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臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1345號
107 年3 月28日辯論終結
原 告 林明智
被 告 金融監督管理委員會
代 表 人 顧立雄（主任委員）
訴訟代理人 談虎 律師
楊智全 律師
上列當事人間保險法事件，原告不服行政院中華民國106年7月24日院臺訴字第1060181779號（下稱訴願決定1）、106年10月18日院臺訴字第1060191798號（下稱訴願決定2）、107年1月11日院臺訴字第1060201678號訴願決定（下稱訴願決定3），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。
但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。
（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」
行政訴訟法第111條第1、2項分別定有明文。
原告於民國106年9月25日起訴時，原係聲明：「確認被告106年4月20日金管保財字第10602501962號處分（下稱原處分1）違法。」
（見本院卷第9至15頁）。
嗣於106年12月22日具狀變更聲明為：「確認被告原處分1、106年7月21日金管保財字第10602503612號（下稱原處分2）及同日金管保財字第10602503613號處分（下稱原處分3）違法。」
（見本院卷第106至107頁）；
復於107年2月9日具狀變更聲明為：「確認被告原處分1、2、3及106年10月23日金管保財字第10602505172號處分（下稱原處分4）違法。」
（見本院卷第133至135頁）。
原告上開訴之追加、變更，與原訴請求之基礎事實相同，無礙被告行使訴訟上之防禦權，且被告對原告所為訴之追加、變更，無異議而為本案之言詞辯論，合於前揭行政訴訟法第111條第1、2項規定，應予准許。
二、事實概要：緣朝陽人壽保險股份有限公司（下稱朝陽人壽公司）資本適足率等級為嚴重不足，且未依被告規定期限完成增資、財務或業務改善計畫，經被告於105年1月26日以金管保財字第10502501262號函（下稱被告105年1月26日函）該公司，依保險法第149條第3項第1款及第5項規定，自105年1月26日下午5時30分起予以接管，委託財團法人保險安定基金（下稱保險安定基金）為接管人，接管人為釐清該公司相關人員是否有應負之責任，並就相關事項進行查核。
嗣被告經接管人通知，原告於擔任朝陽人壽公司不動產資產管理科之高級專員時，協助朝陽人壽公司負責人栗志中於100年12月31日與臺中市黎明重劃會（下稱黎明重劃會）及富有土地開發有限公司（下稱富有公司）另簽訂協議書，拋棄朝陽人壽公司在97年6月20日與黎明重劃會及富有公司簽訂投資協議所可取得之投資利益，乃依保險法第149條之6規定，於105年4月25日以金管保財字第10502502003號函（下稱105年4月25日處分），禁止原告自105年4月26日起至105年7月25日止，限制其財產為移轉、交付或設定他項權利〔除存放於金融機構之存款，得以臨櫃方式經該金融機構取得被告同意後，累積提領總額不超過新臺幣（下同）300萬元額度內提領外〕及限制其出境〔如基於公益、工作需要或其他緊急重大情事等目的，而確有暫時出境之必要，得個案向被告申請核准出境〕，並諭知限制期間若被告認有必要時得予延長。
復於105年7月22日以金管保財字第10502503402號函（下稱105年7月22日處分）、105年10月21日以金管保財字第10502504382號函（下稱105年10月21日處分）續行延長處分期間3個月。
原告不服105年4月25日、105年7月22日處分、105年10月21日處分，循序提起行政訴訟，經本院於106年6月21日以106年度訴字第145號判決駁回原告之訴確定（下稱本院前案）。
被告嗣於106年1月24日以金管保財字第10602500412號函延長處分期間3個月（此部分未經原告提起訴願、行政訴訟）；
另於106年4月20日以原處分1通知原告，分別續予限制財產為移轉、交付或設定他項權利及限制出境，期間自106年4月26日起至同年7月25日止。
繼於106年7月21日以原處分2，續予限制財產為移轉、交付或設定他項權利，期間自106年7月26日起至同年10月25日止；
原處分3續予限制出境，期間自106年7月26日起至107年1月25日止。
再於106年10月23日以原處分4通知原告，續予限制財產為移轉、交付或設定他項權利至107年1月25日止（原處分1至4合稱原處分）。
原告不服，提起訴願，復經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：(一)原處分僅簡略記載接管人就朝陽人壽公司負責人與職員之責任進行查核作業時，發現其有涉及法律責任情事，原告無從得知所涉法律責任為何，原處分有違行政程序法第5條明確性原則及同法第96條第1項第2款關於行政處分應記載事項規定。
被告前後8次禁止原告為財產處分及限制出境期間長達18個月，然迄未於處分理由欄說明原告究竟有何「違法嫌疑」，其所為系爭限制性處分，顯有裁量失當及濫用權力之違法，應予撤銷。
(二)被告所為系爭限制性處分之法條為保險法第149條之6，其以原告於朝陽人壽公司擔任副理，任職期間有「違法嫌疑」為由對原告為象爭限制性處分。
惟查，所謂違法嫌疑，無論在構成要件嚴格之刑事法領域，抑或其有裁量權限之行政法領域，均必須本於相關調查結果，足以合理懷疑原告涉有違法情事，始足當之。
被告以未來不確定之事實逕對原告為系爭限制性處分，形同「押人取供」，自屬濫用裁量權限之違法。
況被告表示相關案件已於105年6月27向臺中地方法院檢察署（下稱臺中地檢署）提出刑事告發偵辨中，則就違法嫌疑之認定，應交由刑事偵查機關認定，始合乎權力分立原則，行政機關逕自認定犯罪嫌疑，已有逾越權力分立原則之嫌，況原告於107年3月初接獲臺中地檢署106年度偵字第32036號不起訴處分書，認原告刑事案件部分為不起訴處分。
(三)原告於朝陽人壽公司擔任最高職位為副理，既非負責人亦非高層主管，並無核決權限，僅係該公司員工，非核心成員。
原告雖係系爭單元2案件經辦，惟所謂經辦主要工作僅為彙整資料，且係參酌多方意見。
被告自105年1月26日接管朝陽人壽公司起，同年4月25起限制原告出境及財產移轉，至106年1月20日由朝陽人壽公司對原告提起民事訴訟，接管期間將近1年，限制原告權利9個月後所為之調查內容，竟連原告當時職稱及對其所指單元2投資計畫參與程度，均與事證不符、明顯錯誤，並經被告於訴訟程序中更正，足證被告之調查與事實不符，竟基於錯誤之調查內容，率爾認定原告涉有違法，進而據此錯誤之調查內容限制原告權利，侵害其基本人權，實屬違法。
(四)保險法第149條之6性質為緊急性保全處分，目的在於防止保險業負責人或有違法嫌疑之職員有移轉財產或有逃匿之虞，以維護保戶及公司債權人之權益。
若行政機關已函送司法機關，應由司法機關斟酌，又司法機關已為相當處置，足以保全或防止保險業負責人，或有違法嫌疑之職員有移轉財產或有逃匿者，即應停止主管機關之緊急處分，避免重複限制，侵害受處分人之基本人權。
被告之指定接管人安定基金已於105年6月27日提出刑事告發，則依權力分立原則，應由檢察機關依刑事訴訟法規定保全證據，被告於刑事告發後是否仍有續行本件限制性處分之緊急性與必要性，即屬有疑。
況朝陽人壽公司目前業已完成標售，並完成業務交割與南山人壽公司，則本件是否仍合乎所謂緊急處分即非無疑，再依前述，本案已由臺中地檢署偵辦1年餘，則所謂緊急處分之必要性有無即非無疑。
又朝陽人壽公司於106年1月20日向臺中地方法院（下稱臺中地院）提起民事訴訟，請求原告負損害賠償責任，並聲請假扣押，惟經法院以朝陽人壽公司並未就假扣押之原因加以釋明而予駁回，朝陽人壽公司提起抗告復經臺灣高等法院台中分院駁回其抗告，益證即使經民事法院之審查，亦難認定原告有被告所指逃匿或脫產之處，則被告對原告所為系爭限制性處分，實無緊急性與必要性。
(五)被告為避免原告於查核期間進行隱匿或脫產行為或出境而以「全面限制，例外准許」之方式，限制原告所有財產之移轉、交付、處分及設定他項權利及出境。
然衡以系爭限制性處分對於原告財產及行動自由雙重限制，若被告欲達到「釐清原告有無法律責任」之目的，目前已有司法程序進行，如此無限期延長限制期間之處分，顯有違反比例原則之違法，自應撤銷。
並聲明：確認原處分1、2、3、4均違法。
四、被告答辯：(一)保險法第149條之6之立法目的在於防止保險業負責人或有違法嫌疑之職員，有移轉財產或逃匿之虞，以維護保戶及公司債權人之權益，其性質屬緊急性保全之處分。
原告為朝陽人壽公司職員，與該公司前董事長即訴外人栗志中等人在無任何正當事由下，於100年12月31日與黎明重劃會及富有公司簽訂協議書，致該公司放棄臺中單元2共同投資開發案完成後，分取抵費地或出售抵費地高於19億元部分之利益，未善盡善良管理人注意義務，協助栗志中等人損害朝陽人壽公司權益，接管人為維護保戶及債權人之權益，追究原告職務範圍內應負之法律責任，所提民刑事訴訟及相關保全措施程序仍在進行，被告對原告所為限制處分之原因事實仍未消滅，為免原告未能配合調查或逃匿脫產之情事，確有延長限制處分期間之正當性與必要性。
被告於原處分主旨及說明已記載所據以適用法規、限制處分事實、理由，甚為明確，尚無違反明確性原則，且原處分所據事實，客觀上明白足以確認，被告自得不給予原告陳述意見之機會。
(二)朝陽人壽公司資本嚴重不足，財務狀況顯著惡化，為維護保戶權益及避免該公司淨值缺口持續擴大，接管人有必要依保險法規定，就引資、合併或概括讓與交易等相關事宜之規劃，研擬具體方案，乃依法辦理事項，與被告依保險法第149條之6規定認有必要對原告續為限制性處分，係屬二事。
接管人於進行查核作業中，發現原告於其職務範圍內涉有違法嫌疑，為釐清其法律責任而續為系爭限制處分，並無違法濫權情事。
至原告陳稱僅係公司員工，非核心成員云云，非可執為免除其於職務範圍內應負責任之理由。
(三)原處分說明2已載明經被告同意，原告得於累積總額不超過300萬元之額度內，以臨櫃方式提領其於金融機構之存款，另就存放金融機構之存款，如原告基於自身或直系血親之重大醫療及照護等目的，而確有生存照護之緊急支出必要，得敘明具體理由檢附相關佐證文件，個案向被告申請核准。
另原處分說明3亦載明原告如因公益、工作需要或其他緊急重大情事等目的，確有暫時出境之必要時，得檢附申請書、保證書及相關證明文件，向被告申請核准暫時出境，足認被告已考慮且避免因上開限制處分效力影響原告之基本生活，並審酌特殊情狀，保留適當彈性，衡諸系爭限制處分所欲維護保戶及債權人權益之行政目的，與限制原告財產處分及出境之不利益，原處分未造成原告重大或難以回復之損害，並無違反比例原則及裁量濫用之情事等語。
並聲明：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有被告105年1月26日函（見本院卷第57至58頁）、被告105年4月25日處分（見本院卷第59至60頁）、被告105年7月22日處分（見原處分卷2第249至250頁）、被告105年10月21日處分（見原處分卷2第290至291頁）、被告106年1月24日處分（見原處分卷1第42至43頁）、原處分1至4（見本院卷第16至17、136至137、138至139、140至141頁）及訴願決定1至3（本院卷第18至26、108至115及142至149頁）可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
是本件爭點乃在被告依據保險法第149條之6規定，限制原告財產為移轉、交付或設定他項權利及限制出境之處分，是否適法有據？
六、本院判斷如下：(一)按保險法第12條規定：「本法所稱主管機關為金融監督管理委員會。
……」第149條之1第1項、第2項規定：「（第1項）保險業經主管機關派員接管者，其經營權及財產之管理處分權均由接管人行使之。
……（第2項）前項接管人，有代表受接管保險業為訴訟上及訴訟外一切行為之權，並得指派自然人代表行使職務。
……」第149條之6規定：「保險業經主管機關依第149條第3項規定為監管、接管、勒令停業清理或命令解散之處分時，主管機關對該保險業及其負責人或有違法嫌疑之職員，得通知有關機關或機構禁止其財產為移轉、交付或設定他項權利，並得函請入出境許可之機關限制其出境。」
考之保險法第149條之6其立法理由乃：「為防止保險業負責人或有違法嫌疑之職員有移轉財產或有逃匿之虞，爰參考關稅法第25條之1及稅捐稽徵法第24條，規定主管機關得通知有關機關或機構就保險業及其負責人或有違法嫌疑職員之財產禁止其移轉、交付或設定他項權利，並函請入出境許可之機關限制其出境。」
是被告依該條規定對該被接管之保險業有違法嫌疑職員為財產之禁止其移轉、交付、設定，並限制其出境處分，並不以其違法經確認為必要。
(二)經查，朝陽人壽公司經被告以105年1月26日函通知自該日下午5時30分起被接管，被告並委託保險安定基金為接管人（見本院卷第54至56頁），已如前述。
又保險安定基金接管朝陽人壽公司後，即委聘安侯建業聯合會計師事務所就朝陽人壽公司最近5年度經營管理階層責任查核，於105年4月7日召開接管委員會第3次會議，除委員會委員出席外，另有被告所屬保險局人員、接管小組成員、會計師事務所執行副總、會計師、律師、估價師等人列席討論，認經安侯建業聯合會計師事務所查核後出具「經營管理階層之財務、法律查核及分析報告」（下稱查核分析報告），發現就不動產投資交易案，原告於擔任朝陽人壽公司不動產資產高級專員時，與栗志中、蔡明隆、林世民等人，違法使朝陽人壽公司之獲利轉由黎明重劃會及富有公司取得，損害朝陽人壽公司利益，違反保險法第168之2條規定，該公司得依公司法第23條、民法第227條、第544條等規定請求損害賠償，因此決議：「有關不動產投資交易案所涉應負責任之人員，栗志中、蔡明隆、林世民3人未忠實執行董事及監察人之職務並盡善良管理人注意義務，致公司受有鉅額損害，有違公司治理原則，依公司法第23條及第193條等規定，疑涉負損害賠償之責任，擬建議主管機關續以限制財產暨出境3個月；
而朝陽公司職員林明智未盡善良管理人注意義務，涉嫌協助栗志中等人，致使公司受有鉅額損害，擬建議主管機關增加對林明智予以限制財產暨出境處分3個月。
時任董事及監察人沈錫溫等人……待釐清事實後再予提報接管委員會討論。」
接管人並於105年6月27日代表朝陽人壽公司向臺中地檢署對原告提出背信罪之刑事告發，嗣於105年7月7日復補呈刑事補充告訴理由狀表明告訴之旨。
復於106年1月20日向臺中地院對原告提起民事損害賠償訴訟等情，且有查核分析報告、105年4月7日保險安定基金朝陽人壽接管委員會第3次會議紀錄、刑事補充告訴理由狀、民事起訴狀等件影本附卷可稽（見原處分卷2第63至66、106至129、188至194頁、本院卷第270至288頁），堪信屬實。
參諸接管委員會原僅對朝陽人壽公司之負責人及董監事栗志中、蔡明隆、林世民3人為限制財產及出境之處分，嗣認時任高級專員之原告亦涉有法律責任，至其他董監事須釐清事實後再予提報討論，其餘人員則予解除限制之情事。
可知接管人保險安定基金就朝陽人壽公司負責人與職員之責任進行查核作業，委請專業會計師事務所進行實地查核，並提出查核分析報告後，提交由委員會委員、主管機關人員、會計師、律師、估價師等專業人員，進行實質討論而為不同處分內容之決議。
而被告為105年4月25日處分後，因原告之違法嫌疑持續存在，乃陸續為105年7月22日處分、105年10月21日處分、106年1月24日處分及原處分1至4，延長禁止財產移轉、交付或設定他項權利及限制其出境之期間，其於限制性處分前，亦經接管委員會於105年4月12日、105年7月11日、105年9月30日、106年3月31日、106年6月29日、106年9月30日開會充分討論。
又被告參酌接管人先前處理經驗、查核結果及比例原則，訂定「朝陽人壽案關人員限制處分處理原則」，經接管委員會105年9月30日第11次會議決議通過，此亦有接管委員會第4次、第7次、第11次、第14次、第17次、第19次會議紀錄、被告所屬保險局業務報告及上開處理原則附卷可參（見原處分卷1第59至62頁、卷2第67至70、192至198、271至277頁、卷4第62至67、146至148頁），尚有憑據。
參諸原告於本院前案之106年4月25日準備程序陳稱：「……100年12月底時我是朝陽人壽不動產投資科的專員。
（問：當時的不動產投資科除了你之外，是否有其他職員？）還有一個人，擔任科長或副理，名字是陳長琪。
（問：原告有無參與朝陽人壽跟台中市黎明重劃會土地及富有土地開發有限公司於100年12月31日簽訂變更協議書事項？）有。
（問：為何你會參與該事項？）因為有跨部門的協調，上級主管請我當主辦。
（問：上級主管是何人？）當時的董事長栗志中及當時管理部的副總蔡明隆。
（問：擔任主辦要負責什麼事情？）主辦是要彙整各部門跟主管的意見，整理書面資料後送給公司董事會。
（問：是否需要擬稿或擬協議書？）最原始的時候只有擬過一張協議書。
（問：協議書內容是依據什麼？）依據會計師、重劃會及公司討論的結果做成一張協議書。
後來陸陸續續有主管機關的意見，會計師又有其他的意見，公司又有意見，所以陸陸續續有修改版本。
……」等語（見本院前案卷第139至140頁），業經本院調閱該卷核認屬實。
另原告於臺中地檢署檢察官偵查時陳稱：共同投資契約書於訂約時並非由伊處理，朝陽人壽公司準備認投資收益時，副總蔡明隆要伊擔任主辦窗口，要收回此投資利益是考慮當年的損益及資本適足率，有聽蔡明隆轉述，曾就此請教過會計師，當時重劃尚未完成，朝陽人壽公司選擇投資回饋19億元，是本金加獲利，本金已經收回了，就沒有再回饋的問題，伊當時收到的訊息，管理部跟會計師溝通，會計師說當年要認列9億元收入的前提，是原合約要終止，本金要收回無虞，當時伊只是專員不是副理，沒有實質決定或表示意見的權力，是因為重劃沒有完成，無法結算，就是拿回本金加獲利19億元，當時覺得這選擇是合理的，依當時狀況應該沒有損害公司等語（見臺中地檢署106年度偵字第32036號不起訴處分書第13、14頁，本院卷第247至248頁）。
可知原告係單元2土地開發案之「主辦窗口」，統籌該開發案之進行，包含參與討論、居間協調、彙整意見、搜集資料等事宜，是接管人上開查核結果，並非無據。
至於原告當時雖係高級專員，並非經理，然其既係主辦窗口，實質參與開發案，職位並非判斷是否違法的依據，則被告以接管人保險安定基金就朝陽人壽公司負責人與職員之責任進行查核作業時，發現原告有涉及法律責任之情事為由，乃依保險法第149條之6規定，以原處分禁止原告為財產移轉、交付或設定他項權利及限制其出境，符合保險法第149條之6有關「有違法嫌疑之職員」要件，於法並無不合。
原告主張其無違法嫌疑，被告憑據明顯錯誤之調查內容，輕率限制原告權利，實屬違法云云，委無足採。
(三)按「行政行為之內容應明確，為行政程序法第5條所明文，此條規定之目的，在求行政行為內容之明確，俾利相對人遵循或尋求救濟。
故處分之內容，依其文字雖尚有所不明，但若可經由整體處分意旨或解釋而知之者，即非所謂不明確。」
（最高行政法院100年判字第2245號判決參照）。
經查，依原處分1至4主旨欄已載明處分之規制內容如上述。
於其說明欄2記載：「因朝陽人壽保險股份有限公司接管人財團法人保險安定基金就朝陽人壽負責人與職員之責任進行查核作業時，發現台端有涉及法律責任之情事，爰依保險法第149條之6規定，就台端所有之存款、不動產、車輛、有價證券及短期票券等財產，除存放於金融機構之存款，得以臨櫃方式經該金融機構取得本會同意後，在自105年4月26日起累積提領總額不超過新臺幣300元額度內提領外，禁止為移轉、交付或設定他項權利。」
（原處分1部分）、「因朝陽人壽保險股份有限公司接管人財團法人保險安定基金處理朝陽人壽負責人與職員之責任進行查核作業時，發現台端於朝陽人壽臺中市整體開發地區『單元2』投資案有涉及民事責任之情事，爰依保險法第149條之6規定，就台端所有之存款、不動產、車輛、有價證券及短期票券等財產，除存放於金融機構之存款，得以臨櫃方式經該金融機構取得本會同意後，在自105年4月26日起累積提領總額不超過新臺幣300元額度內提領外，禁止為移轉、交付或設定他項權利。」
（原處分2、4部分）、「因朝陽人壽保險股份有限公司接管人財團法人保險安定基金辦理朝陽人壽負責人與職員之責任進行查核作業時，發現台端於朝陽人壽臺中市整體開發地區『單元2』投資案有涉及刑事法律責任之情事，爰依保險法第149條之6規定制出境，台端如基於公益、工作需要或其他緊急重大情事等目的，而確有暫時出境之必要，請檢附申請書、保證書……」（原處分3部分）等文，核已明確指出限制原告財產移轉、交付或設定他項權利及限制出境之旨，及據為上開處分之事實及理由，難謂有原告所稱之未依行政程序法第96條第1項第2款規定記載事實及理由、或違反行政行為明確性之違法情事。
而原處分1未記載原告所涉違法事實；
另原處分2至4之說明欄2僅提及原告於朝陽人壽臺中市整體開發地區「單元2」投資案有涉及民刑事法律責任之情事，亦未記載其違法事實，縱有未洽，惟亦經被告於答辯㈠狀敘明：「本件接管人保險安定基金依辦理朝陽人壽公司經營管理階層責任查核發現相關不法不當情事，原告與訴外人栗志中等人就不動產投資交易『臺中單元2開發案』，有共同損害朝陽人壽公司利益之事實，原告與訴外人栗志中等人在無任何正當事由下，使朝陽人壽公司於100年12月31日與黎明重劃會及富有公司簽訂協議書，致朝陽人壽公司放棄原先單元2投資契約約定可取得之臺中單元2開發案開發完成後分取抵費地或出售抵費地高於19億元部分之利益，爰朝陽人壽公司接管委員會第3次會議基於此查核事實，認定原告未善盡善良管理人注意義務，協助栗志中等人損害朝陽人壽公司權益，決議通過建議被告機關對原告為限制財產及出境處分。」
等語（見本院卷第49頁）等語在卷。
況被告所為原處分1至4，均係接續延長先前被告105年4月25日處分、105年7月22日處分、105年10月21日處分，亦即本院106年度訴字第145號確定判決審理之限制處分。
而原告就被告作成限制處分之原因及理由，均已藉由對先前歷次延長限制期間之限制處分所提訴願及行政訴訟程序，透過被告書狀說明及審理程序而知悉，是原告並不因原處分之記載而影響其訴訟權益之救濟，依前揭最高行政法院判決意旨，原處分並無違反明確性原則，而無得執此為有利原告之認定。
(四)再按保險法第149條之6授權主管機關得為緊急性保全之處分，旨在於防止保險業負責人或有違法嫌疑之職員有移轉財產或有逃匿之虞，以維護保戶及公司債權人之權益，並不以受處分人確實已有明確違法事證為前提要件，而被告係經接管人查核通報原告涉有違法嫌疑，始為系爭處分，已如前述，自無原告所稱違反最高行政法院96年判字第2098號判決關於：「……非以為處分時之事實及法律狀態為判斷基準，而係以未來不確定之事實為衡量，難謂無構成裁量濫用之違法……」意旨情事。
又保險法第149條之6並未規範保險業負責人或有違法嫌疑之員工經移送司法機關後，即限制主管機關不得依該條規定為限制處分，且犯罪之偵查與本案行政保全措施，其目的本有不同，原告主張被告依保險法第149條之6規定對人民所為之限制性處分，應限於尚未函送司法機關調查前，如已函送司法機關，即應交由司法機關斟酌，顯屬無據，從而被告適用上開規定為系爭處分，核無何違反權力分立原則問題。
至於朝陽人壽公司標售予南山人壽公司與被告是否作成原處分係分屬二事，蓋為釐清原告法律責任之民事求償訴訟及刑事偵查程序等司法程序仍在進行中，上開標售行為並不影響司法程序，於釐清原告相關法律責任前，為避免發生原告未能配合調查或逃匿脫產之情事，被告依法作成原處分延長限制處分期間，難謂違法。
又接管人既於105年6月27日代表朝陽人壽公司向臺中地檢署對原告提出背信罪之刑事告發，嗣於105年7月7日復補呈刑事補充告訴理由狀表明告訴之旨，再於106年1月20日向臺中地院對原告提起民事損害賠償訴訟，前亦述及。
而被告先後於106年4月20日、7月21日、106年10月23日為原處分1至4，接管人代表朝陽人壽公司對原告提起之民事求償訴訟及刑事特別背信罪告訴等司法程序仍在持續進行中（詳如後述），足見被告於上開期間以原處分防止有違法嫌疑之原告移轉財產或逃匿，有其必要性，且有助於維護朝陽人壽公司保戶及相關債權人權益目的之達成。
原處分並慮及原告之基本生活所需，而允許原告就其存放於金融機構之存款，得以臨櫃方式經該金融機構取得被告同意後，於累積提領總額不超過300萬元額度內提領，另關於限制出境部分，亦非全面禁止原告出境，於原告基於公益、工作需要或其他緊急重大情事等目的，確有暫時出境之必要時，係得個案向被告申請核准出境，已先衡酌特殊情況並保留適當彈性，顯已採取對原告權益損害最少之方法，自無違反比例原則可言。
原告主張被告並未選擇對原告侵害最小之手段，且其所實施之手段無助於目的之達成，衡以其對原告財產及行動自由全面限制之侵害程度，與其所欲達成查核原告所涉法律責任之目的，顯然失衡，系爭處分係有違反行政程序法第7條比例原則之違法云云，乃對保險法第149條之6授權主管機關得為上開緊急性保全之處分之立法意旨有所誤解，洵非可採。
(五)至原告主張其刑事背信罪部分業經臺中地檢署檢察官為不起訴處分，另民事求償部分，亦經法院假扣押執行完畢，原告民刑事責任既已釐清，核無為系爭處分之必要云云。
惟按撤銷訴訟的任務在於事後檢視行政行為的合法性，著眼於行政處分作成時的合法性，因此以原處分作成時為判斷基準時點；
至於確認行政處分違法之訴，此由撤銷訴訟轉型而來，應比照撤銷訴訟以原處分作成時為準。
經查，接管人對原告提起刑事背信罪之告訴，雖經臺中地檢署檢察官於107年1月26日以106年度偵字第32036號為不起訴處分（見本院卷第235至269頁），然經告訴人聲請再議尚未確定，且原處分1至4作成時，檢察官仍在偵查中，尚未處分不起訴，被告於作成原處分1至4當時，為確認告法律責任之刑事偵查程序尚在進行中，仍有為系爭處分之必要，核無違法。
至民事求償部分，現仍在臺中地院審理中，為兩造所不爭執，而被告再次聲請假扣押，臺中地院固於106年10月18日裁定准許，該院民事執行處以106年11月21日中院麟民執106年司執全寅字第854號函請辦理查封登記，臺灣臺北地方法院以106年11月24日北院隆106年司執全助申字第1303號為執行命令（見本院卷第127至131頁）。
然被告為原處分1至4當時，上開執行程序尚未開始或終結，亦難執此即認原處分有違法之處。
綜合以上各節以析，保險法第149條之6限制處分之目的係在釐清行為人法律責任前，避免其未能配合調查或逃匿脫產之情事，且亦有助於達成維護保戶及相關債權人權益等目的。
被告以接管人就朝陽人壽公司負責人與職員之責任進行查核作業時，發現原告有涉及法律責任之情事為由，乃依保險法第149條之6規定，先後以105年4月25日處分、105年7月22日處分、105年10月21日處分、106年1月24日處分禁止原告為財產及出境限制，前3處分業經本院前案審認於法並無違誤確定在案。
被告所為原處分1至4，乃續行前開限制性處分，衡諸每次處分作成前均經由專業人員組成之接管委員會議實質討論後決議，且其限制設有一定期間及保障其權益之措施；
在相關民、刑事司法程序尚在進行，仍未釐清其法律責任前，任何客觀條件並未變更之情況下，被告所為續行限制其財產及出境之處分，符合要件，尚無原告指摘之濫用裁量之違法。
(六)綜上所述，原告之主張尚無可採。
原處分1、2、3、4於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。
原告猶執前詞，訴請求確認違法，為無理由，應予駁回。
又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 4 月 18 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 吳 俊 螢
法 官 侯 志 融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 4 月 18 日
書記官 徐 偉 倫
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