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臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1404號
107年10月4日辯論終結
原 告 饒祐語
訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師
複 代 理人 吳宜平 律師
被 告 桃園市政府交通局
代 表 人 劉慶豐（局長）
訴訟代理人 林袈琳
何宗育
周宏科
上列當事人間有關交通事務事件，原告不服桃園市政府中華民國106年8月9日府法訴字第1060160603號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：1.「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。
但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」
「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」
行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。
2.本件原告起訴時，原聲明：「先位聲明：訴願決定、原處分及設定、使用「桃園市○○區○○路○段000巷00號前電線杆上反射鏡」之處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
第一備位聲明：被告應為同意撤除「桃園市○○區○○路○段000巷00號前電線杆上反射鏡」、或降其高度或改設LED燈之處分。
訴訟費用由被告負擔。
第二備位聲明：被告應撤除「桃園市○○區○○路○段000巷00號前電線杆上反射鏡」、或降其高度或改設LED燈。
訴訟費用由被告負擔。」
嗣原告於訴訟中，變更訴之聲明為：「先位聲明：⑴訴願決定、原處分及設定、使用「桃園市○○區○○路○段000巷00號前電線杆上反射鏡」之處分均撤銷。
⑵被告應為同意撤除「桃園市○○區○○路○段000巷00號前電線杆上反射鏡」、或降其高度或改設LED燈之處分。
⑶訴訟費用由被告負擔。
備位聲明：⑴被告應撤除「桃園市○○區○○路○段000巷00號前電線杆上反射鏡」、或降其高度或改設LED燈。
⑵訴訟費用由被告負擔。」
（參本院卷p143）經核原告上開訴之變更，與原訴請求之基礎事實相同，揆諸前揭規定，應予准許。
二、事實概要：1.原告於105年4月6日向被告陳情該局於桃園市○○區○○路○段000巷00號丁字路口設置之反射鏡（下稱「系爭反射鏡」），因照射其住家神明桌，造成家人不安，請求遷往他處。
經被告於105年5月4日、105年6月24日、105年9月5日至現場會勘協調，因當地多數里民對於反射鏡設置存有爭議，尚待協調形成共識。
2.被告再於105年12月13日召開系爭反射鏡設置協調會，惟原告並未出席亦未安排代理人出席，會勘紀錄為「本案反射鏡存廢因OOO巷與OOO巷巷內居民仍無共識，將請菓林里里長持續協調當地里民意見，若有共識，本局再配合辦理後續事宜。」
原告於105年12月21日提出交通行政請求書，嗣於106年2月22日及106年3月20日再函陳請被告。
被告爰以106年4月14日桃交工字第1060013477號函（下稱「系爭函文」）知桃園市大園區菓林里辦公處，並副知原告。
原告不服，提起訴願，經桃園市政府106年8月9日府法訴字第1060160603號決定訴願不受理，原告不服，遂提起行政訴訟。
三、本件原告主張：1.參最高行政法院107年度判字第111號判決、本院97年度訴更一字第772號判決、104年度訴字第558號裁定、106年度訴字第1356號判決、最高行政法院99年度3月第1次庭長法官聯席會議決議。
本案若求實必須提出請求權基礎(實體法依據之請求權）始得主張其請求權基礎為（類推）適用民法第18條第1項、第213條第1項桃園市建築管理自治條例第15條（或以「法理」代之）與國內實務上已依法官造法次第建立之公法上之結果除去請求權（或以法理代之）。
2.系爭反射鏡，被告自承其屬道路交通標誌標線號誌設置規則第10條第4款所稱之「輔助標誌」（參本院卷p83），依行政程序法第92條規定與學說、實務見解自屬行政處分，然相關機關未將原告不服之意思表示視為訴願並移送審議，訴願決定未見及此加以審查，皆已有重大瑕疵。
3.交通標誌標線號誌設置規則第18條第2項：「豎立式標誌設置之南度，以標誌牌下緣距離路面邊緣或邊溝之頂點一公尺二十公分至二公尺十公分為原則，其牌面不得妨礙行人交通。
共桿設置時，同支柱同方向至多以三面為限，並依禁制標誌、警告標誌及指示標誌之順序，由上至下排列。」
、新竹市反射鏡設置要點第6點：「設置地點有影響交通安全或住家視覺觀感者，…，俟達成協議後始進行設置。」
、桃園市建築管理自治條例第15條：「基地內現有巷道因建築使用之需要申請改道或廢止時，土地所有權人應檢附申請書及下列文件，向本府提出申請：…」4.桃園市政府未有類此申請反射鏡改設或廢止之規範已屬法制未備，且縱因各種因素未訂有明文規範，其程序亦應符合該等法治基本原則，即有權利即得申請。
系爭反射鏡因設置過高，早已違反前揭交通標誌標線號誌設置規則第18條第2項之規定且無法達成原設置之功能，被告依其職權原即不應設置。
此外，參前揭新竹市反射鏡設置要點之意旨，即知「交通標誌標線號誌之設置」除有維護交通秩序與安全之目的外，亦必須避免影響周遭人民、住家之權益，亦即交通標誌標線號誌設置規則亦應屬司法院釋字第469號解釋所指之保護規範，因設置造成權益受損者，即得「依法」申請撤除之，桃園市建築管理自治條例第15條關於申請廢止現有巷道之規範洽為該項意旨之體現。
桃園市政府對於反射鏡之設置與廢止程序未訂有如同新竹市反射鏡設置要點與桃園市建築管理自治條例第15條之類似規範係呈現其法制未備之實際現況，非得作為其「違背程序正義」與拖延甚至拒絕「合法申請」之託辭，訴願決定未見及此，仍以「非申請行為」（實為原告合法申請）與「非行政處分」（實為被告違法否准之行政處分）等程序事由拒絕實體審理原告救濟之請求，亦有重大瑕疵。
5.退萬步言，如認系爭反射鏡之設置非行政處分，對該反射鏡之物理存在有所爭執，人民亦得依行政訴訟法第8條提起一般給付訴訟排除之。
6.原告確實因系爭反射鏡之設置及繼續使用，造成心理恐慌不安失眠而就醫，自105年9月21日起至衛生福利部桃園醫院身心(精神）科就診，診斷認係「有焦慮的適應障礙症」、「有混合焦慮與憂鬱情緒的適應障礙症」並持續用藥控制中，期間「有去協調路燈的事情，但未有結論，仍感到有壓力」、「目前請律師處理鏡子相關事宜，遇到相關刺激源時仍會有焦慮、失眠等症狀，並會有感到焦躁的情形，服藥後睡眠可較改善，但仍感無力」，足證原告並非無病呻吟，確係因隱私權與（身心）健康權受損，刺激源長期無法獲致妥善處理。
7.先位聲明：⑴訴願決定、原處分及設定、使用「桃園市○○區○○路○段000巷00號前電線杆上反射鏡」之處分均撤銷。
⑵被告應為同意撤除「桃園市○○區○○路○段000巷00號前電線杆上反射鏡」、或降其高度或改設LED燈之處分。
⑶訴訟費用由被告負擔。
備位聲明：⑴被告應撤除「桃園市○○區○○路○段000巷00號前電線杆上反射鏡」、或降其高度或改設LED燈。
⑵訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：1.按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願…。」
、「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」
、「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：…八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」
，分別為訴願法第1條、第3條第1項及第77條第8款定有明文。
2.參最高行政法院98年度裁字第622號裁定、高雄高等行政法院98年度訴字第626號判決。
反射鏡具有便利行旅及促進行車安全之性質，應屬道路交通標誌標線號誌設置規則第10條第4款所稱之輔助標誌，該規則係依道路交通管理處罰條例（下稱「處罰條例」）第3項規定訂定，而依處罰條例第1條規範意旨可知，係為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全，旨在維護公共利益而非特定第三人或個人之權益，是原告主張妨害其隱私權等，並非本於其權利或合法利益所發生，應屬整體環境反射利益之結果，故原告請求之性質，核屬行政程序法第168條規定之人民對於行政興革建議，為單純陳情事項。
被告所為系爭函文係就原告陳情事項所為單純之事實敘述與理由之說明，並未對原告發生如何影響權利或義務之法律效果，核屬觀念通知而非行政處分，原告對之提起訴願，程序顯有未合，自不應受理。
3.就反射鏡是依據相關規定設置，原則上還是要配合當地的需求，當地因有容易被碰撞的事由，及當地周遭居民經會勘表示這個高度須要調到現況才會發揮它的效用，所以被告一直維持原狀，對當地的交通安全也確實有改善，被告也是幾經會勘，最後還是決定維持反射鏡的掛設，至於原告主張隱私權上的顧慮，因反射鏡只是路口反射的安全性設施，希望當地方有共識如何調整改善，保障當地的交通安全，被告再來配合調整。
經查有4個方案，但均無法形成共識。
第一個方案：保留OO號前的反射鏡，拆除OO號前的反射鏡， 設置高度約3.4公尺。
第二個方案：保留OO號反射鏡，拆除OO號反射鏡，設置高度 約3公尺。
第三個方案：降低OO號反射鏡之高度，設置高度2 公尺，反 射鏡直徑約80公分，並拆除OO號反射鏡。
第四個方案：不裝設反射鏡，用雷達方式偵測有無車輛行經 ，並用LED燈警示，設置高度約2公尺。
4.並聲明：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
五、兩造不爭之事實及兩造爭點：1.如事實欄所述之事實，業據提出系爭函文（參本院卷p18）、訴願決定（參本院卷p20-24）、照片（參本院卷p25、27）等為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真。
2.兩造爭點為：被告設置系爭反射鏡之行為及針對原告請求拆除系爭反射鏡之函復是否屬行政處分？
六、本院判斷：1.本件應適用之法條與法理：道路交通管理處罰條例第1條：「為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全，制定本條例。」
第4條：「…（第3項）前項道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定、樣式、標示方式、設置基準及設置地點等事項之規則，由交通部會同內政部定之。
…」道路交通標誌標線號誌設置規則第1條：「本規則依道路交通管理處罰條例第4條第3項規定訂定之。」
第10條第4款：「標誌之分類及其作用如左：…四、輔助標誌：除前述3款標誌外，用以便利行旅及促進行車安全所設立之標誌或標牌。」
2.先位聲明部分：①「（第1項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」
「（第1項）原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。
但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：…十、起訴不合程式或不備其他要件者。」
行政訴訟法第4條第1項、第107條第1項第10款分別定有明文。
是得依法對之提起撤銷訴訟之標的乃「行政處分」。
而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項之規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。
而所謂「觀念通知」或「意思通知」者，係指行政機關就特定事實之認知或對一定事項之觀念向特定人為表達而言；
觀念通知或意思通知並不具有發生法律效果之意思，故不屬行政處分，此參照最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例意旨即明。
②主管機關於道路視距或交叉路口視線不良處所，考量公眾車輛之行駛安全所為反射鏡之設置，僅在使往來車輛得以確認他車或行人，並未對外發生任何規制之法律效力，故屬事實行為，並非行政處分。
且對於設置地點之選擇，主管機關有自由裁量之權，人民依法亦不得提起行政訴訟。
故被告設置系爭反射鏡，既屬事實行為，則原告主張桃園市○○區○○路○段000巷00號丁字路口設置之反射鏡之行為係屬行政處分而訴請撤銷，於法自有未合。
原告雖主張被告上開設置系爭反射鏡之行為，依行政程序法第92條第2項規定應屬一般處分云云，然按「(第2項)前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。
有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」
固為行政程序法第92條第2項所明定，惟因反射鏡設置之作用僅在改善往來車輛得以確認他車或行人，並未對外發生任何規制之法律效力可言，已如上述，自無規範對象，故原告此部分之主張，亦不可採。
③其次，原告以被告未經其同意，即於其住處對面設置系爭反射鏡，認有侵害其隱私權及健康權，遂多次陳情請求被告拆除系爭反射鏡，嗣經被告先後於105年5月4日及同年6月24日、同年9月5日進行會勘後，遂以106年4月14日函復略以：「本案陳情人建議旨揭OO號門前反射鏡申請調降至2公尺以下及不影響隱私則願意接受，惟貴里辦公處來文為『為避免車輛碰撞請勿低於2公尺』，爰仍未達成共識，請貴辦公處再行與里民協調，若有共識，本局再行配合辦理後續事宜。」
等情（參本院卷p18、20-24）。
經核上開被告106年4月14日函復之內容，僅係被告就原告請求拆除系爭反射鏡之陳情事項，將其設置系爭反射鏡之法令依據、原因，及會勘結果決定暫時保留現狀，無法拆除系爭反射鏡之結果告知原告。
其性質純為事實之說明，並不因該項敘述或說明而生何法律效果，應屬觀念通知，自非行政處分，不得據以對之提起訴願及行政訴訟。
訴願決定以該函文非屬行政處分，而為訴願不受理之決定，核無不合。
原告猶對非屬行政處分之上開函文提起撤銷訴訟，亦屬起訴不備其他要件，且無從補正，而應予駁回。
3.備位聲明部分：①按行政訴訟法第8條第1項規定：「（第1項）人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起行政訴訟。
因公法上契約發生之給付，亦同。」
是提起行政訴訟法第8條第1項前段之一般給付訴訟，人民對於中央或地方機關固得以公法上之原因請求財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，然須以原告具有公法上給付請求權存在為前提，亦即在實體法上需有請求權基礎存在，若被告並無公法上之給付義務，則原告之給付訴訟即難謂有理由。
②查本件原告提起一般給付訴訟，係請求被告應將桃園市○○區○○路○段000巷00號丁字路口設置之反射鏡拆除。
然因反射鏡之設置及拆除係屬主管機關之職權，法規並未賦予人民有請求主管機關設置或拆除之請求權。
然經本院勘驗現場，結果：第一個方案：保留OO號前的反射鏡，拆除OO號前的反射鏡 ，設置高度約3.4公尺。
第二個方案：保留OO號反射鏡，拆除OO號反射鏡，設置高 度約3公尺。
第三個方案：降低OO號反射鏡之高度，設置高度2 公尺， 反射鏡直徑約80公分，並拆除OO號反射鏡。
第四個方案：不裝設反射鏡，用雷達方式偵測有無車輛行 經，並用LED燈警示，設置高度約2公尺。
被告稱：以上4種方案在技術上都可以克服。
當地派出所所長稱：這4種方案都可以達到交通安全之目的，104至105年經查這個路口的車禍量不到3件，OO號及OO號的反射鏡都可以達到目的。
行經這個路口由OOO巷由北往南路口有上坡，OO號反射鏡的高度比較適當，OO號反射鏡的高度偏高。
原告稱：第二個方案及第四個方案我都可以接受。
當地住民黃文祺稱：提供資料1份，以及OO號反射鏡子缺失（附卷）。
所長並補稱：降低OO號反射鏡高度會影響垃圾車的行駛。
當地里長稱：我們的問卷調查結果是保留OO號反射鏡，拆除OO號反射鏡，本里OO鄰及O鄰都有作問卷調查。
足見桃園市○○區○○路○段000巷00號丁字路口設置之反射鏡，確實有其功能，且高度相當（太高失去功能，太低會影響垃圾車的行駛），但原告與住戶間無法形成共識。
③原告雖主張縱系爭反射鏡之設置非行政處分，亦侵害其隱私權及健康權云云。
而系爭反射鏡所設置之地點係在公有土地即道路上，並非在原告所有之私有土地上，此為兩造所不爭。
原告固稱系爭反射鏡之光源影響隱私及健康，但系爭反射鏡設置目的係為往來行車安全，而本院至現場履勘現場照片所示（參本院卷p191-196），其設置位置係位於原告建物前之道路邊緣（於路之對面），未擋住原告之大門、窗戶，亦無礙原告就房屋所有權之使用，難謂有侵害原告之權利或法律上之利益；
就原告所稱之光源反射之困擾而言，光源是會隨時間而轉換，而原告稱反射鏡因照射其住家神明桌，造成家人不安者，亦難成為具體權利受侵害之描述；
另僅有原告住家門口正面面對反射鏡才足以清晰看到原告屋內之情形，且原告門前騎樓空間，是公眾通行之處，原告打開門時隱私權自有某個程度之影響，而非因反射鏡之設置，侵害原告之隱私權。
人民對於中央或地方機關固得以公法上之原因請求財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，然須以原告具有公法上給付請求權存在為前提，即使公法上排除侵害請求權是一種得以承認之類型，原告亦未能舉證證明受侵害之權益受害之具體情形，而本院經職權調查而履勘現場，亦無法證實反射鏡之設置，有侵害原告隱私權及健康權之具體事證；
既原告之自行舉證及本院之職權調查，均不足以認定原告權益之受損是情事具體而依法有據，因此原告起訴請求拆除系爭反射鏡，即並無理由。
4.綜上所述，原告依行政訴訟法第8條規定請求被告拆除系爭反射鏡，並無理由，應予駁回；
另原告請求同意撤除桃園市○○區○○路○段000巷00號前電線杆上反射鏡、或降其高度或改設LED燈之處分，於法不合，訴願決定予以不受理，依法核無違誤，原告復對之提起撤銷訴訟，其起訴不備其他要件，爰併以判決駁回。
本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條（不合法部分），及行政訴訟法第98條第1項前段（無理由部分），判決如主文。
中 華 民 國 107 年 10 月 25 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 畢乃俊
法 官 陳心弘
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 10 月 25 日
書記官 林淑盈
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