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臺北高等行政法院判決
106年度訴字第116號
106年5月11日辯論終結
原 告 群晟開發實業有限公司
代 表 人 凃世杰 （董事）
被 告 臺北市政府
代 表 人 柯文哲（市長）
訴訟代理人 徐志明 律師
楊承翰 律師
上列當事人間停車場法事件，原告不服交通部中華民國105年12月30日交訴字第1050033610號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定關於「並立即停止停車場之營業或取得停車場登記證」部分撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告認原告之代表人凃世杰於民國105年9月14日經查獲未領得停車場登記證，即於臺北市○○○路0段00號地下1、2樓與臺北市○○區○○○路0號1F及B1對外經營收費停車場，違反停車場法第25條及第26條規定，爰按同法第37條規定，以105年9月19日府交停字第10534711200號及第10534711300號函(下稱被告第10534711200號函、第10534711300號函)檢送同文號裁處書(下稱裁處書，合稱原處分)，分別裁處凃世杰新臺幣（下同）15,000元罰鍰，限於105年10月3日前改正，並立即停止停車場之營業或取得停車場登記證。
原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告係原處分之相對人或利害關係人，且於105年2月13日提出訴願補充理由書，說明有何種法律上之利害關係，故提起訴願及行政訴訟自屬合法：被告105年8月11日府交停字第10531545700、10531545701號函分別處原告之負責人凃世杰3,000元之罰鍰、105年8月30日府交停字第10534576400、10534576500號函分別處凃世杰9,000元之罰鍰、原處分分別處凃世杰15,000元之罰鍰後，又依據行政執行法第30條之規定，認定原告仍無照繼續營業，而以105年10月6日府交停字第10534716700、10534716800號函處原告10萬元之怠金、105年10月21日府交停字第10534717400、10534717500號函處原告20萬元之怠金、105年11月9日府交停字第10534747300、105347400號函處原告30萬元之怠金，並載明若不履行義務，將依強制執行法第27條、第28條執行斷絕營業所必須之自來水、電力或其他能源。
原告自屬原處分之利害關係人。
又被告第10534711200號及第10534711300號函之「受文者」載明「群晟開發實業有限公司，負責人：凃世杰」，且該函說明部分亦載有「倘貴公司仍繼續違規營業者，將依行政執行法第30條第1項規定……」，文末正本係發予「群晟開發實業有限公司，負責人：凃世杰」，職是，依據被告之函文內容，已對原告發生公法上之規制效力，且發文對方即為原告（即群晟開發實業有限公司），應認原告係屬「行政處分之相對人」或「利害關係人」，是原告以「行政處分之相對人」或「利害關係人」之身分提起本件訴訟自屬合法。
㈡原處分違反明確性原則，而具有瑕疵。
原處分有諸多違反認定事實錯誤、適用法規之違誤及不當，以及違反誠實信用原則、違反正當程序、信賴保護原則等違誤，應予撤銷：⒈原告於105年1月12日得標「臺北田徑場、臺北體育館、臺北網球場等3處停車場委託經營案（案號tmsl05031）」標案（下稱系爭採購案），並經被告所屬體育局於招標時、招標後數次確認原告得標，且原告亦應要求繳納履約保證金，詎被告所屬體育局竟以105年3月16日北市體設字第10530848901號函，依系爭採購案投標須知第24條第1項第2款、第3項及第44條第5款第6目規定撤銷原告得標權，惟被告所屬體育局撤銷原告得標權並不合法，是兩造間系爭採購案之委託經營關係仍繼續存在，原告本得依法申請停車場登記證。
⒉被告所屬體育局於系爭採購案決標前已知悉原告有積欠權利金及違約罰款之事實，不符合投標須知第24條第3項之規定，而不得廢標或者終止契約，且於決標後會議、後續發文亦再三確認由原告得標承攬系爭採購案，是基於誠實、信賴保護原則、禁反言原則，自不得再主張原告不符投標資格，而撤銷得標，故被告所屬體育局之撤銷得標行為顯為權利濫用，而為無效，故兩造間之委託經營關係仍為存在，原告本得依法申請停車場登記證。
㈢原告違反停車場法第25條、第26條並無故意過失，依照行政罰法第7條第1項規定，不予處罰。
本件爭議係可歸責於被告所屬體育局違法撤銷決標、拒絕締約並且提供系爭停車場「使用同意書」，而使原告無法申請停車場登記證所致，原告自無任何故意、過失可言。
㈣綜上所述，原處分實有重大違誤，訴願決定未予糾正且不受理原告訴願亦有違誤，爰聲明求為：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠程序事項:原告提起本件行政訴訟當事人不適格，應予駁回：原處分是以停車場法第37條為據分別裁處凃世杰15,000元之罰鍰，顯然原告並非原處分之相對人，原告提起訴願，亦遭訴願決定機關以「訴願人不符合訴願法第18條之規定」而為不受理決定。
從而，原告提起本件撤銷訴訟，因其權利或利益並未受有損害，屬當事人不適格，欠缺訴權之存在要件，應予判決駁回。
㈡實體事項:⒈凃世杰為本件原告之負責人，其於路外公共停車場，領得停車場登記證後，始得依法營業。
臺北市停車管理工程處(下稱停管處)查證後，確定原告並未領取停車場登記證，即違法營業，向停車大眾收取停車費，違規事實甚為明確，被告乃依停車場法第37條規定，於105年8月11日，第1次裁處凃世杰3,000元罰鍰，於105年8月30日，以原告違規繼續營業，第2次裁處凃世杰9,000元罰鍰，並要求限期改正。
詎原告違規繼續營業，原處分乃以此為基礎，就凃世杰未予改正之情形再予裁罰，則原處分為第3次裁處，且亦僅分別裁罰15,000元之罰鍰，符合比例原則，依法並無不合。
⒉本件裁處之原因為「未領得臺北市停車場登記證，即對外經營收費停車場，此有停車費率標示及設置收費系統等照片可稽」、「未取得登記證而持續營業」，凃世杰明瞭被告據以裁處之事實，是本件亦無違反行政程序法第5條行政行為內容應明確之規定。
㈢據上論結，原告所請不足為採等語，資為抗辯。
並聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷:㈠按「為加強停車場之規劃、設置、經營、管理及獎助，以增進交通流暢，改善交通秩序，特制定本法。
本法未規定者，適用其他法律之規定。」
「本法所用名詞定義如左：……六、停車場經營業：指經主管機關發給停車場登記證，經營路外公共停車場之事業。」
「本法所稱主管機關︰在中央為交通部；
在直轄市為直轄市政府；
在縣（市）為縣（市）政府。」
「依第16條及第16條之1規定投資興建之都市計畫停車場，或公共設施用地依規定得以多目標使用方式附建之停車場，或投資興建可供50輛以上小型汽車停放之路外公共停車場者，應備具有關文件，並敘明停車場出入口、車輛動線及安全設施之規劃等，向地方主管機關申請核准後，再向主管建築機關申請建築執照；
其申請書件由地方主管機關定之。
」「前條都市計畫停車場或路外公共停車場應於開放使用前，由負責人訂定管理規範，向地方主管機關報請核備，領得停車場登記證後，始得依法營業。」
、「路外公共停車場可供車輛停放使用未達50個小型車位或建築物附設之停車空間，開放供公眾停車收費使用者，其負責人得逕依前條之規定訂定管理規範，向地方主管機關報請核備，領得停車場登記證後，始得依法營業。」
、「違反第17條第2項、第25條或第26條規定者，處負責人新臺幣3,000元以上15,000元以下罰鍰，並責令限期改正；
屆期不改正者，得定期停止其營業之一部或全部或廢止其停車場登記證。」
停車場法第1條、第2條第6款、第3條、第24條、第25條第1項、第26條、第37條分別有明文規定。
㈡次按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。
但法律另有規定者，從其規定。」
「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」
「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」
訴願法第1條第1項、第18條暨行政訴訟法第4條第1項分別定有明文。
是撤銷訴訟之提起，固不以行政處分之相對人為限，行政處分相對人以外之利害關係第三人，認為行政處分違法損害其權利或利益，亦得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟；
惟所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之（最高行政法院75年判字第362號判例意旨參照）。
又法人為法律上之獨立人格者，其與為法人代表人之自然人，係各別之權利義務主體，不容混為一談（改制前行政法院50年判字第110號判例意旨參照）。
復按當事人就其訴訟標的須有實施訴訟之權能，否則，其當事人為不適格。
而提起行政訴訟之當事人不適格，為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回之。
準此，若非中央或地方機關之行政處分相對人，或非行政處分相對人以外之利害關係第三人，即不得提起訴願，其逕行提起即非適格之訴願當事人；
其進而提起撤銷訴訟，為欠缺訴權之存在要件，應判決駁回其訴（參見最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議意旨）。
㈢查被告所屬體育局前於102年12月11日與原告簽訂「臺北市政府體育局轄管臺北田徑場及臺北體育館停車場委外經營管理採購契約」，履約期間自103年1月1日至104年12月31日，展延至105年3月31日。
嗣原告於105年1月12日得標系爭採購案（案號tmsl05031），被告體育局再以105年2月4日北市體設字第10530207400號函通知契約期間自105年3月1日起至106年12月31日止。
嗣被告體育局發現其與原告間有法律糾紛尚未解決，依系爭採購案投標須知第24條第1項第2款、第3款及第44條第5款第6目規定，以105年3月16日北市體設字第10530848901號函，撤銷原告得標權。
原告於105年4月15日向停管處申請停車場登記證，經該處以原告得標權已撤銷，復無法提出合法證明文件，乃以105年4月15日北市停營字第10530718400號、第10530718300號函覆拒絕原告停車場登記證之申請。
被告體育局寄發存證信函予原告，表達雙方並無委託經營契約關係存在，縱使契約關係存在，亦因原告未遵期繳納足額權納金，依約終止契約等情，有採購契約、契約變更書、上開函文及存證信函等件在卷可稽(見本院卷第68-79、129-130、168-179、197-200頁)，並為兩造所是認(見本院卷第260-262頁筆錄)，堪以憑認。
可知，原告標得系爭採購案（案號tmsl05031）後，應取得停車場登記證，始得合法營業。
又因原告並非臺北體育館及臺北田徑場地下停車場建築物之所有權人，必須依臺北市停車場營業登記辦法第6條第2項規定，檢附合法使用建築物之證明文件，向停管處申請核准經營停車場(見本院卷第248頁、第259頁筆錄及第292-293頁)。
惟被告所屬體育局已撤銷原告得標權，致原告未具臺北體育館及臺北田徑場地下停車場合法使用權(見本院卷第190頁)，停管處遂駁回原告之申請(見本院卷第197-200頁)，原告未提起行政救濟而告確定(見本院卷第262頁筆錄)。
是以，應取得停車場登記證者係原告，而原告未取得停車場登記證，違規營業，被告遂以原告於臺北體育館及臺北田徑場地下停車場，未經核發停車場登記證違法營業，先於105年8月11日，裁處原告負責人凃世杰罰鍰3,000元，復於105年8月30日，以同一事由，裁處凃世杰罰鍰9,000元，並限其於105年9月13日前改正，原告仍未取得停車場登記證，繼續違規營業，被告遂作成原處分分別裁處凃世杰罰鍰15,000元，限於105年10月3日前改正，並立即停止原告停車場之營業或取得停車場登記證。
㈣原處分關於「並立即停止停車場之營業或取得停車場登記證」部分:⒈查被告第10534711200號及第10534711300號函文之「受文者」及「正本」欄均記載「群晟開發實業有限公司，負責人:凃世杰」等字句，即原告之意。
另主旨分別記載:「檢送臺端因經營臺北體育館地下停車場(臺北市○○○路0段00號地下1、2樓)，違反停車場法第25、26條規定之裁處書，並立即停止停車場之營業或取得停車場登記證，請查照。」
及「檢送臺端因經營臺北田徑場地下停車場(臺北市○○○路00號1F及B1)，違反停車場法第25、26條規定之裁處書並立即停止停車場之營業或取得停車場登記證，請查照。」
等語(見本院卷第201、204頁)，其中「並立即停止停車場之營業或取得停車場登記證」部分，係指「原告停止停車場之營業及原告取得停車場登記證」之意，亦經本院質之被告裁處書中載明「並立即停止停車場之營業或取得停車場登記證」，其中「並立即停止停車場之營業」部分，被告所指之營業是指公司營業，取得停車場登記證也是指公司取得停車場登記證嗎？答稱：「對。」
(見本院卷第303頁筆錄)，確認在案。
⒉次查，上開函文說明分別記載:「罰鍰請於裁處書通知次日起14日內逕向本處(本市松德路300號5樓秘書室)繳納，並立即停止旨揭停車場之營業或取得停車場登記證，倘貴公司仍繼續違規營業者，將依行政執行法第30條第1項規定:『依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為不能由他人代為履行者，依其情節輕重處新臺幣5,000元以上30萬元以下怠金。』
之規定課處新臺幣30萬元以下之怠金。」
等語(見本院卷第201、204頁)，亦係「原告停止停車場之營業或原告取得停車場登記證」之意，且上開函文指明原告倘仍繼續違規營業，將依行政執行法第30條第1項規定課處30萬元以下之怠金，而被告確已作成105年10月6日府交停字第10534716700號及第10534716800號函，分別裁處原告10萬元怠金等情，有該函在卷可稽(見本院卷第211至214頁)，並為兩造所是認(見本院卷第258-259頁筆錄)。
⒊本院質之被告公司負責人被處罰鍰，另外限期改正之對象是針對公司嗎？答稱:「公司負責人被處罰鍰及限期改正。
依停車場法第25、26條本身規範文義就可要求公司負責人為限期改正，又因申請停車場登記證之主體是公司，由公司為營業動作，故才會另外課予公司取得停車場登記證之義務。」
等語，再質之被告被證21、22為何以公司為裁罰對象，並引用本件系爭2件處分書內容，而裁罰公司怠金？現在被告訴代又稱限期改正與公司無關？答稱:「被告可對公司負責人為罰鍰及限期改正之處分，被告也有對公司為限期改正處分，他們是不同的主體，被證21、22裁處書是對公司為限期改正之處分。
罰鍰是對個人，限期改正處分是對公司負責人及公司，因公司沒有停止營業也無取得停車場登記證，所以進一步對公司處怠金。」
等語(見本院卷第303-304頁筆錄)。
足見，被告第10534711200號函及第10534711300號函有命原告改正，即停止營業或取得停車場登記證之意。
⒋從而，原告係原處分關於「並立即停止停車場之營業或取得停車場登記證」部分之之受文者亦係相對人，堪以憑認。
退步言之，縱令原告非原處分之相對人，原告就原處分關於「並立即停止停車場之營業或取得停車場登記證」部分，核屬權益受損害之利害關係人，訴願決定以原告非利害關係人，決定不受理，即有違誤。
㈤原處分關於裁處凃世杰罰鍰及限期改正部分:按停車場法第25條第1項及第26條規定，係對停車場經營業之負責人，課以在營業前，應訂定管理規範，向地方主管機關報請核備，領得停車場登記證等行政法上義務，同法第37條亦明定其處罰對象，為違反前揭行政法上義務之停車場經營業負責人。
被告以原告之負責人凃世杰未領得臺北市停車場登記證，即分別於臺北市○○○路0段00號地下1、2樓，及臺北市○○○路0號1樓與地下1樓，對外經營收費停車場，違反停車場法第25條及第26條規定為由，依同法第37條規定，以原處分各對凃世杰裁處罰鍰15,000元，並限其於105年10月3日前改正部分，係以凃世杰為受處分人(見本院卷第202-203、205-206頁)，原告並非受處分人。
而原告係法人，與為其代表人之自然人，乃不同之權利義務主體，其以權利或法律上利益受原處分關於裁處凃世杰罰鍰及限期改正之部分侵害為由，提起撤銷訴訟，自欠缺訴訟權能。
㈥綜上，原告就原處分關於「並立即停止停車場之營業或取得停車場登記證」部分，提起訴願，於訴願程序本應為實體之審理決定，始為適法。
訴願機關未察，就該部分從程序逕為訴願不受理之決定，其訴願程序顯有瑕疵，無可維持。
原告訴請撤銷，發回訴願機關為實體決定（本院卷第260、302頁筆錄）為有理由，應予准許。
爰將訴願決定關於該部分撤銷，由訴願機關審酌各情，另為適法之決定。
至於原告訴請撤銷原處分關於「並立即停止停車場之營業或取得停車場登記證」部分，則應俟合法之訴願程序先行審理決定，併此敘明。
另原處分關於凃世杰「處以罰鍰15,000元，並限於105年10月3日前改正」部分，係以凃世杰為受處分人，原告並非受處分人，亦未導致其權利或法律上利益受損害，訴願決定就此部分以原告不具有法律上利害關係，依訴願法第77條第3款規定不予受理，即無不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分關於凃世杰「處以罰鍰15,000元，並限於105年10月3日前改正」部分，為當事人不適格，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 5 月 25 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 王俊雄
法 官 林惠瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 106 年 5 月 25 日
書記官 蕭純純
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