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臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1643號
107年3月29日辯論終結
原 告 李佳芸
訴訟代理人 王東山 律師
複 代理 人 許富雄 律師
被 告 臺北市古亭地政事務所
代 表 人 楊明玉（主任）住同上
訴訟代理人 周致廷
彭竹君
上列當事人間地上權登記事件，原告不服臺北市政府中華民國106年9月26日府訴二字第10600154000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國106年1月3日檢附土地複丈申請書、上大木刻行營業稅稅籍證明、臺北市稅捐稽徵處房屋稅籍證明書、被告土地複丈成果圖、臺北市中正區戶政事務所105年8月5日北市正戶資字第10530746300號函、83年10月27日房屋讓渡書、83年10月28日房屋贈與書、臺北市政府都市發展局104年3月17日北市都測證字第10401384號都市計畫公共設施用地、土地使用分區證明書及105年9月20日北市都規字第10537314200號函影本等文件，申辦坐落於臺北市○○區○○段0小段000-0地號土地（下稱系爭土地）時效取得地上權登記。
案經被告審認尚有應補正之事項，乃以106年1月20日古登補字000054號補正通知書通知原告略以：「……三、補正事項：……4.請檢附本市○○區○○段0小段000-0地號土地之都市計畫主管機關認定不違反都市計畫法規定相關證明文件憑辦，以供審核本案土地使用有無違反土地使用相關管制法令。
（土地法第14條、時效取得地上權登記審查要點第3點）……」，請原告於接到通知之日起15日內補正，逾期不補正或補正不完全，即依土地登記規則第57條規定駁回，該補正通知書於106年1月26日經原告領回。
嗣因原告未照補正事項完全補正，被告乃依土地登記規則第57條第1項第4款規定，以106年2月13日古登駁字第000024號駁回通知書駁回原告之申請。
原告不服，提起訴願，嗣經臺北市政府106年5月17日府訴二字第10600084600號訴願決定：「原處分撤銷，由被告於決定書送達之次日起60日內另為處分。」
嗣被告重新審查，審認系爭土地現使用分區為道路用地，屬不得申請時效取得地上權登記之標的，爰依土地登記規則第57條第1項第2款規定，以106年7月4日古登駁字第000102號駁回通知書(下稱原處分)駁回原告之申請。
原處分於106年7月6日送達，原告不服，提起訴願，嗣經臺北市政府106年9月26日府訴二字第10600154000號訴願決定(下稱訴願決定)駁回。
原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：系爭土地地目曾為建地，雖於93年都市計畫變更為道路用地至今，但在政府尚未徵收前仍為公共設施保留地而非道路用地，況其都市計畫實施進度已超過25年不曾變更，則在原告提出時效取得地上權登記申請時，系爭土地應非公共設施保留地；
土地法第14條第1項、時效取得地上權登記審查要點第3點第1款，並非規定公共設施保留地不得申請時效取得地上權，蓋土地編為某種使用之土地，於其所定之使用期限前，仍得繼續為從來之使用，系爭土地既得合法作為建築使用，亦可為時效取得地上權之客體。
又土地法第14條第1項應係針對該土地現有狀況之描述，與該土地之使用分區是否為道路用地應無關聯；
土地法第91條僅在說明城市區域土地之使用類型，與檢視人民是否符合時效取得地上權之要件應無關聯；
都市計畫法第6條、第32條僅在說明城市區域之土地可予以管制，至於要如何管制則未予規範；
至於土地登記規則係依照土地法第37條第2項規定訂定，依土地法第37條第2項可知，土地登記規則僅能針對「土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項」等程序事項進行規定，而不能涉及限制人民實體權利之事項，否則將逾越授權而牴觸法律保留原則，則行政機關亦無從以土地登記規則第57條第1項規定檢視人民是否符合時效取得地上權之要件，足見上揭規定均無從作為被告否准之依據。
且依時效取得地上權登記審查要點第1點、土地登記規則第118條規定，可見時效取得地上權登記審查要點第3點規定顯係增加土地登記規則第118條第1項所無之規定，限制人民時效取得地上權之權益，顯違反法律保留等情。
並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告應依原告106年1月3日之申請，就坐落於臺北市○○區○○段0小段000-0地號作成准予時效取得地上權登記之處分。
三、被告則以：系爭土地現為「道路用地」，自不得為時效取得地上權之標的。
又不同意見書為個別的大法官就解釋內容表示其法律意見，自非如大法官解釋有拘束全國各機關及人民之效力，是原告參考司法院釋字第408號蘇俊雄大法官不同意見書之內容為主張，應屬誤解。
系爭土地非適於建築房屋，且建築房屋供地上權使用即違反都市計畫法規定；
被告以使用分區認定系爭土地為「道路用地」亦符合司法院釋字第408號解釋。
再由時效取得地上權登記審查要點訂定說明，可知該要點係內政部為協助所屬地政機關統一適用法令、認定事實或行使裁量權，而就土地登記規則第118條相關解釋予以彙整、研商後，所訂頒的解釋性規定，並登載於政府公報發布之，被告依上級機關所訂定之要點審認本案，符合依法行政原則。
原告聲明被告應作成准予地上權登記之處分，將違反前揭時效取得地上權登記程序，為法所不許。
另查系爭土地所有權人與原告間已就拆屋還地及確認有地上權登記請求權事件提起民事訴訟，歷經臺灣臺北地方法院判決、臺灣高等法院判決及最高法院裁定上訴駁回確定，且臺灣高等法院就原告是否具備時效取得地上權之要件，已為實體上審究，認為原告「既未具備時效取得地上權之要件，遑論有地上權登記請求權存在」等語，資為抗辯。
並聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有訴願決定(本院卷第20至25頁)、原處分(原處分卷1第1頁)、申請書（原處分卷1第9至24頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。
是本件爭點厥為：被告以原處分駁回原告時效取得地上權登記之申請，有無違誤？
五、本院判斷如下：㈠按民法第769條規定：「以所有之意思，20年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。
」第770條規定：「以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」
第772條規定：「前5條之規定，於所有權以外財產權之取得，準用之。
於已登記之不動產，亦同。」
第832條規定：「稱普通地上權者，謂以在他人土地之上下有建築物或其他工作物為目的而使用其土地之權。」
㈡次按土地法第14條第1項第5款及第2項規定：「左列土地不得為私有：……。
五、公共交通道路。
……。
前項土地已成為私有者，得依法徵收之。」
第37條規定：「土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。
土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」
第82條規定：「凡編為某種使用地之土地，不得供其他用途之使用。
但經該管直轄市或縣（市）地政機關核准，得為他種使用者，不在此限。」
㈢復按都市計畫法第42條第1項第1款規定：「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。」
第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」
第8條規定：「都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之。」
準此，都市計畫核定發布後，都市計畫範圍內土地之使用將受限制（都市計畫法第6條及第3章至第6章等相關限制規定參照），實施都市計畫範圍內之土地，原則上應依照指定目的為使用。
㈣土地登記規則第1條規定：「依土地法第37條第2項規定訂定之。」
第57條第1項第2款及第2項規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：……。
二、依法不應登記者。
申請人不服前項之駁回者，得依訴願法規定提起訴願。」
時效取得地上權登記審查要點第3點規定：「占有人占有土地有下列情形之一者，不得申請時效取得地上權登記：（一）屬土地法第14條第1項規定不得私有之土地。
（二）使用違反土地使用管制法令。
（三）屬農業發展條例第3條第11款所稱之耕地。
（四）其他依法律規定不得主張時效取得。
㈤經查，系爭土地為都市土地，系爭土地係於臺北巿政府45年5月4日北巿工字第14417號公告「台北巿都巿計劃圖（土地使用分區）」內劃設為「公園綠地」，後於60年3月3日府工二字第5379號公告「為指定國軍醫學研究中心用地案」變更為「國軍醫學院研究中心用地」，復於臺北巿政府93年7月16日府都規字第09314571300公告「變更臺北巿中正區三軍總醫院附近地區主要計畫案」變更為「道路用地」迄今等情，此有臺北巿政府都巿發展局都巿計畫公共設施用地及土地使用分區證明書（見原處分卷1第22頁）、臺北巿政府都巿發展局106年1月18日北巿都規字第10630394400號函附卷可稽（見原處分卷3第8至9頁）。
且系爭土地係屬「道路用地（公共設施用地）」，即使未於都市計畫法77年7月15日修正公布前，依當時有效之62年9月6日修正公布都市計畫法第50條規定取得期限徵收，惟其尚未透過都市計畫變更程序變更道路用地為其他使用分區，仍應屬公共設施用地等情，復據臺北巿政府都巿發展局106年6月15日北巿都規字第10634613400號函附卷可稽（見原處分卷3第6至7頁），可見系爭土地屬於都市計畫道路用地（公共設施用地）。
揆諸前開說明，系爭土地早於45年經劃定編列為都市計畫公共設施之公園綠地，現為道路用地，不得供其他用途使用。
復按普通地上權係屬用益物權，其作用在於限制所有權人於土地上有建築物或其他工作物之使用權能，而使該權能歸由地上權人獨立享受。
故土地依法不得供私人作為設置建築物或其他工作物之目的使用者，他人亦無從超出所有權人得享有之權能範疇，取得地上權。
再者，凡編為某種使用地之土地，不得供其他用途之使用，為土地法第82條所明定，不分所有權人或占有人均應受其規範。
故土地之使用應符合法令管制之用途，否則，即違反法秩序價值，無予以保障之必要。
此參司法院釋字第408號解釋：「土地法第82條前段規定，凡編為某種使用地之土地，不得供其他用途之使用。
占有土地屬農業發展條例第3條第11款所稱之耕地者，性質上既不適於設定地上權，內政部於中華民國77年8月17日以台內地字第621464號函訂頒時效取得地上權登記審查要點第3點第2款規定占有人占有上開耕地者，不得申請時效取得地上權登記，與憲法保障人民財產權之意旨，尚無牴觸。」
及最高行政法院91年度判字第1889號判決意旨：「土地法第82條規定，系爭土地經地方主管機關依都市計畫土地使用分區編為道路用地，性質上已不適於供私人居住使用，即不符設定地上權之要件，參照司法院釋字第408號解釋意旨，上開時效取得地上權登記審查要點第3點第4款規定，尚難認與憲法或法律或判例有牴觸之處」。
從而，經指定為道路用地，依法不得供作私人建造房屋使用，則無權占用道路用地建造房屋私用者，已超出該土地之用途管制範圍，構成違章行為，不具權利保護之必要，占有人不得申請時效取得地上權登記。
原告主張其於81年11月2日入住系爭土地上之房屋而占有系爭土地（見本院卷第26頁），而系爭土地自45年即劃設為道路用地（公共設施用地），原告亦無法舉證證明系爭土地之地上物係存復於45年都市計畫發布前，是系爭土地既指定為道路用地（公共設施用地），原告占用系爭土地供建築物住宅使用，自違反管制法令，具有時效取得地上權登記審查要點第3點第2款規定不得申請時效取得地上權登記之情形至明。
原告主張系爭土地地目曾為建地，雖於93年都市計畫變更為道路用地至今，但在政府尚未徵收前仍為公共設施保留地而非道路用地，都市計畫實施進度已超過25年不曾變更，系爭土地應非公共設施保留地云云。
惟系爭土地即使未於都市計畫法77年7月15日修正公布前，依當時有效之62年9月6日修正公布都市計畫法第50條規定取得期限徵收，惟其尚未透過都市計畫變更程序變更道路用地為其他使用分區，仍應屬公共設施用地等情，業如前述，系爭土地迄今仍屬道路用地，原告復未能舉證系爭土地之地上物係存復於45年都市計畫發布前，自亦無從主張其得繼續為原來之使用。
原告前開主張，尚無足採。
㈥復按公共交通道路土地不得為私有；
已成為私有者，得依法徵收之，土地法第14條第1項第5款及第2項定有明文。
乃係因公共交通道路土地屬於公共需用地，為顧及社會公共利益，依循土地政策之要求，宜歸國家所有，由政府機關管理經營之，故特明定為不得私有，至若在成為公共交通道路土地前，已成為私有者，則依土地法第14條第2項規定，政府得依法徵收，使歸諸公有，藉以貫徹該條第1項之規定，並保障私有土地所有人之權益。
故土地法第14條第1項之規定，應解為：其原始為公有土地者，不許人民取得為私有土地，人民已依法取得所有權之土地，如與公有或公用不相妨害時，仍不妨許可私有，但如有妨害公共利益或與公用目的相衝突時，則應依法徵收變為公有土地，於徵收後，即不許再變為私有，於徵收前，僅得依都市計畫法、水利法及相關法令，限制其使用，俾免與同條第2項之規定，發生規範上之衝突。
因此土地法第14條第1項第5款所指之「公共交通道路」，自應包含「現為供道路使用」，及「現使用分區為道路用地」之情形，始能貫徹土地法第14條之立法意旨。
原告主張土地法第14條第1項應係針對該土地現有狀況之描述，與該土地之使用分區是否為道路用地應無關聯云云，尚非可採。
系爭土地既經地方主管機關依都市計畫土地使用分區編為道路用地，倘若在未經私人取得所有權之前，允許私人時效取得，將徒增日後國家再為徵收行為，自非允當，因此倘屬道路用地土地，其所有權或地上權在未為私有前，自亦不得時效取得所有權或地上權登記，從而系爭土地依時效取得地上權登記審查要點第3點第1款規定，屬土地法第14條第1項規定不得私有之土地，自無時效取得地上權之可能。
㈦原告雖主張土地登記規則僅能針對「土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項」等程序事項進行規定，而不能涉及限制人民實體權利之事項，否則將逾越授權而牴觸法律保留原則，時效取得地上權登記審查要點第3點規定顯係增加土地登記規則第118條第1項所無之規定，限制人民時效取得地上權之權益，顯違反法律保留云云。
然查，本件被告依土地登記規則第57條及時效取得地上權登記審查要點等規定否准原告申請，其中土地登記規則係依土地法第37條第2項授權而制定，未逾越土地法授權範圍，且無牴觸母法之情事，被告據以適用，並無不合。
而時效取得地上權登記審查要點係內政部為辦理時效取得地上權事項所頒布之命令。
土地法第82條前段規定，凡編為某種使用地之土地，不得供其他用途之使用。
占有土地屬計畫道路者，性質上既不適於設定地上權；
土地法第14條第1項第5款規定，公共交通道路土地不得為私有，則時效取得地上權登記審查要點第3點第1款及第2款規定，屬土地法第14條第1項規定不得私有之土地，及使用違反土地使用管制法令，不得申請時效取得地上權登記，與憲法保障人民財產權之意旨，尚無牴觸，亦無違法律保留原則。
㈧又按行政處分作成後，行政機關得否於行政訴訟中追加、變更或補充行政處分理由及其法律依據，我國目前實務上多係採取「有條件肯定說」之見解，亦即行政法院基於職權調查原則及訴訟（程序）經濟原則，於「未改變行政處分之本質與結果（同一性）」、「須屬於裁判基準時已存在之理由」、「無礙當事人之攻擊防禦（程序保障權利）」及「須由行政機關自行追補理由」之前提下，得允許行政機關於行政訴訟中追補行政處分之理由及其法律依據（最高行政法院94年度判字第481號、95年度判字第2159號、96年度判字第354號、100年度判字第122號、第383號、第1811號、第1886號、101年度判字第414號、102年度判字第95號判決及99年度裁字第3568號、100年度裁字第2010號、101年度裁字第1753號裁定意旨參照）。
經查，系爭土地係屬於都市計畫道路用地（公共設施用地），乃為兩造所不爭，依土地法第82條規定不得供其他用途使用，業如前述，本件被告復於107年3月20具狀及同年月29日本院行言詞辯論程序時，追加以時效取得地上權登記審查要點第3點第2款規定作為原處分之依據（見本院卷第95至108頁、第154至158頁），且其所追補之處分理由及法律依據於被告作成原處分時即已存在，復未改變原處分之本質與結果，亦無礙原告之攻擊防禦。
可知，無論被告依據時效取得地上權登記審查要點第3點第1款及第2款規定作成原處分，均屬於法有據。
又本件事證已明，原告聲請傳訊證人謝秉鈞、白銀胡到庭證明原告早在20年前即有以行使地上權之意思而占有系爭土地云云，核無必要，附此敘明。
六、綜上所述，原告主張經核尚非可採。原處分否准原告之申請，於法並無違誤，訴願決定予以駁回，亦無不合。
原告仍執陳詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 4 月 19 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 高愈杰
法 官 王俊雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 4 月 19 日
書記官 鄭聚恩
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