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臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1172號
107年3月8日辯論終結
原 告 周卓秀琴
訴訟代理人 楚曉雯 律師
被 告 交通部公路總局
代 表 人 陳彥伯（局長）
訴訟代理人 陳政君
許治威
莊子慧
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國106年6月27日交訴字第1060008246號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告所屬臺北市區監理所依據民眾檢舉資料，調查發現訴外人周鈺萍於民國105年3月30日下午4時8分許，駕駛登記原告所有之車牌號碼為0000-00號之自用小客車（以下稱為系爭車輛），於臺北市○○區○○○路0號搭載利用Uber App叫車之乘客，並收取費用新臺幣72.1元，遂認原告涉有未經核准擅自經營汽車運輸業之行為，並以106年1月17日交公北市監字第20B00844號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。
嗣經原告對於舉發事實提出異議申復，臺北市區監理所仍移送被告裁處，被告乃以106年2月8日第20-20B00844號違反汽車運輸業管理事件處分書（以下稱為原處分），裁處原告吊扣牌照2個月。
原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：㈠依原處分之違反事實欄所載，被告之所以認定原告違反汽車運輸業管理規則，無非係認原告將車輛（0000-00）交由周鈺萍，未經申請核准將車輛供網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬等情為據。
惟綜觀原處分內容，通篇未論及其所憑以認定原告違規之證據為何？亦未附任何證據足供支持其所記載之違規事實。
況且，縱依被告所提出民眾檢舉資料，經原告檢視其內容，只是不知何人（或檢舉人）製作之文書資料（亦未有附照片），其是否真正，顯有疑問，況檢視該資料內容亦全部與原告無關，被告何以證明檢舉人所檢舉的車輛確實是原告所有之車輛，檢舉人以此等與原告車輛或原告無關之資料拼湊而提出之檢舉，顯不應採信。
是以，原處分認定違規事實與所憑之證據資料不合，且未依職權調查證據，顯有違反行政程序法第36條、第43條，及最高行政法院39年判字第2號判例，應予撤銷。
㈡原處分有關原告違反事實部分，僅係被告基於其主觀認定所作成之結論，惟就原告究係如何從事被告所認之違章行為，原處分則未具體說明，亦未具體載明究係何種事證及如何認定原告有所謂未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬等情。
縱認系爭車輛遭使用於該違規行為，然徒憑原告為系爭車輛所有人之事實，又如何該當於汽車運輸業管理規則第138條及行為時公路法第77條第2項所定之裁罰要件，益徵原處分顯有不備行政程序法第5條及第96條第1項第2款規定之違法。
㈢又縱系爭車輛有載客、收費事實存在，然被告所稱違規行為之行為人（利用系爭車輛提供載客服務並收取費用之人）與原處分所裁處之對象（原告）是否同一、原告是否即為行為時公路法第77條第2項規定所應裁處之對象、原告就系爭違規行為有無故意過失、原告依公路法及汽車運輸業管理規則究負有何等行政法上義務，乃至於違反此義務而應負有行政法上責任等節，均未見被告說明其理由及依據，亦未載明於原處分之理由欄，益證原處分未盡調查職責，且有未能充分說明理由之違失，認事用法亦有不當，應予撤銷。
㈣又公路法第2條第1項第14款所指汽車運輸業，係指以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業，所稱事業須以反覆實施同種類行為為目的之社會活動，行政機關並應證明行為人係以經營汽車運輸業者，始足當之。
原告僅係單純身為車輛所有人，既未有載客違規營業之行為，亦非利用所屬自小客車經營客、貨運輸而受報酬之經營業者，顯無從該當於行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業之構成要件，甚為明確。
㈤退萬步言，縱認原告所屬系爭車輛被訴外人周鈺萍使用於搭載Uber會員屬違規行為，然實際從事違規行為之人既非原告，則被告對原告作成原處分，顯有違反行政罰法第4條所定之處罰法定主義、處罰明確性原則及行政罰法第3條規定暨司法院釋字第687號解釋所揭示之自己行為責任原則。
蓋解釋上，公路法第77條第2項規定得吊扣之車輛牌照，應限於違反行政法上義務之行為人所有之車輛，而不應及於不知情之車輛所有人，否則豈非將實際提供搭載服務之駕駛人之違規行為，轉嫁對原告單純處於車輛所有權人之狀態科以處罰，如此等同課予原告無過失責任，顯有悖於行政罰係採自己行為責任及過失責任之違法㈥再者，依最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議意旨，行政機關所為裁處是否為裁罰性處分，應以裁處要件中是否包含違反行政法上義務之要件而定。
而公路法第77條第2項規定所列之吊扣、吊銷汽車牌照之處分，其構成要件既包含未經許可經營汽車運輸業之違反行政法上義務之行為，則行政機關依該條項規定而為之吊扣、吊銷汽車牌照之處分，自屬對於人民違反行政法上義務之行為所為之裁處，具裁罰性，屬行政罰至明。
準此，最高行政法院106年度4月份庭長法官聯席會議決議意旨，不僅違反行政罰法第2條之規定，且與公路法第77條第2項後段增訂關於吊扣牌照規定之立法理由不合，亦有悖於比例原則，洵無足採。
又因被告歷來的處分都是一律處以吊扣牌照，完全沒有裁量空間，故原處分恐有違反比例原則、不當聯結禁止原則及裁量怠惰的問題等情。
並聲明求為判決：①撤銷訴願決定及原處分。
②訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠原告所有車輛確實使用於該搭乘行程，足證原告有經營汽車運輸業之行為，是原告主張尚難認定伊有所謂經營汽車運輸業之行為云云，核與事實不符，難以為信。
㈡原處分之事實、理由及法令依據皆依行政程序法相關規定，具體記載原告違規經營汽車運輸業之時間、地址與行為人違規事實，均得據以認定原告違法行為之具體事實，且原處分亦詳細描述行為人違規事實、時間、地點，故原處分就處分人、地址、違規車號、時間、法令依據、事實與理由、繳款方式與教示條款，均無不可特定之處，並未違反明確性及最高行政法院100年度判字第427號判決之要求。
㈢末按本院105年訴字第1831號判決意旨，被告按交通部105年3月21日修正發布之自用車違規營業處罰基準表規定，是原處分符合上開規定，原處分並無違法之處等語，資為抗辯。
並聲明求為判決：①駁回原告之訴。
②訴訟費用由原告負擔。
四、本院判斷如下：㈠按公路法第2條第14款規定：「本法用詞定義如左：…十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」
第34條規定：「（第1項）公路汽車運輸，分自用與營業兩種。
自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：一公路汽車客運業：在核定路線內，以公共汽車運輸旅客為營業者。
二巿區汽車客運業：在核定區域內，以公共汽車運輸旅客為營業者。
三遊覽車客運業：在核定區域內，以遊覽車包租載客為營業者。
四計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。
五小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。
六小貨車租賃業：以小貨車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。
七汽車貨運業：以載貨汽車運送貨物為營業者。
八汽車路線貨運業：在核定路線內，以載貨汽車運送貨物為營業者。
九汽車貨櫃貨運業：在核定區域內，以聯結車運送貨櫃貨物為營業者。
（第2項）前項汽車運輸業營運路線或區域，公路主管機關得視實際需要酌予變更。」
第37條第1項第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：…三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。
…」行為時（即106年1月4日修正前）第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」
第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」
此授權規定乃因法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。
行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，業經司法院釋字第480號解釋理由書闡述甚明；
交通部並依上揭公路法第79條授權訂定汽車運輸業管理規則，於該規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」
旨在規範主管機關應依職權舉發該違規，係屬執行公路法之細節性、技術性之事項，並未涉及人民之生命、自由及其他自由權利之限制，核與立法意旨相符，未逾母法之授權範圍，自得適用。
準此，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處分。
㈡次按「公路法第77條第2項後段關於吊扣（銷）車輛牌照部分，係73年1月23日修正時增訂，其修正理由略以：『至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業…除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行』（立法院公報第72卷第105期院會紀錄參看）。
觀其法條文義『…其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。』
並未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條前段之違規行為人所有者為限。
考其立法意旨，當係基於行政管制之目的，以法律賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使該車輛無法再繼續供做違規使用，是公路主管機關自得依上開規定對實際供非法營業之車輛車主作成吊扣或吊銷車輛牌照之處分，並不以所吊扣或吊銷之車輛牌照為違規行為人所有者為限。」
業經最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議在案。
依行政法院組織法第16條第3項規定，庭長法官聯席會議決議既有統一法律見解效力，下級法院於具體個案上自應本諸該法律見解而為適用。
原告猶爭執公路法第77條第2項規定所列之「吊扣」、「吊銷」汽車牌照之處分，係屬行政罰，並基於行政罰之理論體系，主張前揭聯席會議決議使非實際駕駛汽車從事Uber載客行為之汽車所有人，仍受吊扣、吊銷汽車牌照之處分有悖於行政罰法第4條處罰法定主義、處罰明確性原則、及行政程序法第36條、第43條規定及最高行政法院39年判字第2號判例云云，遂難採取。
㈢經查，訴外人周鈺萍利用網路平台，以系爭車輛於105年3月30日下午4時8分許，於臺北市○○區○○○路0號載客至臺北市○○區○○○路0段0號，並收費72.1元之事實，有乘客出示之手機叫車資料畫面、行車路線圖、車資詳細列表等影像（本院卷第81頁、第82頁）為證，是可認系爭車輛確係訴外人周鈺萍用以從事Uber載客行為之工具。
又按關於以自有車輛透過Uber APP平台，載客收費營業之運作方式略為：乘客要搭載Uber的車輛，必須要先加入Uber的會員，司機要提供該載客服務，也是要加入Uber的平台，當乘客有需要用車時，就會透過Uber APP平台叫車，司機接獲叫車服務後，即可前往乘客叫車地點載客，於到達目的地後，Uber APP會發送收據資料至乘客的手機裡，因乘客加入會員時會提供信用卡扣款資料，所以在抵達目的地時就會完成扣款。
再核經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之；
參諸同法第34條第1項第4款規定，對於汽車運輸業其中之「計程車客運業」，指明係「在核定區域內，以小客車出租載客為營業者」，故不論營利事業或個人，如以小客車出租載客為營業者，即應為上開法律所規制，方符公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全之立法意旨（公路法第1條規定參照）。
是公路法第2條第14款規定「本法用詞定義如左：…十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」
所謂「事業」，顯未排除自然人；
而所謂「營業」，本質上係具反覆性及繼續性之特徵。
承前所述，訴外人周鈺萍使用系爭車輛加入Uber APP平台，其目的本為提供該車載客服務，並收取費用，自可認係以營利為目的，反覆繼續從事載客服務而屬營業行為。
從而，被告以原告為系爭車輛所有權人，認定伊有「將車輛（0000-00）交予周鈺萍，未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，由臺北市○○區○○○路0號至○○區○○○路○段0號，收費72.1元」之違反汽車運輸業管理規則第138條規定行為，於法尚無不合。
㈣再按，主管機關依行為時公路法第77條第2項後段所為吊扣違規營業用汽車牌照之處分，既屬管制性行政處分，業如前述，其目的不再是對過去違規行為之非難，而是積極地防患未然，法院於個案上對此類吊扣處分之審查，即應著重於手段與目的之相當性、有無其他侵害較小手段可以達成相同目的、及所採取手段是否過度而致逾越必要之程度等比例原則之審查檢驗。
又公路法第77條第2項對非法營業車輛車牌之吊扣或吊銷，雖屬預防行為人再違法之管制性不利處分，但於系爭營業車輛屬第三人所有之情形，為免對該第三人之財產權造成過度限制，個案上自應審慎操作比例原則。
查：⒈原告與訴外人周鈺萍係為母子關係，又系爭汽車係為原告交付供訴外人周鈺萍日常交通往來使用，此據原告向被告所屬臺北市區監理所陳述意見時表明（參見訴願卷第40頁），則周鈺萍平日得以自由使用支配系爭汽車，已可認定；
又原告與訴外人周鈺萍係為母子，更自陳對於周鈺萍使用系爭汽車之方式，未加過問（參前揭訴願卷第40頁陳述意見書）；
再衡諸成年男子購買汽車時，因考量降低汽車保險之保費成本，而以母親或妻子作為名義上所有人之情形並非罕見，本院認系爭汽車雖名義上係為原告所有，實質上均為周鈺萍占有使用，則原處分吊扣系爭汽車牌照，尚不致對原告使用系爭汽車之權能造成影響。
⒉其次，原處分裁處吊扣系爭車輛牌照2個月，經核已係行為時公路法第77條第2項後段關於車牌吊扣之最短期限，被告考量訴外人周鈺萍乃第一次違規營業，依據交通部105年3月21日修正發布之自用車違規影業處罰基準表規定作成吊扣2個月處分，當足以於該期間內使訴外人周鈺萍不再非法經營汽車運輸業，而收預防再度違法之效，本院因認原處分輕重之裁量，尚合於其追求之秩序規制目的必要，且未失衡而與比例原則相違背。
五、綜上所述，原告之主張尚無可採。原處分於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。
原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、原告另具狀以相同類型案件，已就公路法第77條第2項後段有關吊扣車輛牌照規定，暨最高行政法院106年4月份庭長法官聯繫會議決議所持見解，是否有牴觸憲法第15條、第23條規定之疑義，向司法院大法官提出釋憲聲請等情，請求本院裁定停止訴訟乙節，按「行政法院就其受理事件，對所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，得聲請司法院大法官解釋。
（第一項）前項情形，行政法院應裁定停止訴訟程序。
（第二項）」，行政訴訟法第178條之1定有明文，是行政法院須就受理事件所適用之法律有違憲確信時，始得裁定停止訴訟並聲請司法院大法官解釋。
核公路法第77條第2項後段之吊扣車輛牌照規定，既有行政罰或管制性不利處分之解釋可能，論理上即得藉由解釋方法而使該法律不致產生牴觸憲法結果（即合憲性解釋），該法律是否已然牴觸憲法，自有斟酌餘地；
至於最高行政法院前揭決議所採取之管制性不利處分見解，因具有統一行政法院體系法律見解效力，是否造成此種吊扣第三人車輛牌照案件類型之法律適用均生違憲結果，既仍待司法院大法官之解釋，而本院合議庭就此復採未違憲之見解，乃無依前述行政訴訟法第178條之1規定裁定停止訴訟之餘地或必要。
又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，均附此敘明之。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 3 月 29 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 劉 穎 怡
法 官 楊 得 君
法 官 吳 坤 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 3 月 29 日
書記官 林 俞 文
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