臺北高等行政法院行政-TPBA,106,訴,1198,20180307,1

臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1198號
107年2月7日辯論終結
原 告 姚君生

訴訟代理人 楚曉雯 律師
被 告 交通部公路總局

代 表 人 陳彥伯（局長）住同上
訴訟代理人 陳政君
許治威
莊子慧
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國106年6月28日交訴字第1060009282號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：被告所屬臺北市區監理所依據民眾檢舉資料，調查發現訴外人姚正義以「正義」為名，利用網路平臺，於民國105年3月30日17時8分許，以登記原告名下之車牌號碼OOOOOOOO號自用小客貨車（下稱系爭車輛），由臺北市信義區忠孝東路5段22巷載客至忠孝東路4段553巷42號，收取費用新臺幣（下同）78.58元，認有違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，遂以106年1月26日交公北市監字第20B00869號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，向被告提出舉發。

嗣被告即以原告將系爭車輛交予「正義」於上述時間、地點未經申請核准利用網路平臺經營汽車運輸業載客收取報酬，違反汽車運輸業管理規則第138條規定為由，以106年2月21日第20-20B00869號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），依公路法第77條第2項規定，對原告裁處吊扣系爭車輛牌照2個月。

原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）原處分未論及憑以認定原告違規之證據為何，亦未附任何證據支持其所記載原告將系爭車輛交由「正義」未經申請核准經營汽車運輸業之違章事實。

原處分作成前，原告一再陳明對其子姚正義對系爭車輛之使用並不知情，且縱使原告提供車輛供其使用，乃社會生活上常見且正當之用途，並無違法，未有任何違反行政法義務之故意或過失可言。

但原處分背於客觀所存上開有利之事證，罔顧社會常情，竟違法課予原告法律所未定之行政義務，令原告對他人行為負行政責任，驟然認定原告未經申請核准經營汽車運輸業，自有違法不當。

況縱依被告提出之民眾檢舉資料，該檢舉資料所附照片之車牌模糊不清，經細察看車牌號碼應為「OOOOOOOO」或「OOOOOOOO」，顯非系爭車輛之「OOOOOOOO」，該檢舉資料內容是否正確，顯有疑問，被告機關自應詳查。

且該檢舉資料內容亦與原告無關，被告何以憑此證明原告有原處分所載之違規行為？原處分顯有認定違規事實與所憑證據資料不合之違法，且自始未依職權公平調查，以辨明本案相關重要事實，原處分有違反行政程序法第36條、第43條規定及牴觸最高行政法院39年判字第2號判例之違法，應予撤銷。

（二）有關違法事實，原處分充其量僅記載被告基於主觀認定所作成之結論，縱認原告所屬系爭車輛遭使用於系爭違規行為，但原告為系爭車輛所有人之事實，究竟依公路法、汽車運輸業管理規則負有何等行政法上義務，乃至於違反前此義務而應負有行政法上責任？且原告雖為系爭車輛所有人，然既非從事系爭違規行為之行為人，對於系爭違規行為亦不知情，究竟違反何行政法上義務，依何事證認定原告如何該當於汽車運輸業管理規則第138條及公路法第77條第2項規定，原處分均未於理由欄內具體說明其理據，更未說明其法令依據，益見原處分有未載明理由事證及法令依據等應記載事項之瑕疵。

（三）依本院96年度訴字第1850號判決及最高行政法院99年度判字第32號判決之見解，被告應負擔舉證責任，提出證據證明原告以「經營汽車運輸為業」，亦即有「違規載客收取費用」、「反覆實施同種類汽車運輸業」之事實，否則不得逕以公路法第2條第1項第14款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條等規定相繩。

而原告僅單純身為車輛所有人，未有載客違規營業行為，亦非利用所屬自小客車經營客、貨運輸而受報酬之「經營業者」，顯不該當於公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條所定構成要件，亦非該法所欲裁罰對象。

公路法第77條第2項規定，應限於違反行政法上義務之行為人所有的車輛，始得吊扣其牌照，不及於不知情之車輛所有人，否則等同轉嫁處罰無過失之車輛所有權人，顯有悖於司法院釋字第687號、第621號解釋所闡述之行政罰「自己行為責任」及「過失責任」原則。

（四）公路法第77條第2項後段規定係就「未經依法申請核准經營汽車運輸業者」行為之裁罰性處分，非管制性不利處分：⒈依最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨（下稱最高行101年聯席會議決議），行政機關對人民所為裁處，構成要件係因人民「違反行政法上義務之行為」，因而由行政機關予以不利處分者，即具有裁罰性，自屬行政罰；

反之，若因特定事由基於管制目的而為處分者，則不具裁罰性而為管制性處分。

而公路法第77條第2項規定所列之「吊扣」、「吊銷」汽車牌照之處分，乃依附於「未經許可經營汽車運輸業」之違反行政法上義務行為，行政機關依該條項規定而為之「吊扣」、「吊銷」汽車牌照之處分，自屬對於人民「違反行政法上義務」行為所為之裁處，具裁罰性，屬行政罰。

最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議（下稱最高行106年聯席會議決議）意旨為不同解釋，顯未深究同院先前決議意旨所揭示之判斷準則。

⒉從原處分記載之違反事實以論，被告係以原告「將系爭車輛交由『正義』未經申請核准利用網路平臺經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬」為違規事實，進而依公路法第77條第2項規定，裁處原告吊扣車輛牌照2個月。

由此可見，被告係因原告違反行政法上義務而作成原處分，依上開最高行101年聯席會議決議所揭示之判斷準則，被告對原告所為吊扣汽車牌照之處分，自屬對於人民「違反行政法上義務」之行為所為之裁處，具裁罰性而屬行政罰。

⒊從行為時公路法第77條第2項之法律條文構造及文義字句以論，該條項已就所稱違章行為，即未依公路法申請核准，而經營汽車運輸業之實際行為人，即實際經營汽車運輸業之人，就其違章行為之行為責任，採取包含罰鍰、勒令停業、吊扣或吊銷牌照之裁罰。

⒋從行政罰法對裁罰性不利處分之定義規定以論，行政罰法第2條明文規定行政罰法所指「裁罰性之不利處分」，包括「限制或停止營業」、「吊扣證照」、「吊銷證照」此等限制或消滅或剝奪人民一定資格或權利之處分。

換言之，行政罰法特別定義「裁罰性之不利處分」，旨在涵蓋罰鍰以外之其他不利處分，包括「限制或停止營業」、「吊扣證照」、「吊銷證照」等限制或消滅或剝奪人民一定資格或權利之不利處分，而一律應適用行政罰法之規定。

公路法第77條第2項所稱之「吊扣」、「吊銷」非法營業車輛牌照，顯係就行為人過去違反行政法上義務之行為（即「未經申請核准而經營汽車運輸業」）而為之裁罰，據此採取之「吊扣」、「吊銷」車輛牌照之不利處分，自具裁罰性質。

⒌從「吊扣或吊銷車輛牌照之處分」執行所發生之法律效果以論，依司法院釋字第418號解釋理由：「道路交通管理處罰條例中所規定之處罰計有罰鍰、吊扣駕駛執照及汽車牌照等，均係行政機關對違反秩序行為之裁罰性行政處分。」

，是「吊扣或吊銷非法營業車輛牌照之處分」執行所發生之法律效果，係限制或消滅或剝奪人民對於所有車輛財產權之使用權利，車輛備有牌照或車輛處於得行駛之狀態本身，並非引起非法營業違法狀態之原因（即非法營業之違法狀態，係因為經營汽車運輸業之行為人未取得經營許可，而非違規行為人所使用之車輛領有牌照資格所致）。

是故，「吊扣或吊銷非法營業車輛牌照之處分」，性質或目的上係以制裁違法行為為目的，非為「排除違法狀態」而採取之防禦措施，與「行政管制措施」目的僅單純命義務人排除違法狀態或阻止危險發生等，迥然不同，要無認定為管制性不利處分之理。

另從公路法第77條第2項後段關於吊扣（銷）車輛牌照及駕駛執照之規定，及交通部據此所發佈之裁罰基準，關於吊扣（銷）非法營業車輛牌照之處分，係依據過去違規次數，採取不同吊扣期間之處分，且最重處以吊銷之處分，顯非基於排除危險之產生與存在之事實狀態而採取之行政管制措施。

⒍從監理主管機關所發布之「新領牌照登記辦理須知」可知，車輛牌照之發給，主要目的乃在掌握車輛機械功能性狀態，確保車輛品質，著重於車輛經檢驗合格，以確保車輛功能上具備行駛安全性之要求。

是以，車輛既經核發車輛牌照，車輛本身機械功能及安全性必已通過檢驗合格而處於合法狀態，車輛備有牌照，本身不會造成任何危害或危險狀態。

至於違反公路法第77條第2項所定行政法上義務之違法狀態，乃由駕駛人之違規載客行為所引起，與車輛所有人交付車輛行為，或車輛備有牌照間並無關連性。

依此，公路法第77條第2項規定立法上採取之「吊扣」、「吊銷」車輛牌照等手段，與被告辯稱上開規定所欲追求之「遏止違規」、「使該車輛無法再繼續供作違規使用」之目的間，欠缺合理正當關聯，顯有違反「不當聯結禁止」原則。

⒎最高行106年聯席會議決議認定公路法第77條第2項後段關於吊扣車輛牌照係管制性處分，無非以公路法第77條第2項增訂「吊扣車輛牌照」之立法理由，為其立論依據。

惟增訂此措施之立法理由，係因原公路法該條項規定並無吊扣（銷）車輛牌照之處罰規定，且依當時交通主管機關代表人於立法院之說明，仍以非法經營業者為管制或制裁主體作為說明之前提，根本未提及乃為因應對於「車輛所有人」提供車輛行為，因無處罰規定，為行政管制目的而增訂處罰依據。

又交通主管機關提出於立法院之修法說明，也將吊扣（銷）車輛牌照與罰鍰及勒令停業等處罰相提並論。

由此可知吊扣（銷）車輛牌照之規定，與罰鍰相同，乃以制裁處罰為目的，而屬行政罰法所規範之裁罰性不利處分。

況任何不利處分，不論管制性處分或裁罰性處分，本質上均屬立法者為進行管制目的所運用之手段，實不得以「基於行政管制之目的」作為無限上綱之理由或認定處分性質之標準，否則將規避行政罰法適用，容任行政主管機關及立法機關以模糊不明確之抽象概念，損害人民權利。

再者，參酌106年1月4日對上開條項之修法理由，也認定上開規定為裁罰規定。

⒏基於行為責任原則，依公路法第77條第2項規定，得吊扣車輛牌照之對象，限於未經申請核准而經營汽車運輸業之人所有之車輛，最高行106年聯席會議決議有關管制性不利處分之見解，將吊扣牌照擴及不知情無過失之車輛所有人，有悖於無責任即無處罰之憲法原則，亦顯有悖於比例原則。

⒐吊扣牌照處罰、限制、剝奪人民使用車輛之合法權利的狀態，長達2至6個月，但依法對於實際故意違規營業之駕駛人，僅得依法裁處罰鍰，相較之下，顯為較重之處罰，聯席會議決議見解，將公路法第77條第2項後段之裁罰手段割裂對象範圍而為解釋，有悖於行政罰法第7條規定及比例原則。

（五）公路法第77條第2項規定之違反行政法上義務行為，指「未經依法申請核准經營汽車運輸業者」，並非規範「車輛所有人之管理監督義務」。

被告以原告身為系爭車輛所有人交付車輛未盡監督管理責任而有過失云云，違反處罰法定原則。

況出借車輛行為本身並非法令所禁止，且為社會生活常見之狀況，原告縱因身為車輛所有人，而對車輛負有監督管理責任，但此等監督管理責任本身，並非可無限上綱，且原告將系爭車輛交給具備合格駕駛資格者，也無任何監督責任未盡之可言。

被告所辯顯違法擴張法律規定意旨。

另駕駛人持有系爭車輛之車輛行車執照（下稱行照）及強制汽車責任保險證，乃車輛行駛依法應備文件，被告身為監理主管機關，竟因原告將系爭車輛行照、強制汽車責任保險證交付「正義」，指摘原告未盡車輛管理責任，乃不論是非之無稽指控。

（六）公路法第77條第2項規定吊扣處分具裁量處分性質。被告對於違反公路法第77條第2項規定之汽車駕駛人所為之違規載客營業行為，一律併處汽車所有人吊扣車輛牌照處分，僅審酌駕駛行為人之違規次數，而處以不同之吊扣期限而已，是被告作成吊扣處分前根本未考量是否為對人民最小侵害之手段、處分之損害是否小於目的達成所獲致之利益，更未區分個案情節輕重，顯然未符法律規定「得」吊扣之意旨，而有裁量怠惰之違法。

再者，縱認汽車駕駛人有系爭違章行為，然被告對駕駛人第1次遭查獲將車輛作為違規營業使用之行為，不論原告知情與否，即對原告作成吊扣車輛牌照2個月之嚴重處分，連帶禁止或限制系爭車輛得使用於合法用途之財產權利，使原告因此增加另尋其他交通工具之不利益或損害，此執行方法顯逾達成目的之必要限度，亦未區分個案情節之輕重，一律採取相同程度的裁罰，裁量顯然失衡，違反比例原則構成裁量濫用。

況吊扣原告車輛牌照，與被告禁止違規行為人從事載客行為之目的間，根本欠缺正當合理的關聯性，易言之，違規行為人仍可使用其他車輛繼續載客營業行為，縱未使用系爭車輛亦不必然能達成被告所謂遏止行為人繼續從事違規載客行為之目的，是被告對原告所作成吊扣車輛牌照之處分，亦顯有違反不當連結禁止原則之裁量濫用之違法。

（七）利用Uber公司網路平臺與計程車之營運方式有很大區別，參與Uber提供平臺服務而載客收費之車輛，不能歸為計程車，因計程車是於道路上隨招隨停，按表計費，但Uber是創新服務，利用科技提供軟體，節省隨招隨停之時間及風險，不能認定為屬計程車業。

被告辯稱對計程車業之合法管制包括數量管制，避免過度競爭，但此計程車業過度競爭，在Uber進入臺灣市場前即已存在，不應混為一談，況以此禁止參與Uber平臺服務而營業，實屬不當限制競爭。

尤其類似平臺服務加入臺灣市場前，計程車提供服務水平常引人詬病，有了類似Uber競爭後，計程車整體為競爭也於服務上做大幅度提升，甚至學習Uber研發類似平臺，主管機關著眼於保護計程車行業，與公益不符等語。

（八）並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則答辯以：

（一）系爭車輛為原告所有，原告自承提供系爭車輛予訴外人「正義」使用，依Uber公司網頁顯示將乘客與司機配對後，乘客將會看見司機姓名、牌照號碼、相片，以及評分-因此您可以事先得知哪位司機會前來接送等訊息。

而檢舉乘客之叫車畫面即顯示系爭車輛之車牌號碼，足證原告所有系爭車輛於105年3月30日，確實曾使用該網路平臺載客營業。

原告提供自有系爭車輛予訴外人「正義」加入Uber之應用程式（下稱APP）平臺，載客收費營業，當乘客要搭乘時，以Uber之APP平臺叫車，由該平臺所屬公司直接指揮調度，原告所有該車輛即前往指定地點載客，載客完成服務後，乘客再以信用卡付費予Uber之APP所屬公司，再由該公司拆帳分配金額予所調度之自用車輛，而乘客可自其手機截錄並列印出「行車路線」及收據等文件，原告涉及經營汽車運輸業事實明確。

該行為已違反汽車運輸業管理規則第138條規定，原告為車輛所有權人，依社會通念對車輛應有一定的保管責任（義務），可期待其注意不讓車輛成為違規營業的工具，且無不能注意之情形，竟不注意，致其所有車輛成為違規營業之工具，故原告即車主應可認定其有過失，對其處以吊扣牌照2個月，並無不當。

（二）原處分之事實、理由及其法令皆依行政程序法相關規定，具體記載原告違規經營汽車運輸業之時間與地址，行為人違規事實，均得據以認定原告違法行為之具體事實，且本案處分書中亦詳細描述行為人違規事實、時間、地點，故原處分就處分人、地址、違規車號、時間、法令依據、事實與理由、繳款方式與教示條款，均無不可特定之處，並未違反明確性要求。

（三）依最高行106年聯席會議決議意旨，公路法第77條第2項之規定係立法者令原充作違規營業用車輛於一定期間內無法再為使用，以禁絕違規營業人得以運用原有車輛，繼續違規經營汽車運輸業之可能，以利健全公路營運系統此等行政任務執行。

準此，吊扣或吊銷之車輛牌照不以行為人所有者為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業，始得吊扣或吊銷車輛牌照，只須該車輛確供非法營業即得吊扣或吊銷車輛牌照。

核此立法，自屬賦予行政機關以直接形成符合法律要求之行政秩序方式，積極實現行政目的之權限，其發動不應受制於車輛提供者是否有違反行政法上義務之可罰行為，亦即此等「管制性」處分，非裁罰性，非以汽車所有人對他人違反行政法上監督義務行為有故意或過失為必要。

就本案而言，訴外人姚正義為原告之子，乃實際違規行為人，與原告關係密切，有再次利用違規車輛之可能，被告對原告處以吊扣牌照2個月處分，乃為防止姚正義繼續使用系爭車輛違規經營汽車運輸業，以健全汽車運輸業營運秩序及維護交通安全，確保合法汽車運輸業者能基於當地運輸需求及增進公共運輸便利，提供公共運輸服務。

原處分於法有據。

（四）縱認公路法第77條第2項之吊扣車輛牌照處分為裁罰性行政處分，在一般社會常態下，他人於向車主借用車輛，不會請車主提供行照及保險卡，本件駕駛之違規行為人向原告索取行照及保險卡，原告竟未起疑，對於系爭車輛借予駕駛人使用方式，應注意而未注意之過失責任違反行政法上義務，自具可非難性。

（五）參酌本院90年度訴字第1123號判決意旨及美國法制對計程車市場之管制，對計程車業透過事前核准之數量管制，得以控制計程車所生交通壅堵和環境污染外部效應，並防止過度競爭損及安全與服務水平，公路法規定汽車運輸業之營運，須經主管機關事前核准，目的就在限制過度競爭並維護交通秩序，而同法第77條第2項所定吊扣或吊銷車輛牌照，有直接自交通市場排除違規車輛之效果，並在一定時間排除有心人士再度利用該車輛使用於道路上違規營業，確有手段與目的間之關聯性等語。

（六）並聲明：原告之訴駁回。

四、本院之判斷：

（一）按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」

同法第34條第1項第4款、第5款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。

自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。

四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。

五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。

……。」

第37條第1項第1款、第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營……小客車租賃業……，向中央主管機關申請。

……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。

……」行為時（即106年1月4日修正前）第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」

第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」

綜合前揭公路法規定可知，以汽車經營客運輸而受報酬之事業，不論是以小客車出租載客經營計程車客運業者，或以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用經營小客車租賃業，均應依公路法第37條第1項第1款、第3款，及第79條第5項授權交通部所定規則（依行政程序法第4章規定，性質上屬法規命令）之相關規定，向中央或直轄市公路主管機關申請核准。

探求其立法意旨可知，以汽車經營客運者，勢需駕駛具內在風險之汽車使用整體資源有限之公用道路，對乘客或承租人之消費安全與道路交通秩序具有廣泛之影響，倘僅仰賴完全開放之自由競爭市場機制，自行發揮擇優汰劣功能，恐難有效保障消費安全與道路交通秩序，故藉由進入市場營業前之申請核准管制，以達一定程度風險預防之效能。

故單就公路法所定從事汽車客運業應先經申請核准之事前控管機制而言（在尚未論及核准實質要件之主客觀條件限制範圍內而論），雖屬對有意從事汽車客運業者營業競爭自由的限制，但與立法者所欲達成上述公共福祉間仍有合理之關連與必要性，與比例原則相符，又係國家立法因公共行政政策考量本於公權力而對市場秩序之規劃干預，非具有市場地位之私經濟事業在市場上從事營業競爭而對他事業之限制競爭行為，自屬正當合理對營業競爭自由之限制。

故有意以小客車或小客貨兩用車從事客運運輸事業者，當依公路法上開規定，事前申請核准，方得為之。

原告主張汽車客運業營業前應先申請核准，即屬對營業競爭之不當限制云云，容有誤會，合先敘明。

（二）公路法主管機關交通部依公路法第79條第5項授權，所訂定汽車運輸業管理規則（下稱管理規則）第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」

核此規定僅執行公路法之細節性、技術性之事項，未涉及人民之生命、自由及其他自由權利之限制，且未逾母法公路法之授權範圍，又與母法立法意旨相符，自得為執法機關所適用。

故執法機關調查發現有未經申請核准而經營汽車運輸業之情事，自應依管理規則第138條規定舉發，由處罰機關依行為時公路法第77條第2項規定處罰。

（三）如前所述，未依公路法申請核准即以汽車經營客運輸而受報酬之汽車運輸業者，依行為時公路法第77條第2項前段規定，得處5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業；

同條項後段另規定，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。

就非法營業車輛牌照之吊扣或吊銷而言，究竟是裁罰性不利處分而為罰鍰、沒入以外之其他種類行政罰（行政罰法第1條、第2條第1款規定參照），抑或是不具裁罰性之管制性不利處分之法律爭議，最高行政法院雖亦曾有不同法律見解之歧異，但業經同院106年4月份庭長法官會議決議統一法律見解認為：「106年1月4日修正公布前公路法第77條第2項後段『……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之』規定，依其73年1月23日增訂時『至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行』及106年1月4日修正時『……為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，……』之立法理由，參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限。

考其意旨當係基於「使該車輛無法再繼續供作違規使用」並利於主管機關執行健全公路營運制度之目的，賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性行政處分。」

等語明確。

本院基於下述理由，認上開聯席會決議文見解，屬公路法第77條第2項規定之正確解釋，應予援用：⒈行政罰與管制性不利處分，性質上本均屬廣義警察法下，為達成一定之公共秩序，對特定人民自由或權利所為之具體干預措施，亦即均為對人民不利益之負擔處分。

二者所不同者，僅在達成公共秩序維護之功能方法上，有所不同。

行政罰者，乃針對行為人既往具有故意或過失與其他有責性要素之違法行為的非難處罰，以使行為人與社會上一般人民因此獲得警戒，避免重蹈覆轍，達到所謂「特別預防」（對行為人警戒）及「一般預防」（對一般人民警戒）之功能。

行政罰對危害公共秩序的預防功能，乃藉由對行為人的非難責罰，消極且間接地予以發揮。

故行政罰之主要目的，旨在對可責行為之非難，尤其彰顯行為人對違法行為在主觀意志上的迴避可能性予以譴責。

因此，行政罰之施加，必以行為人具有故意或過失等有責性為前提條件（司法院釋字第275號解釋意旨與行政罰法第2章規定參照），無責任即無處罰，且應嚴格遵守自己責任原則（包括自己違反行為義務或狀態維持義務衍生之責任）。

至於管制性不利處分，則為國家基於對維護公共秩序之必要，以具體干預人民自由或權利之處分，積極且直接地排除對公共秩序已生之實害，或預防將發生之危害。

就此而言，因為管制性不利處分實施之目的，重在秩序之回復調整，即不論處分相對人是否具有責性之可非難要素。

而由於我國以往行政程序法、行政罰法等行政法制之立法與行政法學之發展未臻發達，至今立法者亦難辨查而便宜行事，將管制性不利處分合併規範在各行政法規「罰則」章節中，以敷行政實務需要之實際情形，仍在所多見。

因此，為達成廣義警察法上秩序維護目的而為之干預處分，究竟是行政罰或管制性不利處分，非能從立法編排章節之體例一概而論，毋寧需探求各別法律之立法意旨，就此等干預處分之制度功能，究係著重在對行為人有責行為之非難警惕，抑或直接對公共秩序進行一定之回復、調整之干預而定。

然而，縱使是管制性不利處分，性質上雖非裁罰性行政罰，因其對人民自由或權利形成干預限制，自仍應受憲法法治國原則下所衍生諸般行政法一般法律原則，尤其法律保留原則、法律優位原則、比例原則、平等原則、法安定性原則等之拘束（以上說明，另可參見司法院釋字第612號解釋彭鳳至、徐璧湖大法官協同意見書，及學者林明昕所著，「裁罰性不利處分vs.非裁罰性不利處分—兼評臺北高等行政法院99年度訴字第1529號判決」一文，收於興大法學，第17期，第15-20頁）。

⒉針對一個違反行政法上義務之行為，就此行政法律所定公共秩序與保護法益遭違法行為侵害破壞之事實，各別行政法規定之法律效果，除對行為人裁處罰鍰之財產上不利益，以資警戒外，併對違法行為所用之工具，或因違法行為所生或所得之物處以沒入者，此剝奪所有人對該物所享財產權之沒入處分，雖然行政罰法第1條開宗明義概略將之定性為行政罰。

然而，參酌行政罰法第21條規定：「沒入之物，除本法或其他法律另有規定者外，以屬於受處罰者所有為限。」

雖以沒入之物屬於受處罰者所有為原則，但同法第22條亦另定有例外：「（第1項）不屬於受處罰者所有之物，因所有人之故意或重大過失，致使該物成為違反行政法上義務行為之工具者，仍得裁處沒入。

（第2項）物之所有人明知該物得沒入，為規避沒入之裁處而取得所有權者，亦同。」

此外，其他法律對於「物之存在」即對公共安全秩序有危害，亦往往本於危險預防之秩序干預目的，另有規定，不問其物是否屬於應受處罰之行為人所有，而得沒入之（此即行政罰法第21條所稱其他法律另有規定之意涵範圍）。

例如，動物傳染病防治條例第41條第2項即規定：「前項禁止輸入之檢疫物，不問屬於何人所有，輸出入動物檢疫機關得於第一審法院宣告沒收前逕予沒入。」

另審酌行政罰法第21條立法理由第一點稱：「一、沒入之物須屬於違反行政法上義務而受處罰者所有，始具有懲罰作用，爰明定以屬於受處罰者所有為限。

但本條僅係沒入之原則性規定，本法第22條另設有擴張沒入之例外規定。

又個別行政法若基於達成行政目的之考量，而特別規定得就非屬於受處罰者所有之物裁處沒入，自應依其規定。

……」由此可知，行政法律規定，因違反行政法上義務行為，對於供違法行為所用之工具，或對違法行為所生之物，得予沒入者，倘僅針對應受處罰之違法行為人（包含行政罰法第14條之共同違法者），固應屬裁罰性質之行政罰；

但就行政罰法第22條或其他法律規定擴大對行為人以外之第三人所有之物，也予以沒入者，則屬為回復、調整公共秩序而為之保安措施，亦即屬管制性不利處分。

因此，在刑法於104年12月30日修正公布第38條，並增定第38條之1至第38條之3等規定，也擴大對供犯罪所用、犯罪預備之物或犯罪所生之物，以及犯罪所得等，均得在一定條件下，對犯罪行為人以外之人予以宣告沒收之後，刑法或行政法學理，對因不法行為事實之發生，故對物為沒收或沒入之處分者，已不再硬性區別其究竟為處罰或保全處分（措施）之性質，而改探詢此等對人民財產權之干預，究竟在何等法定條件下，方屬合憲（就此，參見李聖傑所著，「犯罪物沒收」一文，收於林鈺雄主編「沒收新制（一）刑法的百年變革」一書，第52-55頁、104年12月30日修正公布刑法第38條之立法理由，及比較法制上，德國違反秩序罰法第22條關於行政沒入處分之性質說明，可見KK-OWiG/Mitsch,5.Aufl.2018, OWiG§22 Rn.3-4）。

⒊按道路交通安全規則（下稱道安規則）乃依道路交通管理處罰條例第92條第1項授權規定訂定之法規命令，依該規則第8條前段規定：「汽車牌照包括號牌、行車執照及拖車使用證，為行車之許可憑證，由汽車所有人向公路監理機關申請登記，依本條例第9條之1規定繳清其違反道路交通管理處罰條例第二章、第三章尚未結案之罰鍰及未繳納之汽車燃料使用費並檢驗合格後發給之。

但……。」

由此可知：汽車牌照為汽車在道路行駛之許可憑證，為國家對人民汽車財產權使用權益之限制，必須先取得汽車牌照之許可，方有駕駛汽車在道路上行駛之使用權益，且汽車牌照對汽車使用權益之管制，是一種「對物」客觀使用權益之管制，並得藉此建立車籍管理制度，俾便因汽車之使用所肇生民、刑事、交通管理事件或其他行政法之法律責任等（例如道安規則第44條所定汽車定期檢驗義務、使用燃料稅之追徵等），得以貫徹落實。

又行為時公路法第77條第2項規定，就前段罰鍰及勒令停業，直接以具有「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者」為此等法律效果之裁處對象；

相對於此，後段關於吊扣（銷）車輛牌照，卻改以「其非法營業之車輛」為裁處對象，從條文結構與文義而言，已徵顯對非法營業車輛牌照之吊扣（銷），乃以前段未依公路法申請核准即經營汽車運輸業之構成要件事實之發生，不論非法營業車輛是否歸非法營業人所有，均得就該非法營業車輛，吊扣（銷）其車牌之意旨。

再者，參酌前引公路法於73年1月23日、106年1月4日兩次修正之立法理由，公路法第77條2項上開文義，確實係藉由對非法營業汽車之行車許可憑證（即車輛牌照）之吊扣（銷），使遭牌照吊扣（銷）之汽車，在吊扣（銷）期間無法從事行車上路駕駛之通常使用，藉由此等對汽車通常目的使用之財產權能的限制，杜絕行為人於此期間內，在還未依法申請核准前，再度違法駕駛同一車輛經營汽車運輸業之可能性，且參酌以汽車乃高價財物，重置不易，非有高度信任關係，也非輕易得以無償借得其他汽車再度違法營業，若有償租用他車非法營業，一來勢增營業成本，二來若再遭查獲，亦可能衍生對出租人之民事責任，公路法第77條第2項規定之車輛牌照吊扣或吊銷，的確可以在相當程度上，預防行為人再度非法經營汽車運輸業之風險，直接回復公路法對經營汽車運輸業應先經申請核准之管制秩序（雖然理論上，行為人仍可能轉而使用他車再度非法營業，但如前述，其實際風險已大幅降低）。

簡言之，公路法第77條第2項不區分非法營業汽車是否為行為人所有，而吊扣（銷）該車輛牌照之處分，乃積極、直接對公路法所定汽車運輸業應循營業秩序之危害預防措施，不在藉由對違法行為人之裁罰警戒，消極、間接達成上開危害預防之目的，性質上屬管制性不利處分，而非裁罰性行政罰，當可認定無誤。

就此而言，最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議，對該吊扣、吊銷車輛牌照措施之定性，可資贊同而應予援用。

⒋至原告主張：參照「新領牌照登記辦理須知」，汽車牌照發給在掌握車輛機械功能狀態，確保行車安全，即不得不當聯結公路法對汽車運輸業之營業管制，故公路法第77條第2項，依最高行政法院聯席會議決議見解，違反「不當聯結禁止原則」，不應援用，牌照吊扣、吊銷，首應為裁罰性處分云云。

但查，汽車牌照之核發，目的固首重在車輛機械功能是否適於安全行車駕駛之確保，然汽車牌照之核發，如前所述，不僅作為汽車行車許可之使用管制，亦為我國車籍管理之必要手段，涉及汽車使用相關之管制，自均得藉由此事關汽車使用權能之牌照管制措施，透過牌照之吊扣或吊銷等手段，達成其所追求與汽車使用相關聯之管制目的。

而公路法對經營汽車運輸業之事前管制，涉及此等汽車使用方式對消費者安全與道路交通秩序之維護，業如前述，公路法第77條第2項就非法經營汽車運輸業事實之發生，藉由牌照之吊扣或吊銷，直接規制法律所期望之汽車運輸業營業秩序，兩者間自然具有合理正當關聯，未違反「不當聯結禁止」原則。

至原告上開主張，乃源自其對建立汽車牌照管制制度之目的，錯誤限縮於僅在確保車輛機械功能之安全，不及車輛使用之管制，因而誤認其他涉及車輛使用管制而以牌照使用許可吊扣或吊銷，一律均屬不當聯結，實屬對法規制度之錯誤理解，自不可採。

至另原告主張：公路法第77條第2項之文義與立法目的，均僅以過往之非法經營汽車運輸業行為為其法律效果之構成要件，並只得以非法營業行為人為裁處對象，又參照行政罰法第2條對裁罰性不利處分包涵證照之吊扣或營業之限制，以及司法院釋字第418號解釋理由，就裁處依據不同且不相干之道路交通管理處罰條例，對汽車牌照吊扣性質之解釋，認為公路法上開規定之車輛牌照吊扣或吊銷，應屬裁罰性不利處分，僅得對非法營業人裁罰云云，參酌前開各點說明，均屬有誤，也不足採。

⒌至於法學文獻上，雖有認為法律條文對不利處分之發動至結束，已設定有一定期間者，即應屬對違法行為人之非難警戒，乃裁罰性處分，而非管制性不利處分，蓋以排除違法狀態為目的之行政管制，手段之適用，也依隨違法狀態是否排除而判斷，未有發動、結束預先繫諸法律預定期間者（見林明昕，同前文，第23-24頁；

林明鏘，「2013年行政法回顧—兼論2012年情形」，收於「臺大法學論叢」43卷特刊，第1110頁）。

核上開法理見解，固非無見，然而一項不利處分之性質，究竟是間接規制秩序之裁罰性處分或直接規制秩序之管制性處分，毋寧應視不利處分之立法文義結構與目的，在秩序規制上之功能而定，單由法律預定處分延續期間之外觀形式，認定必為裁罰性處分，不可能為管制性不利處分，恐有偏離立法意旨之虞。

蓋為排除對公共秩序之實害或預防危害，法律授權行政機關得為一定直接干預秩序之管制性不利處分，雖然目的就在直接排除或預防違法狀態或危險，但立法考量上，關於此等手段實施方式之規劃，仍可能藉由為不利處分設定一定之存續期間，防止不特定期限之干預處分在實際上實施時，未能謹守危害或危險消滅時，即依法廢止處分之界限，而可能對人民自由或權利形成難以預見終期之不當干預，故先立法設定一定之干預期間，再由行政機關在期間長短之裁量擇定上，再為合義務裁量，預測何等適當期間之管制干預，就足以排除危害或預防危險之再發生；

且若涉及將來危險之預防管制，而非針對過去不法行為之非難制裁，即無「一事不二罰」原則之適用。

亦即此等法律授權，應容許行政機關在先為一定存續期間之管制性不利處分干預秩序後，於存續期間屆至時，得再視危險是否盡已除去之狀況（如行為人是否再度違法），而決定是否另為第二次附有一定存續期間之管制性不利處分，以干預、導正公共秩序，回復法律所預期之秩序狀態。

此等法制設計與實際上應循之行政實務，對於人民自由、權利之干預，係以一定之明確時間期限為界，而非實害或危險是否排除或消失之不確定事實為斷，雖增加反覆行政之成本，但對法律或行政明確性有益，應非立法政策上所不許。

故立法上不利處分之存續期間設定，未必即能逕以此斷定為裁罰性處分，仍應視該不利處分對秩序之干預，是否積極、直接，抑或仰賴對不法行為人之責難警惕，消極、間接達成秩序導正目的而定。

本件公路法第77條第2項之車輛牌照吊扣（銷），目的在直接預防行為人再度違法營業之危險，已如前述，自不受牌照之吊扣（銷）有一定期限而影響其性質界定，附此敘明。

⒍承上所述，公路法第77條第2項規定對非法營業車輛牌照之吊扣（銷），重在積極且直接對公路法所定汽車運輸業營業秩序之危害預防，不在藉由對違法行為人之裁罰警戒，以消極、間接方式，達成同樣危害預防之目的，且法條結構與文義上，並不以非法營業行為人為裁處對象，反而以非法營業車輛為裁處對象，即不區分非法營業之汽車是否為行為人所有，而均得吊扣（銷）其車輛牌照，故性質上屬管制性不利處分，非裁罰性行政罰，當可認定無誤。

最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議，對此不利處分之性質界定見解，當可援用。

然而，如前所述，因刑事或行政不法事實之發生，附隨對於物為沒收、沒入或為其他財產權能之限制處分，與其硬性區別其究竟為處罰或保全處分（措施），毋寧更應重視，此二者區隔後，更應探詢此等對人民財產權之干預措施，究竟在何等法定條件下，方屬合憲而得為之。

（四）因非法經營汽車運輸業之違章事實發生，公路法第77條第2項除前段規定對違法行為人裁處罰鍰或勒令停業外，後段並附隨規定，「得」吊扣或吊銷非法營業車輛之牌照。

後段關於車輛牌照吊扣或吊銷之處分，乃管制性不利處分，已經本院認定明確並敘明理由如前，而就此因行政不法事實之發生，附隨對物之財產權能限制的干預處分，究竟在何等法定條件下，方屬合憲，有必要進一步探究，方得審視原處分究竟是否合法。

而按憲法第15條規定，人民之財產權應予保障，此一規定旨在確保個人依財產之存續狀態，行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害。

倘若國家因公用或因其他公益目的之必要，需對財產權進行一定之限制者，除應依憲法第23條規定意旨，遵守法律保留與比例原則外，更應注意是否符合憲法第7條之平等原則，亦即對財產權之剝奪或限制，是否逾越一般人就其所有權於社會責任上所期待應予忍受範圍，形成對其個人不平等之特別犧牲，若如是，即應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨；

且此不僅止於財產所有權剝奪之徵收，對財產之自由使用、收益、處分權能之過度限制，超過社會責任可期待一般人可容忍程度者，亦形成對財產權不平等之特別犧牲，也應給予相當之補償，方符合憲法保障財產權意旨，此參酌司法院釋字第440號、第516號、第652號、第747號等多號解釋之解釋理由意旨即可得知。

至於具體狀況對財產權之限制是否違反平等原則而對人民構成特別犧牲，除應參考司法院釋字第564號解釋理由所闡述「應就其目的與限制手段及其所造成之結果予以衡量，於手段對目的而言尚屬適當，且限制對財產之利用至為輕微，無悖於比例原則，屬人民享受財產權同時所應負擔之社會義務」為標準外，亦應考量是否對合於財產原私用目的之財產權能造成不可期待其應予容忍之重大損害，而構成特別犧牲。

倘若依財產之個別事實狀態，原受有一定拘束，進一步之財產權干預措施，僅是該拘束具體化為義務者，則是財產權之社會責任範疇，尚未形成對財產權人之特別犧牲（關於特別犧牲之判斷標準，可參見葉百修，「損失補償法」一書，第38-57頁）。

簡言之，因違反行政法上義務之違法行為發生，縱使基於危險預防之秩序保安必要，對工具物或違法行為所生之物，不問屬於行為人與否，予以沒入或為財產權能之限制者，即使對於維護公共利益之目的達成尚屬必要，且符合比例原則，倘若逾越社會責任可期待物之所有權人應容忍之程度，而形成對其個人不平等之特別犧牲者，即應給予相當之補償，始符合憲法第15條對財產權保護之意旨。

而若法律未訂定適當之補償機制者，基於憲法對財產權保障衍生之「無補償即無徵收」之法理（參見司法院釋字第731號解釋葉百修大法官之協同意見書），並鑑於如何對特別犧牲進行補償，涉及國家財政負擔之規劃，應屬立法權決定之法律保留事項，非司法審查權限得貿然介入代為決定，法院僅得就行政法律所定沒入或其他財產權能之限制，於具體個案中倘已構成對物之所有人的特別犧牲，且未給予相當補償者，因該沒入或財產權能限制之干預措施，已構成對財產權之違憲侵害，自應採合憲性解釋、適用法律原則，認定該財產權干預措施違法，而不得為之。

（五）汽車為動力交通工具，人民擁有汽車財產之一般私用目的，即為駕駛行車上路使用。

而人民行使駕駛汽車在道路上行駛之使用權能，依法必須先申領牌照之許可憑證，方得為之，已如前述。

故吊扣或吊銷車輛牌照，對人民依法按汽車一般私用目的之使用權能，已構成實質且非至為輕微之限制，尤其公路法第77條第2項規定之車牌吊扣或吊銷，乃為降低行為人再度非法經營汽車運輸業風險之公益目的，因此而為之管制性不利處分，原不限於對非法營業人方得為之，更有可能對未違法之第三人，進行車牌吊扣（銷），影響未違法之無辜車主原可合法使用汽車之權利，自更有必要探究是否構成對汽車所有人違反平等原則之特別犧牲，且在公路法並未規範補償機制之前提下，基於公路法第77條第2項合憲性解釋原則，就對於汽車所有人構成特別犧牲之情形，即不得為車牌之吊扣、吊銷（關於對非違法行為人之第三人所有之物予以沒入，須謹慎探究是否構成類似徵收侵害之特別犧牲，而須補償之問題，可參見德國Maunz/Duerig/Papier所著憲法註釋書當中對此之清楚說明,見上作者，GG Art.14,Rn.657以下）。

此部分非在最高行政法院106年度4月份庭長法官聯席會議決議之範圍內，但本院為求合憲解釋、適用公路法第77條第2項規定，仍當進一步探求之。

然而，我國行政罰法對於不具裁罰性質之沒入或其他相當之財產權限制處分，並未特別規定在何等情形下，應予補償之條款，相對也難輕易對照出，在何等情形下，對於因預防再度違法而沒入或限制違法工具物之使用，仍在社會責任可期待之容忍範圍，而無補償問題。

審諸我國行政罰法立法體例及內容，多方參照德國秩序罰法之規定，且行政罰法第21條、第22條之內容，與德國違反秩序罰法第22條、第23條近似，其中行政罰法第22條立法理由第3點甚至明言乃「參考德國違反秩序罰法第23條」等語，是故，德國違反秩序罰法對此相關規範，對於我國即具有高度之參考比擬價值。

經本院參酌德國違反秩序罰法第1編第5章第22至第24條關於標的物沒收及比例原則，與同法第28條關於補償之相關規定（上述條文之中文翻譯，請參附件），和彼邦註釋書對此等條文意涵之闡釋說明，本院認為可歸納為下列幾點原則，並分敘其理由：⒈對屬於行為人（包含因故意而共同實施者）所有之物，對物之沒入或對其財產權能之限制，肇因於應受行為人自己客觀上之違法行為，故即使行為人主觀上不具備有責性要素而不應受處罰，單純基於秩序保安必要之考量（亦即德國違反秩序罰法第22條第2項第2款所定「依物之性質及整體情況會危及公眾，或該物有遭用以實施受刑罰或罰鍰制裁行為之虞者」，類似違禁物品），將物予以沒入或限制其財產權能者，對物之所有人（即行為人）而言，仍符合事理之平，不構成特別犧牲，故無應予補償之問題〔見KK-OWiG/Mitsch,同前註釋書§28Rn.5，以及Papier,同前憲法（即德國基本法）註釋書出處，Rn.656〕。

亦即，我國行政罰法第21條所定沒入之物屬於應受處罰者所有之情形，並無特別犧牲問題需予考量。

⒉對非屬於行為人所有而為第三人之物，我國行政罰法第22條規定之兩種情形，亦即①「因所有人之故意或重大過失，致使該物成為違反行政法上義務行為之工具者」，以及②「物之所有人明知該物得沒入，為規避沒入之裁處而取得所有權者」，此際將物予以沒入或限制其財產權能，對自己並未違反行政法上義務之所有權人而言，並不構成特別犧牲而有應予補償之必要（參照附件翻譯之德國違反秩序罰法第23條、第28條第2項第1款、第2款規定）。

蓋上述兩種情形：⑴就前者而言：倘物之所有人出於故意，提供其所有物使之成為違法行為工具者，已經屬故意幫助行為人違法，依行政罰法第14條第1項規定，本來就是共同實施行為人，對其沒入物，在行政罰法第21條規定已有其正當性（可參見KK-OWiG/Mitsch,同前註釋書§23Rn.18對德國類似條款之相同見解說明），自也得依此沒入或為財產權能之限制；

另倘若物之所有人出於重大過失提供物成為違法行為工具者，則相當於因輕率之重大過失，對行為人提供從事違法行為之客觀上協助，雖非行政罰法第14條第1項之故意共同實施違法行為人，但因其以主觀高度可責之行為，對違法行為之遂行提供協助，造成有對物予以沒入或其他財產權能干預之必要，物之所有人對此財產權干預之必要性事由的發生，既有可非難性，對之為物的沒入或其他財產權能的限制，即具有正當性，也無應予補償之問題（見KK-OWiG/Mitsch,同前註釋書§23Rn.16；

§28Rn.5）。

蓋此誠屬物之社會責任可期待其容忍之範圍，不構成對其個人不公平之特別犧牲。

⑵就後者而言，物之所有人在違法行為後，明知違法行為所涉及之物得遭沒入或為其他財產權能之限制，卻為阻擋其實施，而去取得物之所有權，具有可非難性，對其阻擋公益目的遂行而可非難地取得之物，為原公益目的之施行，再對該物進行沒入或財產權之限制，自也無基於憲法對財產權保障而特予補償之必要（見Bohnert/Krenberger/Krumm,4.Aufl.2016,OWiG§23Rn.8-12）。

⒊對非屬行為人所有而為第三人之物，單純基於秩序保安之必要，亦即德國違反秩序罰法第22條第2項第2款所定「依物之性質及整體情況會危及公眾（按即近似違禁物之概念）」或「該物有遭用以實施受刑罰或罰鍰制裁行為之虞」等情形，又非前開⒉所述行政罰法第22條所定第三人有可非難之情形者，依德國違反秩序罰法之註釋說明，固然係依同法第28條第1項規定（參見附件翻譯條文），簡化地認為，依此原因，對行為人以外第三人所有之物進行沒入者，為落實憲法對財產權之保障，均應對物之所有人給予相當之補償（見KK-OWiG/ Mitsch,同前註釋書§28,Rn.7）。

但本院認為：我國並無德國違反秩序罰法第28條對何時應給予補償，何時法定條件下方得例外排除之特別規定。

故得參照憲法對財產權保障只就特別犧牲應予補償之意旨，以及德國法相關規範歸納形成之共通參考標準，為各別具體情狀之判斷，亦即：⑴倘若物之性質及整體情況，客觀上就有危及公眾之危險性，即與違禁物近似者，依照行政法律對所有人一體適用之規範，就不得持有者，則因行為人違反行政法上義務行為遭調查取締，使該物之存在並由所有人持有之情形，為主管機關發現者，為貫徹對違禁物之查緝，逕予沒入或為其他財產權能之干預處分，符合法律適用之平等原則，並非針對該物之所有人個別侵害的特別犧牲，尚無應予補償問題。

就此而言，汽車之性質，以及縱算考量前曾遭非法經營汽車運輸業使用之整體情況，客觀上並非其存在就有危及公眾，不可能自行去非法經營汽車運輸業，非屬危險之違禁物，尚無從依此為由，逕對曾遭非法營業之汽車吊扣（銷）其車牌。

⑵在「物有遭用以實施受刑罰或罰鍰制裁行為之虞」的情形，亦即為了預防物將來再遭違法工具使用之危險者，而有必要沒入或對物之財產權能為限制者，倘若物之所有人對於此等「將來」可能發生之危險，是有故意或重大過失之可非難性者，此與我國行政罰法第22條所定兩種可對第三人之物沒入的具體情形，雖有不同，但就可沒入或為財產權能限制之正當性原因，即物之所有人對於可沒入（或財產權限制）事由之發生，是有可非難性，則應為相同評價。

故此時對物之所有人採取沒入或其他財產權能之限制，符合平等原則，也屬物之社會責任對其可期待應容忍者，並無特別犧牲而應予補償之必要。

例如違法行為之工具物汽車，非行為人所有，汽車所有人出於無心（即非基於故意或重大過失），才使該車被他人當作非法經營汽車運輸業使用之工具，縱然不符合行政罰法第22條第1項規定；

然而，倘若汽車所有人嗣後已明知汽車先前被當作非法營業工具之情形，卻仍按原有供用狀況，繼續提供該他人占有使用，復未對汽車進行有效之監督管控，以防止汽車再遭用作違法工具之情形再度發生者，在此可非難情形下，對汽車所有人施予預防再犯之管制性不利處分（例如車牌之吊扣或吊銷），符合平等原則，非對物之所有人形成特別犧牲，也無應予補償之必要，故得逕予吊扣（銷）其車牌。

⑶除上述⑴、⑵情形外，物非屬行為人而係第三人所有，單純基於預防該物再遭違法工具使用之危險，對違法工具物之使用、收益或處分等財產權能等加以限制者，除非例外情形中，對財產權能之影響至為輕微（例如違法之交通工具暫予扣留，待所有權人出面請求迅即發還者），或個案情形對財產權之干預固非輕微，但仍在社會責任可預期應予容忍之程度範圍內者，均不該當特別犧牲，而得特別除外考量外；

否則，為預防他人再違法之危險，就要實質損害物之所有人的財產權能，仍屬違反財產權平等保障之特別犧牲，除非有予相當之補償，否則不得行之。

就此而言，公路法第77條第2項後段之車牌吊扣（銷），固然是為預防行為人再度利用同一汽車非法營業，但車牌吊扣（銷）畢竟已對人民一般私用目的之使用權能構成實質且非至為輕微之限制，倘若汽車所有人不是非法營業之行為人，也未以故意教唆或幫助營業人去非法營業（非行政罰法第14條第1項之共同實施行為人），則其不僅就既往違反公路法義務行為之實施，無可非難性，倘若對於汽車可能再遭違法使用之危險，也無可非難者（例如汽車遭竊之人，事後已嚴加防範車再度遭非法營業人竊去營業，或汽車交由行為人使用時，未能預見非法運輸業之行為，無故意或重大過失，事後發現車遭用以非法營業，隨即將汽車收回，不再提供行為人使用者），則對此純屬無辜之第三人，倘仍對其所有之汽車逕依公路法第77條第2項規定，吊扣（銷）其車牌，實屬超過社會責任可期待其應忍受之程度，構成特別犧牲，在公路法未設補償機制之前提下，依合憲性解釋、適用法律原則，當不得率予吊扣或吊銷其車牌。

直言之，我國乃民主法治國家，並非共產專制國家，縱然預防營業人非法經營汽車運輸業之公益目的再強大，在汽車所有人自己並未違反公路法之義務，也未以可非難方式，提供協助或促成違法，或其危險之再度發生的前提下，基於憲法對財產權之保障，不能強令無辜之第三人，在未獲任何補償之下，為上述公益目的，而平白犧牲其汽車合法使用之權利。

⒋綜上所述，公路法第77條第2項對非法營業車輛車牌之吊扣或吊銷，雖如最高行106年聯席會議所決議，乃屬預防行為人再違法之管制性不利處分，但此管制性不利處分之實施，仍應基於憲法保障財產權之意旨，除遵守比例原則外，對於汽車屬於非行為人之第三人所有的情形，在公路法無補償機制之前提下，為防止對汽車所有人造成無補償之特別犧牲而違憲侵害其財產權，必須採合憲性解釋，僅限於下列三種情形，方得對非屬行為人所有之汽車，吊扣或吊銷其車牌：⑴汽車所有人因故意或重大過失致使該物成為違反行政法上義務行為之工具者；

⑵汽車原為行為人或上述⑴情形之人所有，第三人明知該汽車將因公路法第77條第2項規定而得予吊扣或吊銷其牌照，卻為規避吊扣或吊銷車牌之裁處，而去取得所有權者；

⑶汽車所有人並無前述⑴、⑵之情形，但已知悉其所有之汽車先前被當作非法營業之工具，就行為人可能再度使用同一汽車違法營業之危險的發生，有其故意或重大過失者，例如仍按原有供用之情狀，繼續提供行為人占有使用，且未對汽車進行有效之監督管控，以防止汽車再遭行為人用作違法營業工具者。

⒌至關於公路法第77條第2項吊扣或吊銷車牌實施時，依憲法第23條、行政程序法第7條所定之比例原則，並參考德國違反秩序罰法第24條第2項、第28條第3項等更為具體之規範，在對行為人以外之第三人所有之汽車得予吊扣或吊銷車牌時，更應注意：倘若有其他法定對汽車所有人干預程度較輕微之措施，同樣可直接積極達成預防行為人再度違法經營汽車運輸業之管制秩序目的者（例如106年1月4日修正公布之公路法第77條第2項後段規定，尚容許對汽車駕駛人直接吊扣或吊銷駕駛執照），或者對第三人所有之汽車吊扣或吊銷其牌照，依其情節將過度嚴苛時（違反狹義比例原則，例如該車為第三人平日賴以維生營業之工具，吊銷車牌足以影響其生計者），即不得採取吊扣或吊銷車牌之方式。

（六）經查，系爭車輛為原告所有，有汽車車籍查詢表在卷（見可閱覽訴願卷第111頁），本件係經民眾提供系爭車輛之行車路線圖（含司機照片）、付費車資列表及系爭車輛之照片等，檢舉訴外人綽號「正義」即原告之子姚正義於事實概要欄所載時間、地點，利用Uber網路平臺服務，招攬乘客後，載客由臺北市信義區忠孝東路5段22巷載客至忠孝東路4段553巷42號，收取費用78.58元，有可辨識其車牌號碼為「OOOOOOOO號」之系爭車輛照片、行車路線圖、付費車資列表等存卷可查（見同上卷第110頁）。

而關於駕駛人欲加入、透過Uber APP平臺，載客收費營業之運作方式略為：乘客要搭載Uber的車輛，必須要先加入Uber的會員，司機要提供該載客服務，也是要加入Uber的平臺，當乘客有需要用車時，就會透過Uber APP平臺叫車，司機接獲叫車服務後，即可前往乘客叫車地點載客，於到達目的地後，Uber APP會發送收據資料至乘客的手機裡，因乘客加入會員時會提供信用卡扣款資料，所以在抵達目的地時就會完成扣款。

司機在加入Uber平臺時，會提供照片給Uber平臺，乘客在叫車時確定司機以後就可以從平臺上截取路線圖及司機的照片等情，此有關於臺灣宇博數位服務股份有限公司（下稱臺灣宇博公司）招攬司機入會之相關資料可參（見本院卷第152-175頁），足見以加入Uber平臺，提供車輛載客收費服務者，其完成交易後，乘客可自其手機之網路平台截錄並列印出「行車路線圖」（含司機照片）、付費收據等文件，因此可佐證，本件乘客消費後提供之檢舉資料，應可憑信為真。

被告臺北市區監理所乃舉發原告將系爭車輛交予駕駛「正義」於上開時地違規搭載乘客收費，違反公路法第77條第2項規定，並開立舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（見同卷第109頁)。

被告因認此舉發情節，違反公路法第77第2項規定，以原處分吊扣系爭車輛牌照2個月，亦有在卷原處分可按（見同卷第75頁）。

且原告確有將系爭車輛交付其子姚正義即綽號「正義」平日使用，姚正義違規經營汽車運輸業遭舉發處罰後，原告仍繼續將該車交付姚正義按往常一樣保管使用，原告也未特別過問其用途等情，並經原告具狀陳明（見本院卷第279-280頁）。

是原告所有系爭車輛，確實有於事實概要欄所載時間、地點，由訴外人姚正義搭載乘客收取費用之事實，堪以認定。

原告主張民眾檢舉資料是否正確有疑問，資料中車輛車牌號碼不明，非得佐證為系爭車輛，被告未盡職權調查之責，原處分書所列載之違規事實，非依據客觀事證，且未載明原告應受吊扣之原因云云，均與事實不符，並無可採。

（七）按經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備後始得為之，已如前述，而所謂「事業」，並未排除自然人，且本質上固具反覆性及繼續性之特徵，但如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定。

參諸在卷之臺灣宇博公司招攬司機入會之網路資料，於上明白記載：「Uber臺灣，歡迎來到Uber合作駕駛資訊網」、「全球最夯的開車接案平臺，您絕不可錯過的賺錢機會！」、「時間自由24H隨時接案」、「免加入費，週週多賺上萬」等語（見可閱覽訴願卷第113-116頁）。

足見以小客車加入Uber APP平臺，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用，加入Uber APP平臺之司機，係以營利為目的，有反覆實施之意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵，為營業行為，也堪認定。

訴外人姚正義既有加入Uber APP平臺之事實，復有利用該平臺載客收費之行為，自屬營業行為甚明。

原告主張Uber網路平臺非計程車營運，即不屬非法營業云云，然不論汽車駕駛人結合Uber平臺攬客收取報酬營業，究竟應歸為何等客運運輸業，未經向主管機關申請核准，仍已違反公路法第77條第2項無疑，原告上開主張，仍不能採。

（八）承前所述，原告所有系爭車輛，交由訴外人姚正義未依公路法申請核准，即經營汽車客運輸業，系爭車輛乃非法營業之車輛，行為時公路法第77條第2項後段雖規定，得吊扣其牌照2個月至6個月，或吊銷之；

但揆諸前開說明，因系爭車輛非行為人姚正義所有，在公路法未有補償規定下，為免造成對原告之財產權形成特別犧牲之侵害，應採合憲性解釋，當僅限於：⒈原告因故意或重大過失致使汽車成為姚正義非法營業之工具，或⒉原告已知悉系爭車輛先前被當作非法營業之工具，且因故意或重大過失，仍按原有供用之情狀，繼續提供姚正義占有使用，且未對汽車進行有效之監督管控，以防止汽車再遭姚正義用作違法營業工具者，方得依法吊扣或吊銷車牌。

本件原告既然自承在收悉違規舉發與原處分後，仍按原有提供系爭車輛由姚正義日常使用之情狀，繼續由姚正義占有使用中，且未對汽車使用情形為任何聞問，以防止汽車再遭姚正義用作違法營業之工具，對於被告欲藉原處分預防姚正義再度非法營業之原因存在，是有故意而可予非難，則不論原告先前交付車輛予姚正義對其供作非法營業工具乙節，是否有故意或重大過失，被告仍得依法，參酌比例原則，對系爭車輛予以吊扣或吊銷車牌，以貫徹立法者藉由此措施，杜絕違法行為人短期內再駕駛同一汽車，降低再度違法營業危險之立法意旨，且仍屬原告作為汽車所有人社會責任上，可期待其應容忍之範圍，非屬對其財產權之特別犧牲侵害。

又此車牌吊扣之措施，乃為上開目的，直接積極對公路法建立之汽車運輸業營業秩序之規制，為管制性不利處分，已經本院敘明如前，其實施雖須遵循前述合憲性解釋下之條件，但究非對非法營業行為之裁罰性處分，並不以汽車所有人有責參與非法營業行為為要件，故縱原告並非實際經營汽車運輸業之人，也非行政罰法第14條第1項所定以故意共同實施該違法行為之人，仍不妨礙本件管制性不利處分之合法性。

原告主張被告未證明伊係非法營業人，原處分也未載明此點，伊對非法營業行為，並無故意過失，即不得將其所有之系爭車輛牌照吊扣，否則有違行政罰法制之「處罰法定原則」、「過失責任原則」、「自己行為責任原則」云云，皆有誤會，並非可採。

（九）關於原處分裁處吊扣系爭車輛牌照2個月，經核已係行為時公路法第77條第2項後段關於車牌吊扣之最短期限，被告稱是為預防該車再遭行為人姚正義違規使用，又考量乃第一次違規營業，故決定上開吊扣牌照之期間等語（見本院卷第211頁），足見被告乃鑑於訴外人姚正義第一次違規營業，惡性尚輕，可預見藉由原處分限制其平常駕駛日用之系爭車輛上路行使權能2個月，即可令姚正義不再非法經營汽車運輸業，而收預防姚正義再度違法之效，且原告具狀自承該車非其賴以維生之工具，也一向交予姚正義使用，吊扣車牌2個月，當不影響其生計，無過於嚴苛之慮，則此等管制性不利處分輕重之裁量，合於其追求之秩序規制目的必要，且未失衡，未與比例原則相違背。

原告主張原處分限制原告使用汽車權利，相對於姚正義僅受罰鍰，違反比例原則，且裁量怠惰云云，也無可採。

五、綜上所述，原告之主張均無可採。原處分經核於法無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。

原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 107 年 3 月 7 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 侯 志 融
法 官 梁 哲 瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 3 月 7 日
書記官 林 苑 珍
附件：德國違反秩序罰法相關條文中文翻譯：
一、第22條：
（第1項）
作為違反秩序行為之附屬效果，以法律明文有規定者為限，得對客體物為沒入。
（第2項）
沒入僅得於下列情形為之：
1.沒入裁決時，客體物屬於行為人所有或有權支配。
2.客體物依其性質及整體情況會危及公眾，或該物有遭用以實施受刑罰或罰鍰制裁行為之虞者。
（第3項）
第2項第2款要件下，行為人之行為雖不可非難，亦得沒入客體物。

二、第23條：
其他法律明定適用本條之規定者，行為人以外之人有下列情形之一，且客體物於裁決時，不合於第22條第2項第1款之情形，而由該行為人以外之人所有或有權支配者，亦得沒入之：
1.至少出於重大過失，協助該物或權利作為違法行為或預備行為之工具或客體。
2.於明知客體物得予沒入之情形下，仍以可非難之方式取得之。

三、第24條：
（第1項）
沒入相對於違法行為之意義，及相對於受沒入所影響之行為人或第23條所定情形之第三人之非難，不合比例者，不得依第22條第2項第1款及第23條規定命沒入之。
（第2項）
有其他干預程度較輕微之措施，亦得達成沒入之目的者，依第22條或第23條所命之沒入應予保留。此類措施例如：
1.命不得使用客體物。
2.命排除客體物上特定設備或標誌，或對客體物為其他變更。
3.命對客體物僅得以特定方式使用。
上述其他措施命令被遵行時，撤銷所保留之沒入；
否則得事後命令沒入之。
（第3項）
沒入得僅限於對客體物之一部。

四、第28條：
（第1項）
沒入物之所有權或遭沒入之權利於裁決確定時，為第三人有權支配，或客體物因第三人權利受有負擔，而第三人之權利因沒入裁決而消滅或受侵害者，應衡酌交易價值對第三人予以適當價額之金錢補償。
補償義務於物之所有權或遭沒入之權利移轉時生效。
（第2項）
有下列情形之一者，不予補償：
1.第三人至少出於重大過失，協助該物或權利作為違法行為或預備行為之工具或客體。
2.第三人於明知客體物或權利得予沒入之情形下，仍以可非難之方式取得之。
3.依違反秩序罰法以外其他法規命令，按得為沒入之整體情況，對該客體物自第三人處長期予以剝奪而無庸補償。
（第3項）
第2項情形，如不予補償過度嚴苛者，亦得予以補償。