臺北高等行政法院行政-TPBA,106,訴,1339,20180419,1

臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1339號
107年3月29日辯論終結
原 告 洪錦春

訴訟代理人 楚曉雯 律師
被 告 交通部公路總局

代 表 人 陳彥伯（局長）

訴訟代理人 薛維萱
張淑芊
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國106年7月25日交訴字第1060014969號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：被告所屬臺北區監理所依據民眾檢舉資料，經調查認原告所有車牌號碼0000-00號自用小客車（下稱系爭車輛），有交由訴外人洪○倫駕駛而利用網路平台（Uber APP）攬載乘客，於民國105年4月1日14時50分許，在臺北市○○○路0號載客並收取費用新臺幣（下同）60元，屬未依公路法申請核准而經營汽車運輸業之行為，被告所屬臺北區監理所先以106年2月24日北監運字第1060053427B號函檢附同日製發之交公北監字第4001442號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（下稱舉發通知單），舉發原告違反公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條規定，被告繼以106年4月10日第40-4001442號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處原告吊扣牌照2個月。

原告不服，遞經交通部駁回其訴願，乃提起本件訴訟。

二、本件原告主張：

(一)被告提出之搭乘資料、採證照片為不知名第三人製作，真實性有疑問，內容亦無從認定所指違規事實與原告有關，縱原告曾將車輛提供他人使用，並不能執認原告有參與系爭違規行為，被告僅憑原告為系爭車輛所有人而恣意認定原告有違規行為，違法不當，且原處分亦未說明原告就系爭違規行為有何故意、過失及原告依法負有何等行政法上義務等，有未具體載明事實、理由及法令依據等瑕疵，違反行政程序法第5條、第96條第1項第2款等規定，程序及實質上均違法。

(二)系爭車輛平日原告並未駕駛，而係交由擔任工程師之洪○倫每日上下班交通使用，出借車輛行為乃生活常見且法令並未禁止，原告僅係不知情之系爭車輛所有人，並非利用系爭車輛經營客、貨運輸而受報酬之「經營業者」，且縱認原告所有系爭車輛遭訴外人洪○倫使用搭載Uber會員已構成屬違規行為，實際行為人仍非原告，原告並無運輸業經營行為，公路法第77條第2項規定得吊扣車輛牌照，性質上應為行政罰法第2條規定之裁罰性不利行政處分，與單純命違反義務人除去違法狀態或停止違法行為之管制性不利處分並不同，應以車輛所有人具有故意或過失為責任要件，始得為裁罰，且吊扣對象當限於違反行政法義務之行為人所有車輛之牌照，原處分違反行政罰法第4條所定之處罰法定主義、處罰明確性原則，及行政罰法第3條、釋字第687號解釋揭示之自己行為責任原則，並應以車輛所有人具有故意或過失為責任要件，始得為裁罰。

又被告裁處僅審酌駕駛行為人之違規次數，一律為吊扣車輛牌照處分，亦違反比例原則等而有裁量怠惰之違法等語。

(三)並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、本件被告則以：

(一)原處分之事實、理由及其法令皆依行政程序法等相關規定為具體記載，並無欠缺明確性問題，原告所有系爭車輛確實經使用於前述洪○倫違規搭載之行程，由違規載客所使用之Uber APP平台，亦可見乘客給付之費用係由該平台所屬公司拆分與車輛駕駛人，屬於經營運輸業行為，原告與洪○倫既為父子關係，對車輛提供洪○倫之使用情形負有監督合法使用之責，且無不能注意之情形，原告卻疏未注意而放任其所有系爭車輛供洪○倫基於營利意圖為前開違規行為，確有過失，公路法第77條第2項後段關於吊扣車輛牌照之規定，核係基於行政管制目的為使系爭車輛無法續供違規使用，性質上為管制性行政處分，亦不以原告有故意或過失為要件，被告依交通部105年3月21日修正發布之自用車違規營業處罰基準表第3點規定，以原處分吊扣系爭車輛之汽車牌照2個月，符合規定等語，資為抗辯。

(二)並聲明：原告之訴駁回。

四、前開事實概要欄所示之事實，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有檢舉人使用Uber APP之搭乘資料、採證照片（原處分卷第39頁）、系爭車輛汽車車籍查詢表（訴願可閱卷第69頁）、被告所屬臺北區監理所106年2月24日北監運字第1060053427B號函暨檢附之舉發通知單（本院卷第96至98頁）、原處分（本院卷第99頁）、訴願決定書（本院卷第33至41頁）等件影本在卷可稽，堪認與事實相符。

是本件所應審究者厥為：原告就訴外人洪○倫駕駛其所有系爭車輛在前開時地搭載乘客並收取報酬之行為，是否應負違反公路法第77條第2項之違章責任？原處分是否適法有據？

五、本院之判斷如下：

(一)本件應適用之法令及法理：1.按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：…十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」

第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。

自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。

四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。

…。」

第37條第1項第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。

……」，行為時（即106年1月4日修正前）之公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」

公路法第79條第5項：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」

又依汽車運輸業管理規則第1條規定：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」

第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」

準此可知，為維護國內運輸營業秩序，汽車運輸業係公路主管機關權管之特許行業，必須經核准設立方得提供運輸服務收取運費，否則即屬違規營業之範疇。

是經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，原則上應依法向公路主管機關申請核准始可為之。

2.次按公路法第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」

基此規定授權訂定之汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」

基於法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。

行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許。

惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷（參司法院釋字第480號、第606號及第651號解釋理由書）。

又司法院釋字第443號解釋理由書略以：「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；

涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；

若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。

」故行政機關於法規未明文訂定，根據行政目的考量，就執行法律之細節性、技術性次要事項，基於其職權訂定統一之行政規則，原非法所不許。

是交通部依前開公路法第79條規定之授權所訂汽車運輸業管理規則第138條規定，乃執行母法（公路法）之細節性、技術性事項，與立法意旨相符，未逾越母法之授權範圍，自得適用。

準此，如未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並應依公路法第77條第2項規定處罰。

3.再按原告行為時（即106年1月4日修正公布前）公路法第77條第2項後段關於：「……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之」規定，依其73年1月23日增訂時「至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行」及106年1月4日修正時「另為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，……」之立法理由，參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條前段之違規行為人所有者為限，考其意旨當係基於「使該車輛無法再繼續供作違規使用」並利於主管機關執行健全公路營運制度之目的，賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性之行政處分（參見最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議意旨）。

是被告基於公路主管機關之職權，依上開規定對車輛所有權人作成吊扣所使用車輛牌照之處分，乃管制性之行政處分，並不以車輛所有權人是否具有故意或過失為限，亦不以所吊扣或吊銷之車輛牌照為違規行為人所有者為限。

又按管制性行政處分之重點，並非對過去違規行為之非難，毋寧是在於防患未然，避免事故之發生，公路法第77條第2項後段關於吊扣或吊銷車輛牌照處分，基於行政管制之目的，就實際供非法營業之車輛，以法律賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使該車輛在吊扣期間內或因吊銷須待重新檢驗申領牌照等，無法繼續供作違規使用，所採取之方法有助於管制目的之達成，被告視個案情形定吊扣牌照時間若干甚或予以吊銷，對車輛所有權人雖造成車輛使用之限制，惟尚在一定期間內，較之未經核准經營汽車運輸業對公共安全造成之妨害，車輛所有人所受之財產權限制並未顯失均衡，尚難認有不當連結或違反比例原則之問題。

(二)經查：1.本件係由民眾提供資料檢舉訴外人洪○倫有前開違規行為，經被告所屬臺北區監理所檢附舉發通知單送達原告後，原告曾陳述說明對訴外人洪○倫在前開時地使用系爭車輛之狀況並不知情等情，有檢舉人提供之系爭車輛行車路線圖（含司機照片）、車資詳細列表及系爭車輛之照片、前揭舉發通知單，及原告106年3月20日申復異議函等件存卷可考（原處分卷第39-40頁、本院卷第100頁）。

又關於以自有車輛透過Uber APP平台，載客收費營業之運作方式，乘客要搭乘時以Uber APP平台叫車，由該平台所屬公司直接指揮調度，訴外人洪○倫駕駛原告所有系爭車輛前往指定地點載客，載客完成服務後，乘客再以信用卡付費予Uber APP所屬公司，再由該公司拆帳分配金額予所調度之自用車輛，而乘客可自其手機截錄並列印出「行車路線」及收據等文件，復參諸Uber於官網上登載：「註冊Uber，開車賺大錢」、「全球最夯的開車接案平台，您絕不可錯過的賺錢機會」、「加入Uber的理由：時間自由；

24H隨時接案；

想上班就上班，想休息就休息；

隨時隨地打開APP，開始賺錢；

線上申請，快速加入；

免加入費用，週週多賺上萬」等語（見訴願可閱卷第164至165頁）。

另參諸卷附之台灣宇博數位服務股份有限公司在網路上的求才專區應徵資料及寄送的合作夥伴說明書，依該資料載稱：「開自己的車，免費加入最夯共享平台，時間自由，每周多賺上萬」、「Uber是1個科技平台，我們幫你隨時找到需要用車的乘客。

不論你是計程車司機、運輸物流駕駛、或只是單純喜歡開車，都很適合來跟Uber合作成為司機夥伴，自己決定工作時間，當自己的老闆!開Uber不需任何加入費用，無月租費，只要30秒就可免費註冊帳號，每週開始增加上萬元收入」等情（見訴願可閱卷第108頁），可知訴外人洪○倫未向主管機關申請核准，本不得以系爭車輛經營汽車載客運輸而受報酬，其卻仍使用系爭車輛作為加入Uber APP平台之運輸工具，透過Uber APP平台提供之乘客資訊，不定時、不定點、為不特定第三人提供運送服務，再由該平台處理人員結算後匯款至指定帳戶，收取運費，訴外人洪○倫以系爭車輛在該平台登記提供載客服務，並藉此載運行為而收受報酬，當具有反覆性、繼續性實施運輸行為並受領車費報酬之故意，構成營業行為，且訴外人洪○倫搭載利用網路平台叫車之第三人至指定地點，向乘客收取費用，其間就該趟運輸行為及車資已有合意，運送契約即已成立，合於以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業之要件，其上開行為屬故意違反公路法第77條第2項規定。

據上，足證原告所有系爭車輛於上開時、地確實曾使用於道路上經營載客運輸業而受報酬至明。

2.其次，系爭車輛為原告所有，原告自承平日有同意交由其子即訴外人洪○倫作為一般交通往返之使用，原告平日並無駕駛系爭車輛，系爭車輛均由洪○倫每日上下班交通使用，及前開經被告所指違規行為時由訴外人洪○倫駕駛系爭車輛，詳情其並不清楚，目前系爭車輛仍由洪○倫使用中等情，有系爭車輛車籍查詢表、原告106年3月20日提出之申復異議函、原告之訴訟代理人於本院107年2月6日準備程序期日所為陳述，及原告107年2月23日行政陳報狀可稽（見訴願可閱卷第69頁，本院卷第100頁、第130頁之筆錄、第194頁）。

是以，原告確有將系爭車輛提供兒子洪○倫使用而為前開違規行為，揆諸前揭規定意旨及說明，吊扣或吊銷之車輛牌照並不以行為人所有者為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業為限，只須該車輛有未經申請核准而供非法營業即足，如此亦可避免有意規避者不使用登記為自己所有車輛，反而毋庸遭吊扣牌照而得繼續違規經營，顯然無法達到遏止違規效果之問題；

至於汽車牌照之管理，除考量車輛機械安全性是否具備外，亦當顧及車輛在道路上行駛狀況是否尚符合其他相關公共安全規制，因駕駛車輛違規而以牌照管理措施加以限制或禁止道路駕駛行為，亦在牌照管理措施之行政目的範圍內，並無原告所指違反不當連結禁止之問題；

又該吊扣牌照處分性質上並非裁罰性不利處分，已見前述，為利於管制目的之達成，並不適用行政罰法第7條第1項而須限於故意或過失方得為之，原告謂其無故意或過失，並無從解免其所有系爭車輛之使用須遵循管制目的之責任。

是原告此部分主張，仍無理由。

3.再以，原告復主張原處分有未依法載明原告違章行為及被告認定違法之證據、理由云云，但查： (1)按「行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；

故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。」

(最高行政法院96年度判字第594號判決可資參照）。

又「按所謂『內容明確性』，應指行政行為各項重要之點均應明確而言，行政行為之內容是否明確，應就個案實質觀察，而不以其形式上有理由或說明欄為斷。

又法律行為之內容雖不明確，得經由解釋排除者，則尚非足以影響其法律效力之不明確。」

（最高行政法院100年度判字第427號判決可資參照）。

(2)觀之原處分係以表格列載，記載：「車號：0000-00」、「車種：自用小客車」、「車主證號（身分證字號）：0000000000」、「違反事實：未經申請核准將車號0000-00自小客交由洪○倫利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，於所載違規地點載客收取費用新臺幣60元」、「違反時間：105年04月01日14時50分00秒」、「違反地點：臺北市○○○路0號」、「違反通知單字號：4001442」、「處罰主文：吊扣牌照2個月」、「簡要理由：上列被處分人於上開時間、地點，因違反汽車運輸業管理事件，經臺北區監理所查獲移送本局處理，經核上列行為係違反汽車運輸業管理規則第一百三十八條之規定，依同規則第一百三十八條之規定，按公路法第七十七條第二項規定處分如主文」（見本院卷第99頁），已將違規車號、車種、違反行為人姓名及事實、違反時間、違反地點、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，並有隨函檢附檢舉人所提供斯時原告之子洪○倫使用該APP提供相關服務之資料及車輛照片俾供查對（本院卷第97頁），實無原告所稱欠缺事實、理由等記載之情事，原告此部分主張，亦不足採。

4.末按，行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之準據，既能實踐具體個案之正義，又能符合平等原則，自非法所不許。

依本件被告最初裁處時之交通部105年3月21日交路(一)字第10586000482號令修正發布之自用車違規營業處罰基準表，視未經核准經營汽車運輸業者之車輛種類及違反次數等不同情節，訂定不同處罰額度之裁量基準，以達具體個案之正義，核與公路法第77條第2項規定之裁量權目的尚無牴觸，且其中規定：「三、自用小客車、自用小貨車部分：第1次，處該行為人新臺幣5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月。

……」，尚符合行為時公路法第77條第2項規定之裁量範圍，基於行政自我拘束原則及平等原則，被告自得予以援用。

準此，本件依原告所述，系爭車輛平日主要供其兒子洪○倫使用之狀況，其子洪○倫得輕易使用以為本件違規經營汽車運輸業之工具，被告作成原處分加以吊扣系爭車輛牌照2個月，令系爭車輛暫時不得上路而能立即有效遏止違規經營行為，原告居於系爭車輛所有權人但非平日主要使用者之地位，因此所受生活之不便及財產權受限等損害尚有限，吊扣牌照期間為2個月，復屬行為時公路法第77條第2項規定吊扣期間之最短月數者，核無逾越裁量範圍，且所採取限制人民財產自由之手段與健全公路營運此行政任務之達成，亦合乎比例原則。

從而，被告依行為時之公路法第77條第2項規定及自用車違規營業處罰基準表，並基於本件為第1次查獲違規，以原處分吊扣原告所有系爭車輛牌照2個月，並無違誤。

六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 107 年 4 月 19 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 蕭惠芳
法 官 林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 4 月 19 日
書記官 李淑貞