業公會，原告亦自承會員包含部分外縣市的保全公司，雖保全業法未禁止跨區提供服務，惟本案相關產品市場之「駐衛保全服務」地點無法移動、保全公司跨區提供服務仍需克服距離成本等需求面及供給面之事實上限制，導致前述地理市場範圍以外之保全公司，並非業主之合理可替代選項，其他區域之保全公司無法對本案相關地理市場內之保全公司施加足夠之競爭壓力，故無法納入本案地理市場範圍，是以，本案相關地理市場界定為「中部地區」（即臺中市、彰化縣，南投縣及苗栗縣），並無違誤。
㈡次按界定相關產品市場時，係考量不同產品或服務之間是否具有需求或供給之合理可替代性。
原告雖主張物業管理公司與保全公司提供之服務具有替代性，惟查，在法令限制上，非經許可之事業不得經營駐衛保全業務；
物業管理公司僅能提供公寓大廈、社區等之行政庶務、環境清潔、機電保養等維護服務，無法提供駐衛保全服務。
對於公寓大廈、社區等之駐衛保全服務需求者而言，由保全公司提供服務顯然較具效率性，故物業管理公司所提供之服務並非業主合理可替代之選項，是當保全公司提高駐衛保全服務價格時，原本未從事保全服務者，亦無法立即參進市場取代原本由保全公司所提供之服務，故不具供給替代性，是以，本案相關產品市場界定為「駐衛保全服務」市場，亦無違誤。
㈢又按勞動法令僅規定雇主應給予勞工之最低勞動條件，惟未限制保全公司爭取保全業務時決定價格之自由。
原告並未提出勞動主管機關函請保全公會踐行自律規範，或授權原告訂定「法定成本分析表」及向保全公司進行制裁措施等事證。
本案中，原告發起、主導執行限制會員報價不得低於「法定成本分析表」所計算之金額，已增加法律以外之限制因素，影響會員參與招標採購案件或公寓大廈遴選保全廠商選擇報價高低之自由決策空間，且原告依據優良保全實施辦法制裁保全公司前，亦未事先查證保全公司給予保全人員之薪資或勞動條件是否確實低於勞動法令之要求，已存有誤判空間，扭曲正常的市場競爭機制，是原告前揭行為已對所屬會員具有拘束力，難謂僅屬自律或參考性質，應認屬同業公會藉會員大會決議及其他方法所為約束事業活動之聯合行為等語，資為抗辯，並聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有原處分附本院卷第19-32頁可稽，自堪認定。
經核本件之爭點為：㈠被告將本案相關地理市場界定為「中部地區」（即臺中市、彰化縣，南投縣及苗栗縣）；
產品市場界定為「駐衛保全服務」，是否合法？㈡原告訂定法定成本分析表，要求會員報價不得低於依該表計算之金額，是否屬於公平交易法第15條第1項規定禁止之聯合行為？
五、本院判斷如下：㈠關於相關市場界定部分：1.按公平交易法第5條明定：「本法所稱相關市場，指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。」
是以，聯合行為之相關市場，應涵蓋所有競爭可及之區域或範圍，包括商品或服務之潛在供給者或需求者，及可能交易之區域空間與時間範圍。
因此，事業聯合行為之相關市場界定，應綜合產品市場與地理市場二面向加以判斷。
而所謂產品市場係指在功能、特性、用途或價格等條件上，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構成之範圍；
地理市場則指事業提供之商品或服務，交易相對人可以容易地選擇或轉換其他交易對象之區域。
從而，界定相關產品市場時，係考量不同產品或服務之間是否具有需求或供給之合理可替代性；
界定相關地理市場時，則係考量位於不同區域之商品或服務之供應來源是否具有合理替代性而言。
故界定本案產品市場時，應考量需求替代性或供給替代性之因素，在於：當所有保全公司集體提高駐衛保全服務價格時，業主是否有其他替代服務可供選擇，及是否有相當數量之潛在競爭者（即原本未從事保全服務業者），能立即參進市場取代原本由保全公司所提供之服務。
至於界定本案地理市場應考量者，則在於：當區域內所有保全公司集體提高駐衛保全服務價格時，業主是否能夠轉換使用其他區域之保全公司所提供之服務，及是否有相當數量之其他區域潛在競爭者可立即參進市場取代原本由保全公司所提供之服務。
2.次按保全業法第4條：「保全業得經營左列業務：一、關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護。
二、關於現金或其他貴重物品運送之安全維護。
三、關於人身之安全維護。
四、其他經中央主管機關核定之保全業務。」
第5條：「經營保全業務者，應檢附申請書、營業計畫書，向中央主管機關申請許可，於取得許可證後，始得申請公司設立登記；
……。」
第19條：「未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業務者，應勒令歇業，並得處新台幣3萬元以上30萬元以下罰鍰。」
可知，未經中央主管機關許可，並依法設立保全業務之事業，不得經營保全業務。
而參酌目前國內保全業經營之保全業務類別，可區分為駐衛、系統、運送及人身等保全業務。
原處分審認本案主要涉及之產品市場為提供公寓大廈、社區、機關、學校及工廠等防災、防火、防盜之安全防護之「駐衛保全服務」，依上述保全業法規定，非經許可之事業不得經營駐衛保全服務，是當保全公司提高駐衛保全服務價格時，業主無法以其他非保全公司取代，即不具需求替代性；
原本未從事保全服務業者，亦無法立即參進市場取代原本由保全公司所提供之服務，即不具供給替代性，而將本案相關產品市場界定為「駐衛保全服務」市場，依上開說明，核無違誤。
3.原告雖主張物業管理公司與保全公司提供之服務具有替代性等語。
惟查，物業管理公司提供服務之對象雖亦為公寓大廈、社區，然其只能提供社區之行政庶務、環境清潔、機電保養等管理維護，無法提供保全服務，故對於公寓大廈、社區等之駐衛保全服務需求者而言，由保全公司提供服務顯然較具效率性，物業管理公司所提供之服務並非業主合理可替代之選項，自無法將物業管理公司劃入本案相關產品市場。
至保全業法修正草案第4條規定，係為明確劃分駐衛保全業務之「安全維護」與樓管業之「管理維護」範疇，特將該條第1項第3款修正明定駐衛保全業務之內容；
且為避免過度限制人民之營業權，擬將非保全業不得經營之保全業務，僅限於系統保全及運送保全業務（參見本院卷第171-173頁保全業法修正草案說明），惟尚未經立法院修正通過，原告執以主張保全公司與物業管理公司提供之服務均係相同，顯誤解上開法律修正意旨，即無足採。
又依前述，駐衛保全服務業與物業管理業均是以僱用保全員或勞工，對公寓大廈或社區提供勞務服務之事業，自應受勞動基準法、勞動檢查法之規範，則勞動部將其等同列為勞動檢查對象，自無不合，且其等既均屬勞力密集之事業，衡情各縣市政府受理公會檢舉工資、工時違反勞動基準法案件，自可能遍及保全服務業及物業管理業，核未牴觸一般經驗法則，原告援引上情，指摘被告將物業管理公司排除於本案產品市場之外，顯未善盡調查義務，並違反舉證責任分配原則、經驗法則與論理法則云云，殊難採憑。
4.又依前述，界定相關地理市場時，係考量位於不同區域之商品或服務之供應來源是否具有合理替代性。
經查，原告雖位於臺中市，惟因鄰近縣市（彰化縣、南投縣及苗栗縣），並無由保全業者成立之同業公會等事業，原告亦自承其會員主要為臺中市營業之保全公司，亦包含部分外縣市之保全公司等情在卷（見原處分甲卷第106頁)，則原處分審酌在需求替代性方面，駐衛保全服務係提供特定地點（公寓大廈、社區、學校或工廠等）之安全防護，受限於駐衛地點具有無法移動之性質，故不似其他商品或服務之需求者，可經由移動商品或服務之交付地點而與供給者交易；
在供給替代性方面，因駐衛保全服務之提供涉及保全人員派遣、值勤、巡邏、緊急狀況通報及支援等事項而具區域性，復參諸被告訪談之保全公司表示提供服務之範圍，均為營運據點所在之縣市（見原處分甲卷第269頁、本院卷第406頁），且若在特定區域內已有案場，再於該區域增加案場之成本較低，對於絕大多數區域性中小型保全公司而言，距離成本因素會阻礙跨區提供服務之誘因及能力，暨原告會員分布範圍主要為臺中市及鄰近縣市等情，將本案相關地理市場界定為「中部地區」（即臺中市、彰化縣、南投縣及苗栗縣），依上開說明，即無不合。
5.原告雖主張保全業法未規定保全業者須加入當地同業公會，始得營業，凡經許可之保全業者均得於各縣市營業，故本件地理市場範圍應界定於全國，並提出政府機關保全服務勞務採購案，其履約地點與得標廠商營業地均有相異之決標公告為證（見本院卷原證8、12、13）。
惟查，保全業法僅說明法令上未禁止保全公司跨區提供服務，但不表示保全公司在經濟上可毫無障礙、輕易地跨區提供服務；
且界定市場範圍須與個案之行為事實具有合理關聯性，並遵循「最小市場範圍」之原則，僅能將具有合理替代性之商品或服務供應來源納入市場範圍，否則如任意放大市場範圍，將不當地低估事業之市場力及對競爭之影響。
由於本案相關產品市場之「駐衛保全服務」地點無法移動、保全公司跨區提供服務仍需克服距離成本等需求面及供給面之事實上限制，導致前述地理市場範圍以外之保全公司並非業主之合理可替代選項，其他區域之保全公司無法對本案相關地理市場內之保全公司施加足夠之競爭壓力，故無法納入本案地理市場之範圍。
至原告所舉上述17件政府電子採購網決標公告，其中僅2件標案之履約地點與得標廠商營業地點非屬相同或鄰近區域，其餘標案或與本案相關產品市場「駐衛保全服務」並無關聯；
或其履約地點與得標廠商營業地點屬鄰近區域；
或屬全國性保全公司在各區營運處之標案。
且經被告查詢106年1月至11月15日有關政府駐衛保全勞務採購案之決標公告合計153件（見本院卷第245-370頁），其中履約地點與得標廠商營業地點屬相同或鄰近區域者計118件（見本院卷第371-380頁），所占比例約為77％；
其他履約地點與得標廠商營業地點非屬相同或鄰近區域者，如經扣除其中由同一家路易威鐙保全股份有限公司投標之11件採購案、決標金額逾200萬元甚至達千萬元以上之鉅額採購10件、1件得標者為自然人及1件採購案由150家廠商得標等23件特殊個案，履約地點與得標廠商營業地點屬相同或鄰近區域所占比例則高達90％以上，可見大多數駐衛保全服務採購案之履約地點與得標廠商營業地點屬相同或鄰近區域，實難僅以其中少數標案之履約地點與得標廠商營業地點非屬相同或鄰近區域，及全國性保全公司在各營運地區標案之履約地點與總公司所在地不同，遽謂保全業者均會跨區投標，原告執以主張本案相關地理市場應界定為全國，即難採取。
㈡關於原告要求會員報價不得低於法定成本分析表計算金額，是否構成聯合行為部分：1.按公平交易法第2條第2項：「事業所組成之同業公會或其他依法設立、促進成員利益之團體，視為本法所稱事業。
」第14條：「本法所稱聯合行為，指具競爭關係之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合意，共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為，而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者。
前項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。
……。
第2條第2項之同業公會或其他團體藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為本法之聯合行為。」
第15條第1項前段：「事業不得為聯合行為。
」可知，公平交易法禁止事業為聯合行為，旨在防止複數事業藉由採取共同行為之方式，限制彼此間之競爭及取得市場力。
而事業除以契約、協議或其他方式之合意形成聯合行為外，亦可藉由同業公會之運作而達成共同行為之結果。
蓋同業公會係由彼此間具有競爭關係之事業所組成之團體，同業公會之組織章程或會務決議皆係由會員直接參與或基於會員授權，其決定具有合意性質。
故事業遂行聯合行為，無論以彼此商議或藉由同業公會之運作，該兩種方式本質上對於事業間競爭之限制並無不同，對於妨礙市場機能運作、不當獲取市場力及損害經濟效率之負面效果亦無軒輊。
是以，倘同業公會藉由章程、會員大會決議、發函所屬會員或其他方式，約束會員事業活動之自由，並發生限制競爭之效果，亦為聯合行為，自應受公平交易法之規範。
又依上引公平交易法第14條第1項規定，事業之聯合行為必須達到足以影響市場功能之程度，始足當之。
惟所謂足以影響市場功能，係以事業合意所為之限制競爭行為，達到足以影響市場供需功能之風險即屬該當，而不以市場功能實際受影響為限。
換言之，判斷事業之聯合行為是否影響市場功能時，並不以完全消滅競爭或實際上已受到限制競爭為要件，倘有相當可能性具有弱化競爭壓力、對競爭程度產生負面影響之危險性即已足夠，不需達到市場功能已實際受到影響或完全消除競爭之程度。
2.經查，原告係依據商業團體法設立之商業同業公會，屬公平交易法所規範之「事業」，其於102年4月12日第1屆第1次會員代表大會通過該公會章程及優良保全實施辦法，依該辦法第3條第15款規定：「駐衛保全人員報價及受委任業務，不得低於勞基法之相關規定，及法定實質成本。」
第4條第2、3款規定：「有違反第3條條款業者，無條件接受處分，不得異議；
……。」
「經查獲違反第3條條款屬實者，查獲每件則該業者暫收款捐贈公會。
凡暫收款捐贈業者，須再補繳1次受裁量捐贈之暫收款，……。」
原告據此訂定法定成本分析表，於102年10月3日開始以公會名義函送予會員，續於104年2月26日、104年5月19日、104年11月11日及105年10月14日配合基本工資調整修正表載金額後，分送予各會員。
嗣後，倘會員參與招標採購案件或公寓大廈遴選保全廠商時之報價，低於依「法定成本分析表」計算金額者，原告即依上開優良保全實施辦法第4條規定，要求該會員須將入會時繳交之暫收款捐贈予原告，此制裁措施已使會員承受不利益，且原告制裁對象甚至包括並未爭取到業主合約之保全公司等情，業據被告提出上開原告公會章程、優良保全實施辦法、原告代表人陳述紀錄、103-105年度法定成本分析表、報價低於法定成本分析表之會員裁處資料，附原處分甲卷第34-39、106-111、182-183、202-207、209-247頁為證。
又原告為本案相關地理市場「中部地區」（即臺中市、彰化縣、南投縣及苗栗縣）內，唯一由保全業者組成之事業團體，所屬會員達116家（見原處分甲卷第368至377頁），且被告查詢內政部警政署刑事警察局網站公告之105年全國保全業名單，本案相關地理市場內之保全公司計有130家（見原處分甲卷第378-407頁），經與原告會員名單116家比對，130家保全公司中共有100家保全公司為原告會員，原告會員所占比例高達76.92%。
故被告綜核上情，以原告據會員代表大會通過之優良保全實施辦法，訂定法定成本分析表發送予各會員，要求其等報價不得低於該分析表計算之金額，係增加法律以外之限制，影響會員自由選擇報價高低之營業決策空間，核屬同業公會藉其他方法約束會員事業活動之聯合行為，且原告會員數占本案相關地理市場比例高達76.92％，原告上述對於會員事業活動之約束行為，亦足以影響相關市場之供需功能，具有弱化駐衛保全服務市場之競爭程度等理由，認原告所為違反公平交易法第15條第1項事業不得為聯合行為之禁止規定，揆諸上揭規定及說明，核無違誤。
3.原告雖主張保全業涉及公益及保全人員勞動權益，其係配合勞動主管機關之要求，依照勞工法令相關規定訂定系爭法定成本分析表，目的在促請會員恪遵法令之自律規範，非屬公平交易法所欲規範之聯合行為，亦不足以影響保全服務業務市場之供需功能等語。
惟查：⑴在市場經濟制度下，所有經濟活動的參與者，均透過發揮本身所擁有之知識、經驗、技術、勞力提供具有經濟價值之商品或服務，各自以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件爭取交易機會，此一自由競爭機制為市場經濟運作之基石，且為各行各業放諸四海皆準之原則，不因各行業所蘊含之公益性、所擔負社會責任或對本身職業之期許而有不同。
是在涉及競爭行為之範疇，不得以其職業之社會角色與其所擔負之公益性，作為其阻卻競爭法規範之正當理由。
準此，原告援引保全業法第1條規定：「為健全保全業之發展，確保國民生命、財產之安全，特制定本法」之立法意旨，主張保全業法涉及保全人員勞動權益，暨民眾生命、身體、自由及財產安全等公益性質一節，核與市場競爭機制不相衝突，保全業者倘從事限制競爭行為，自仍應受公平交易法規範，並不因行業是否具公益性或擔負社會責任而有所差異。
⑵其次，勞動法令係規範雇主（保全公司）與勞工（保全人員）間之關係，並非規範保全公司與業主（如公寓大廈、社區等保全服務之需求者）間之關係，勞動法令係規範事業在勞動市場中「取得」勞動力的成本，並非規範事業在產品市場（本案為駐衛保全服務）的「銷售」價格，是勞動法令僅規定雇主應給予勞工之最低勞動條件，惟未限制保全公司爭取保全業務時決定價格之自由。
原告所引改制前行政院勞工委員會101年4月3日勞動2字第1010007374號函內容（見本院卷第133-134頁），係針對原告提出保全業勞動檢查相關建議事項，說明該會已訂定「保全業之保全人員工作時間審核參考指引」，作為地方主管機關審核時之參考；
及事業單位依勞動基準法相關規定與保全人員另行約定工作條件，仍應參考該法所定之基準及前開審核參考指引，並審酌勞工之健康及福祉以約定；
暨該會已應原告在內之同業公會邀請，派員說明勞動基準法相關規定及疑義，協助事業符合法令規定等情，並未要求原告應訂定法定成本分析表約束會員訂價。
復經被告詢據臺中市政府勞工局函復：上開法定成本分析表係原告自行依法令規定推算之金額，勞動基準法並無授權同業公會等事業團體訂定成本分析表等語明確在卷（見原處分甲卷第248-249頁），原告諉稱法定成本分析表係依勞動主管機關要求，並依照勞工法令訂定之自律規範，殊難採憑。
⑶再者，倘原告認為所屬會員有違反勞動基準法或其他法規之虞，自可向勞工主管機關提出檢舉，由其直接介入調查與裁罰，原告倘欲保障保全人員之勞動權益，應以更直接、有效之勞動法令方式為之，而非透過限制駐衛保全服務市場之價格競爭。
原告藉由會員代表大會決議通過優良保全實施辦法，進而約束保全公司對業主之報價不得低於「法定成本分析表」所計算之金額，此限制措施並無法確保保全公司給付保全人員之薪資（或其他勞動條件）符合勞動法令，縱使保全公司獲得最低收費保障，仍無法排除壓低薪資或降低勞動條件以獲取更大利潤之可能。
又原告對於會員之裁處決定，僅比較報價是否低於「法定成本分析表」所計算之金額，原告亦自承在作成裁處決定前，並未確認會員實際支付保全人員薪資或勞動條件是否低於勞動法令要求（見原處分甲卷第311頁），原告空言主張訂定上開法定成本分析表，係為落實保障保全人員之勞動權益云云，亦難採信。
⑷另原告曾於104年8月11日與臺中市政府召開「研商本市公寓大廈保全人員勞動權益座談會」，原告依該會議結論草擬「報價費用表」，於104年9月7日向臺中市政府勞工局諮詢「報價費用表」內成本核算方式是否合乎法令，因尚未經過原告之理監事會議討論，並未正式生效，亦未對外發送（包含原告公會會員或客戶）等情，業據原告代表人於被告調查時陳述明確在卷，並有上開會議紀錄、報價費用表附卷可稽（見原處分甲卷第107-108、114-115、184-185頁），嗣臺中市政府就原告草擬之上開「報價費用表」是否涉及公平交易法規定，函詢被告釋疑（見原處分甲卷第116頁），始經被告調查發現原告依據優良保全實施辦法，訂定「法定成本分析表」，所為上述約束會員事業活動之聯合行為等情，原處分事實欄記載甚詳，亦為原告所不爭。
足見，本案所涉之「法定成本分析表」與原告於104年間草擬之「報價費用表」係屬二事，原告主張多家保全公司於被告調查時，表示未接獲或未曾看過之資料實際上為「報價費用表」（見原處分甲卷第266、268、271、282頁），並非本案之「法定成本分析表」，且原告除將法定成本分析表函送所屬會員外，並多次針對報價低於法定成本分析表之會員加以處罰，亦經本院認定如前。
原告混淆「法定成本分析表」與「報價費用表」，並執臺中市政府勞工局及勞動部均函覆被告稱「法定成本分析表」與勞動法令相關規定均無不符之處為由，主張本案聯合行為不足以影響市場供需功能等語，亦無足採。
4.原告雖復主張其轄區依法僅及於臺中市，其會員在臺中市轄區以外之行為，非原告所能知悉置喙，自應將其會員於轄區外之營業扣除，方能合理顯示原告行為之影響範圍云云。
惟按，商業團體法以行政區域作為範圍，係基於政府對人民團體之管理事項而言，並非指同業公會對會員之約束能力僅止於會員在該行政區域內之行為。
復據被告調查之證據顯示，原告以保全公司報價低於該公會所訂法定成本分析表計算之金額，依上開優良保全實施辦法規定制裁者，不僅限於其會員於臺中市轄區內之營業行為，已擴及臺中市以外之其他區域（彰化縣）之報價行為（見原處分甲卷第216、222、232頁），甚且，原告就查得非屬會員之Ａ保全公司，在臺中市以外之彰化縣之報價行為低於法定成本分析表計算之金額者，亦依上開優良保全實施辦法規定，要求將隸屬同集團且為原告會員之Ｂ保全公司所繳付之暫收款2萬元捐贈與原告（見原處分甲卷第233-239頁、本院卷第402-405頁），足見原告對於會員事業活動之拘束，無論其提供駐衛保全服務之案場或業主是否位於臺中市，或事業報價行為發生地是否在臺中市，只要原告會員報價低於依法定成本分析表計算之金額，原告即以違反優良保全實施辦法第3條第15款規定進行制裁，原告執其法定轄區在臺中市，辯稱對會員在轄區外行為無法置喙，主張應僅採用其會員在臺中市區域之營業額計算原告之市場占有率云云，即難採取。
㈢關於裁罰部分：1.按公平交易法第40條第1項前段規定：「主管機關對於違反第9條、第15條、第19條及第20條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣10萬元以上5千萬元以下罰鍰；
……。」
而「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。
二、違法行為對交易秩序之危害程度。
三、違法行為危害交易秩序之持續期間。
四、因違法行為所得利益。
五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。
六、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。
七、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」
亦為同法施行細則第36條所規定。
2.次按，同業公會不得藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法為約束事業活動之行為，以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能，業經公平交易法揭明，並行之有年，原告自難諉為不知，是原告召開會員代表大會決議訂定優良保全實施辦法，並據以訂定「法定成本分析表」，限制會員自由決定駐衛保全服務之報價，且足以影響相關市場之供需功能，而違反公平交易法第15條第1項前段事業不得為聯合行為之規定，自難謂無過失，而應處罰。
則原處分依上述法令規定，於其裁量權限內，命令原告應立即停止該違法行為，及限期原告6個月內將優良保全實施辦法第3條第15款內容改正為不拘束保全公司對於駐衛保全服務價格決定之性質，並審酌原告違法行為動機、目的，非為使會員獲得超額利潤，且於調查過程中充分配合，並主動提供事證資料，及原告之市場地位、違法行為危害交易秩序之持續期間、危害程度等因素，裁處原告20萬元罰鍰，核無裁量怠惰、裁量逾越及裁量濫用之違法情事，自屬合法。
㈣綜上所述，原告主張各節，均無足採。
原處分核無違誤，原告起訴論旨，請求撤銷，為無理由，應予駁回。
又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，附予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段之規定，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 8 月 9 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 林淑婷
法 官 蕭惠芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 8 月 9 日
書記官 李依穎
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