臺北高等行政法院行政-TPBA,106,訴,1215,20180329,2

臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1215號
107年3月1日辯論終結
原 告 謝文雯

謝陳靜華
謝文婷
謝月嬌

謝明義
謝正驥

王盈婷
凌明炘

林進財
莊文德

王碧霞
莊雅荏
莊雅婷
鍾儲道

鄭惠美
林香君

蔡文嘉
蔡智慧

謝明進

謝李雪
詹張勢津

詹增福
詹昭隆
共 同
訴訟代理人 黃旭田 律師
熊依翎 律師
被 告 新北市政府
代 表 人 朱立倫
訴訟代理人 陳啟聰
林建勇
鄒佳宏
參 加 人 新北市永和區網溪國民小學

代 表 人 呂郁原
訴訟代理人 李宗翰

上列當事人間巷道爭議事件，原告不服內政部中華民國106年7月26日台內訴字第1060028882號訴願決定，提起本件行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：參加人申請將新北市永和區竹林路91巷47弄（下稱47弄巷道）及同路段75巷33弄部分巷道辦理巷道廢止及改道，經新北市都市計畫區內巷道廢止或改道審查小組（下稱審查小組）民國105年6月27日第80次會議審查決議，被告工務局乃以105年8月8日新北工養字第10534648241號公告巷道廢止及改道範圍，詳如附圖所示：廢止位置如附圖灰色區域（坐落新北市○○區○○段000○號、518地號、519地號土地）；

改道位置如附圖咖啡色區域（位於同段518地號、519-1地號土地）；

紅色虛框區域為原巷道位置。

原告為門牌號碼新北市○○區○○路00巷00○00號、17號建物（坐落土地為新北市○○區○○段000○號，下稱系爭建物）之住戶或所有權人，就上開47弄巷道廢止及改道案提出異議，經現場會勘、調處未成，被告依審查小組105年10月27日審查會議決議，以106年2月14日新北府養工字第1063605278號函（下稱原處分）同意巷道廢止及改道申請案。

原告不服，乃循序提起行政爭訟。

二、原告起訴主張：

（一）依建築法第101條授權訂定新北市建築管理規則第11條第1、2項，以及新北市政府辦理都市計畫區內巷道廢止或改道作業要點（下稱廢改道作業要點）第3點第4項等規定，「擬廢止巷道及臨接巷道兩側全部土地及建物所有權人之同意書」為申請廢止現有巷道應備法定文件。

原告為系爭建物之所有權人或住戶，建物所坐落之513地號土地與47弄巷道坐落之518、519、401地號等土地相臨接，依上開規定，47弄巷道廢止及改道須取得原告同意書。

因此，前揭規定已賦予原告通行該現有巷道之權利或法律上利益。

該等通行權之內涵尚包括原告受消防車輛、救護車輛救護而行駛於47弄巷道之通行權利，俾保障原告之生命權、財產權，原處分准許參加人廢止原47弄巷道並新設路寬較窄之47弄巷道，致使新設47弄巷道底端已無任何空間可供救護車輛載運傷患後迴轉前往醫院、亦無足夠空間供消防車輛通行並提供正面救災所需空間，影響原告之通行權、生命權及財產權，原告自屬原處分之利害關係人。

（二）參加人申請47弄巷道廢止應取得513地號及509地號土地所有權人之同意，始屬適法；

詎料，被告不以「47弄巷道整體」認定「擬廢止巷道及臨接巷道兩側全部土地及建物所有權人」之範圍，而僅以本件申請廢止47弄巷道之範圍，切割限縮本件申請案之利害關係人範圍，逕認參加人無須取得原告及509地號土地所有權人之同意書，顯有違誤。

（三）原47弄巷道平均寬度為5公尺以上，改道後47弄巷道寬度僅約3公尺，與廢改道作業要點第2點第1項第4款「改道之新設巷道寬度大於原巷道寬度」之規定不符，且與內政部102年7月22日台內營字第1020807424號函修正「劃設消防車輛救災活動空間指導原則」（下稱救災空間指導原則）第1點第2項及第3點第1、2項「供消防車通行之道路或通路，或提供消防救災之所需空間，須至少留設4.1公尺以上之淨寬」之規定亦不相符，影響原告通行、消防安全及緊急救護之權利。

（四）被告雖稱系爭建物之基地建築線指定於91巷43弄，倘有消防救災需求亦應循91巷43弄出入云云，惟91巷43弄僅能照應系爭建物15號之救災需求，而不及於17號；

47弄巷道早於系爭建物取得建造執照以前即已鋪設柏油供通行之用，且為系爭建物唯一能正面救災之消防通道。

基於公共利益之考量，新設47弄巷道應留設置少4.1公尺以上淨寬，詎被告未審酌公共利益要件，恣意通過本件申請等語。

為此聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以：

（一）本件申請廢止及改道之47弄巷道兩側地號為新北市永和區○○段000○000○000○0○000○號，該等土地均為參加人所有，加以本件新設47弄巷道係接續原47弄巷道未廢止處繼續施作，已保留原有通行功能，原告之法律上利益並未因本件申請受有侵害，於本件實不具當事人適格。

原告雖稱新設47弄巷道較窄，影響消防救護通行云云，惟依原47弄巷道照片及空照圖，原47弄巷道遭周遭私人車輛占用達半個車道，原告既有占用參加人校地之虞，亦影響原47弄巷道通行及救災，原告提起本件訴訟係因停車空間減少、占用範圍縮減，僅考量其私益，其通行於47弄巷道僅具反射利益，難認有何權利或法律上利益因原處分而受有損害。

（二）參加人已依廢改道作業要點第3點第4款規定檢附擬廢止巷道及臨接巷道兩側全部土地及建物所有權人之同意書，原告所稱之513及509地號土地皆非屬廢止巷道或臨接巷道兩側之土地，本件申請亦非屬自底端逐段廢止，本無須取得513及509地號土地所有權人同意。

（三）原告所有或居住之系爭建物，其建造執照指定之建築線係91巷43弄，惟其法定空地及逃生路線已多遭住戶圍堵占用，倘原告認有消防救災疑慮，應循系爭建物建造執照主要出入位置（即91巷43弄）設法排除妨礙通行之障礙物，而不應將其自身占用法定空地或逃生動線之責任轉由鄰地承受。

至於47弄巷道並非其他建照之防火間隔、法定空間、私設通路或類似通路，亦無其他領有執照之建物基地臨接47弄巷道設置出入口或使用47弄巷道為必要之進出道路，被告工務局依廢改道作業要點規定程序檢討、送審查小組，並無違失。

因廢改道係為替代原巷道通行，被告乃以參加人損害最少之方式辦理改道，而以原47弄巷道實際供通行之最窄處現況3公尺寬辦理改道，俾與比例原則相符。

此外，救災空間指導原則僅屬行政指導，並非強制規定，且被告消防局於第82次審查會中已說明小型水龍頭車所需寬度為3公尺，無論消防車行駛至何處，皆需人員下車佈水線，足據判斷新設47弄巷道寬度並不減損原47弄巷道所具之消防救災功能等語。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、參加人陳述意旨與被告相同，茲引用之。

五、本院判斷如下：

（一）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」

為行政訴訟法第4條第1項所規定。

以「權利或法律上利益受損害」為起訴條件之設定，作用之一在於排除民眾訴訟，非主張個人利益受損害者，不得起訴，作用之二在於藉此區隔權利與法律規範之反射效果（即法規之目的在於保障公共利益而非個人私益，但因法規有此規定對個人利益亦產生一種附隨效果）。

不過，傳統上的權利與反射利益二分法，固有其簡便之處，但對個人權益之保障則有欠周延，如何判斷法律所規範之目的純係為維護公益，或亦兼有保護個人權利之作用，此參考司法院釋字第469號解釋理由書第2段就如何判斷法規規定之目的係為保護人民之法益與否，有所闡釋：「……法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；

如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」

已揭示係採客觀主義及整體關連性之體系解釋方法（即學說上所謂保護規範理論）。

然由於「公益」本身即具備眾多私益集合之特質，實務上如何一方面修改反射利益之狹隘立場，以保護規範理論擴大對人民權利之保障，另一方面又不致因此而造成撤銷訟性質改變，淪為民眾訴訟，除就原告所主張之法律規範保護對象予以探究外，並須進一步就原告所欲撤銷之行政處分所引據之法律所保護之對象，及該處分是否實質損害其權利為審酌，如僅影響其法律上以外之經濟上利益、感情上利益，則不在值得保護之範圍，仍應認其提起撤銷訴訟為當事人不適格。

（二）次按，都市計畫區內之非計畫道路，而供公眾通行之巷道，其主管機關在直轄市為直轄市政府；

其廢止及設置，屬於行政程序法第92條第2項第2段所規定「有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用」之對物一般處分。

此種處分不以人，而以物為其相對人，但在人與物接觸，而必須接受物法之規制後果時，始間接對人發生效果。

本件原處分因參加人依據廢改道作業要點第2點第1項第4款規定，以原47弄巷道土地為參加人所有，早期供學生通學之用，現遭停車占用，影響學生安全為由而申請廢止原47弄巷道（部分）並改道而作成，有參加人申請改道說明影本在卷可稽（附訴願卷第185頁以下），本質即為對物之一般處分，如有不服者，並非不得對之提起行政救濟。

只是必須與廢道、改道之路段有緊密接觸，而受原處分規制者，始應認係原處分之相對人（或利害關係人），也須因受此規制而權利或法律上利益受有損害時，始能認其具備權利保護要件要件而得提起行政救濟。

（三）目前法律並未就巷道設置之要件與程序有所規範，原處分作成之依據（本事件與建築管理無涉，尚非以建築法第101條授權定訂新北市建築管理規則第11條第1、2項為法令基礎），核為被告基於直轄市政府之地位，就其巷道設置廢止此等主管事項，自行制定受理申請作業流程之「廢改道作業要點」。

其第2點第1項第4款：「為推廣都市建設、改善都市景觀及居住環境、提高土地利用，都市計畫區內巷道合於下列情形之一者，其土地所有權人得檢附有關書件，向新北市政府（以下簡稱本府）工務局（以下簡稱本局）申請廢止或改道：……（四）改道之新設巷道寬度大於原巷道寬度可替代原巷道通行者。」

明確指出廢道及設道之申請以必須以都市建設等公益為目的，而非特定人之「通行利益」；

而第3點第4款：「申請巷道廢止或改道應檢附下列書件：……（四）同意書：包括擬廢止巷道及臨接巷道兩側全部土地及建物所有權人同意書，單向出口巷道自底端逐段廢止者，同意書範圍應包含巷道底端。

改道並應檢附新設巷道全部土地所有權人出具永久無償供公眾通行、設置巷道附屬設施及管線之同意書，或捐獻土地為巷道使用之同意書。」

則係於公益之達成外，兼顧特定人私益保障之規定，該特定人範圍為「擬廢止巷道及臨接巷道兩側全部土地及建物所有權人」。

亦即，原處分所據之規範承認擬廢巷道之路段及「臨接」兩側土地或建物所有權人，其所有權之「外延」行使確實受巷道之廢改影響，是以此界定與原處分有接觸而受規制之範圍，當須此規制範圍內者始能主張其權利或法律上利益因原處分受有影響，而得對原處分提起撤銷訴訟求為撤銷；

非泛認廢改道「鄰近地區」居民均屬原處分規制範圍，而許其主張主觀權利因原處分受損，以致將撤銷訟性質改變，淪為民眾訴訟。

（四）雖然，廢改巷道鄰近地區公民可參與廢改巷道之審查程序，共同形成公益決策內容。

被告審查小組核可廢改道申請後，應即公告，鄰近地區公民或團體得提出異議，被告工務局應辦理會勘查明及調處，調處不成者，應將異議案送提被告審查小組審查，仍經審查通過者，被告工務局始得報請被告核准申請，此參見廢改道作業要點第4點第3款、第4款即明。

此間，原處分之作成如於正當程序有所欠缺，致公益之形成並非藉由共識凝聚之方式達到最佳化，鄰近地區公民於具備一定要件下，得以程序參與不足，致公益受損為由（如特定巷道具有當地特殊文化居住內涵未被充分尊重），請求司法救濟。

但此與「臨接」廢巷土地及建物所有權人得以巷道之廢止致其個人權利受損為由而訴請司法救濟，乃有所區隔。

（五）經查，原處分廢止巷道位置如附圖灰色範圍（坐落新北市○○區○○段000○號、518地號、519地號土地）；

改道位置位於附圖咖啡色範圍（位於同段518地號、519-1地號土地）；

紅色虛框範圍為原巷道位置乙節，有原處分、47弄巷道位置圖、47弄巷道廢巷改道地籍套繪圖等件為憑（本院卷第60-63頁、第217頁、第218頁），並為兩造所不爭執。

據此，原處分廢改巷道之範圍，限於附圖灰色、咖啡色位置土地，並非原47弄巷道全部，或新設47弄巷道全部。

而如上廢改巷道範圍臨接土地兩側地號為新北市永和區○○段000○000○000○0○000○號，該等土地均為參加人所有，亦有上開土地所有權狀影本在卷足稽（附本院卷第166頁至第169頁），均與原告無涉。

徵諸卷附系爭建物建造執照現況圖所示（附本院卷第219頁），原告雖為系爭建物之所有權人或住戶，然建物坐落土地為同段513地號，乃為廢巷坐落土地之「鄰近」，但非「臨接」，非原處分規制效力範圍。

原告所有建物坐落土地與廢巷所在之地號土地相鄰，但無與廢巷坐落土地臨接之情事，逕以原處分廢改巷道致其個人就原巷道之「通行、消防安全及緊急救護」受損為由，提起本件撤銷訴訟，核其所謂受損者，又無非經濟上、事實上利益，要非權利或法律上利益，揆諸首揭法文及說明，原告並非原處分規制對象而提起撤銷訴訟，乃為當事人不適格至明。

（六）被告就參加人申請之廢改巷道審查，已踐行廢改道作業要點第4點所示，現場勘查作成會勘紀錄供被告審查小組審查，經審查核可後進行公告，公告期間內原告提出異議，異議理由主要為參加人未取得廢止巷道及臨接巷道兩側之土地所有權人同意書，新設巷道路寬僅3米，不及原巷道5米，因此影響通行、消防安全及緊急救護云云。

被告工務局再次辦理會勘及調處，調處不成後再送審查小組審議。

經審查小組參酌︰參加人為廢道及兩側土地所有權人，無庸再取得同意書。

原告所有系爭建物之建築線係91巷43弄，並非47弄巷道，其法定空地及逃生路線多遭住戶圍堵占用，原告可依法排除妨礙救災通行之障礙物，而非將此疑慮轉嫁予鄰地承受。

至於原47弄巷道實際供通行之最窄處現況3公尺，改道亦循此寬度，方符比例原則。

此外，小型水龍頭車所需寬度為3公尺，無論消防車行駛至何處，皆需人員下車佈水線，新設47弄巷道寬度並不減損原47弄巷道所具之消防救災功能等節，因而准許參加人申請，被告並以此為據，於原處分說明二以下回應原告之異議。

凡此，均載於審查小組第80次會議決議（附本院卷第72頁至第76頁）、第82次會議決議紀錄（附本院卷第107至第116頁）、異議會勘紀錄（附本院卷第90頁至第93頁）、異議調處會議紀錄（附本院卷第94頁至第106頁）及原處分。

原告未指摘被告踐行上開程序之瑕疵，也未就廢改道作業要點所賦予廢改巷道承載之「推廣都市建設、改善都市景觀及居住環境、提高土地利用都市景觀」公益形成有所疑義，其起訴當非可認係基於「鄰近」公民身分而為本件撤銷訴訟之主張，併予指明。

六、綜上，本件原告並非原處分之相對人或利害關係人，自不得對之提起撤銷訴訟，逕依行政訴訟法第4條規定提起本件撤銷訴訟，為當事人不適格，其訴為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 107 年 3 月 29 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 劉穎怡
法 官 吳坤芳
法 官 楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 4 月 3 日
書記官 徐子嵐