臺北高等行政法院行政-TPBA,106,訴,1663,20190314,2

臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1663號
108年2月21日辯論終結
原 告 周明弘
訴訟代理人 黃慧萍 律師
被 告 交通部公路總局

代 表 人 陳彥伯（局長）
訴訟代理人 陳政君
蔡承珊
吳振聲
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國106年9月26日交訴字第1060013496號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

訴願決定及原處分均撤銷。

訴訟費用由被告負擔。

事實及理由

一、事實概要：緣被告所屬臺北市區監理所調查發現原告利用網路平台，於民國105年3月28日12時57分許以登記其所有之OOO-OOOO號自用小客車（下稱系爭車輛），在臺北市○○○路0段00號載客至新北市○○區○○街000○0號，收取費用新臺幣（下同）100.39元，乃以105年11月17日第20-20B00587號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱前處分），裁處原告5萬元罰鍰。

嗣被告以前處分之內容誤植為由，先以106年3月9日路授北市監稽字第1060024651號函自行撤銷，另再以106年3月28日第20-20B00931號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分）裁處原告5萬元罰鍰；

並吊扣牌照2個月。

原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：（一）按公路法第2條第14款、第34條第1項、第37條第1項及汽車運輸業管理規則第2條第1項等規定，主事務所在直轄市而經營計程車客運業者，其管理權責機關為直轄市公路主管機關。

縱認原告之行為該當於公路法第77條第2項所定之「未經申請核准而經營汽車運輸業者」之處罰要件（原告否認之），然依被告所認定原告違規事實之理由：「原告係以自有車輛加入Uber APP平台，載客收費營業為運作方式」，並基於肯定本院104年度訴字第1264號對於相同違章行為係屬計程車客運業之認定而援引該判決見解，可見被告顯然係認定原告所涉之違章行為係違反未經申請核准而經營計程車客運業者。

再者，從原處分所載違反事實及違反地點來看，被告所認定系爭違章行為之營業處所或營業區域均係在臺北市，是以，本件違章行為之權責機關應為直轄市政府即臺北市政府，惟卻係由被告對原告做成裁罰，原處分顯已違反管轄法定原則，應屬違法行政處分。

（二）原告對前處分之裁罰雖曾提出行政救濟，但原告早於106年3月7日即已繳納罰鍰執行完畢，並於同日具狀撤回對前處分所提起之訴願，前處分因此已告確定，詎原告於前處分執行完畢並確定後，再作成原處分，顯有違反一行為不二罰之違法，應予以撤銷。

又公路法第77條第2項後段有關吊扣或吊銷車輛牌照之不利處分，乃屬於裁量處分，係賦予被告「得」採取吊扣處分與否之行政裁量權限，並非行為人有違規營業行為，即依法一律應作成吊扣或吊銷車輛牌照之處分。

是前處分既非屬違法處分，亦非屬處分內容誤寫等一望即知之顯然錯誤而得採取處分更正方式補救，故被告以處分內容錯誤為由，撤銷前處分，顯然於法無據。

（三）退萬步言之，縱認被告得自行撤銷前處分，變更前處分內容對原告另作成原處分，被告仍應受不利益變更禁止原則之拘束，不得對原告為更不利之處分，原處分關於吊扣車輛牌照部分，顯有違反不利益變更禁止原則、行政行為禁止恣意原則之違法。

並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：（一）原告係提供自有車輛加入Uber APP平台，載客收費營業為運作方式，乘客要搭乘時以Uber APP平台叫車，由該平台所屬公司直接指揮調度，原告所有車輛前往指定地點載客，載客完成服務後，乘客再以信用卡付費予UberAPP所屬公司，再由該公司拆帳分配金額予所調度之自用車輛，而乘客可自其手機截錄並列印出「行車路線」及收據等文件，原告涉及經營汽車運輸業事實明確。

又台灣宇博公司為招攬司機入會參與載客營運，加入Uber APP平台之司機，係以營利為目的（賺錢自己當老闆），有反覆實施之意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵，為營業行為。

原告既有加入Uber APP平台之事實，復有利用該平台載客收費之行為，雖僅被查獲一次，仍無礙營業行為之認定。

（二）被告依交通部公路總局組織法第2條第4款及第6款之規定，對於未經申請核准而於直轄市區域內經營計程車客運業行為之裁罰，原即具事務管轄權。

直轄市政府依公路法第37條第1項第3款及第78條第1項規定，對於未經核准於直轄市經營計程車客運業者，應亦具有裁罰權限，故就民眾向直轄市政府檢舉之案件，本應自行調查裁處，惟直轄市政府認未經核准經營而以自用車營業者（即所謂白牌車），非屬計程車客運業，故其無管轄權限，爰此產生管轄權之爭議。

行政院爰依行政程序法第14條第1項規定，以106年7月24日院臺交字第1060182260號函（下稱106年7月24日函）將未經申請核准而於直轄市區域內經營計程車客運業行為之裁罰事務決定由被告管轄，由被告作為「在直轄市未經核准經營計程車客運業之裁罰機關」。

又依公路法第37條第1項第3款及汽車運輸業管理規則第139條之1條第1項規定內容以觀，對於未經申請核准經營計程車客運業者，係依直轄市之區域內外區分土地管轄，核與事務管轄無涉。

就本件涉及以小客車出租載客而為營業此一經營汽車運輸業之行為本身，與不動產無關。

而依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定計程車客運業雖有營業區域之限制，然其營業區域依附表7並未限於主事務所所在地，亦包含鄰近區域，故亦非與地域相關聯之權利，則依最高行政法院106年度判字第704號判決意旨，原處分即無違反土地專屬管轄之情事。

（三）原告利用Uber APP平台攬客並收取報酬之行為，其本質亦與小客車租賃業相當，被告對於未經核准經營小客車租賃業者，業經交通部依汽車運輸業管理規則第139條之1規定以交通部102年7月22日交路字第10250097788號函，將公路法第37條第1項第1款所定事項委任予被告，故被告對於未經核准經營小客車租賃業者，確實具有裁罰之事務管轄權。

（四）倘本院認定本件僅直轄市政府具土地管轄權限，由被告作成原處分有土地管轄之瑕疵（僅假設語，被告否認之），然因撤銷原處分後直轄市政府仍因原告確有未經申請核准於直轄市經營計程車客運業之事實而應為相同處分，則依行政程序法第115條規定，原處分實無須撤銷。

（五）前處分業經被告以106年3月9日路授北市監稽字第1060024651號函撤銷在案，並無重複處罰之情事。

又本案係前處分於訴願決定前，經被告撤銷前處分，另為適法之處分，且該訴願程序業已經原告撤回，交通部亦以106年3月10日交訴字第1051301353號函予以訴願程序終結在案，前處分並非係訴願決定作成對原告更不利益之變更或處分，並無原告所稱原處分違反不利益變更禁止原則之情事。

前處分因處分內容誤植而有違交通部105年3月21日修正發布之自用車違規營業處罰基準表規定，故被告本應職責將違法之行政處分撤銷予以重新處分，以維法紀，亦無信賴保護原則之適用等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本院之判斷：

（一）按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」

第34條規定：「（第1項）公路汽車運輸，分自用與營業兩種。

自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：一、公路汽車客運業：在核定路線內，以公共汽車運輸旅客為營業者。

二、巿區汽車客運業：在核定區域內，以公共汽車運輸旅客為營業者。

三、遊覽車客運業：在核定區域內，以遊覽車包租載客為營業者。

四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。

五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。

六、小貨車租賃業：以小貨車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。

七、汽車貨運業：以載貨汽車運送貨物為營業者。

八、汽車路線貨運業：在核定路線內，以載貨汽車運送貨物為營業者。

九、汽車貨櫃貨運業：在核定區域內，以聯結車運送貨櫃貨物為營業者。

（第2項）前項汽車運輸業營運路線或區域，公路主管機關得視實際需要酌予變更。

第37條規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。

……」行為時公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」

第78條第1項規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。

依本法所處之罰鍰，經限期繳納，屆期仍未繳納者，依法移送強制執行。」

又公路法第79條第5項「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」

依此授權訂定之汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」

上開規定乃執行母法（公路法）之細節性、技術性事項，在與立法意旨相符且未逾越母法之授權範圍，即得適用。

（二）查原告係因叫車乘客使用Uber APP應用程式平台指定路線後，經該平台業者指派調度前往載客並收取報酬等情，有當日系爭車輛前往載客路線之地圖、駕駛人照片、駕駛名稱、車資等，並有當日搭乘之系爭車輛照片等件附原處分卷可稽。

足見原告與該平台業者共同以原告車輛藉由「Uber APP」載運乘客並收取報酬，具有反覆性、繼續性實施運輸行為並受領車費報酬之故意，構成營業行為，又未向主管機關申請核准經營汽車運輸業，是依前揭說明，被告認原告有未經核准而經營汽車運輸業務之違規事實，自屬有據。

另被告105年11月17日所作成之前處分，既經被告以106年3月9日路授北市監稽字第1060024651號函撤銷，則原處分尚無重複處罰之情事，自無違反一行為不二罰原則，亦無不利益變更禁止原則之適用，原告關於此部分之主張，並無足採。

（三）惟按行政程序法第11條第1項、第5項規定：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」

「管轄權非依法規不得設定或變更。」

第15條第2項、第3項規定：「行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。」

「前2項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」

依上規定可知，行政機關之權限均係以法規為依據（管轄權法定原則），不得任意設定或變更，尤其不允許當事人協議變動機關之管轄權，此即所謂管轄恆定原則。

惟「管轄恆定原則」亦有例外，即得不依增修法規之程序與方式而依其他法定程序與方式變更管轄權。

行政程序法第15條所規定之「委任」或「委託」即屬之。

亦即行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關或委託不相隸屬之行政機關執行之，其所謂「法規」，包括憲法、法律、法規命令、自治條例、依法律或自治條例授權訂定之自治規則、依法律或法規命令授權訂定之委辦規則等有關委任事項之「行政作用法規」。

如無法規依據，不得擅自委任或委託，以確保「管轄權恆定原則」。

易言之，組織法一般係規範行政機關內部運作，以適用於機關內部為多，而作用法則以對外施行為主，其所規定者厥為具有實踐性質之「職權」，大都具有干預性質，是權利或權力之性質，需有法令具體授權基礎，因此，行政機關僅得依作用法，不得依組織法內有關權限之規定，訂定涉及人民權利義務之法規命令（參司法院釋字第535號解釋、第570號解釋及第654號解釋意旨）。

從而，若行政機關欲將部分權限委任所屬下級機關或委託不相隸屬之行政機關執行，仍須有個別作用法之具體法規依據，並由各主管機關依據行政程序法第15條規定辦理委任或委託。

若未踐行上開程序，即不發生授與權限之效力。

至於行政程序法第111條第6款規定：「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限者」，其所謂「欠缺事務權限」，基於行政機關體制之複雜性、管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。

除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，尚屬得撤銷而非無效（最高行政法院103年度判字第605號判決參照）。

復按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

第37條規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。

……」第78條規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。

依本法所處之罰鍰，經限期繳納，屆期仍未繳納者，依法移送強制執行。」

參酌前揭同法第37條第1項規定可知，交通部、直轄市政府、縣市政府均為公路主管機關，惟所轄事務仍有區別。

而公路法對於主事務所位於直轄市而經營計程車客運業者，其主管機關應為直轄市政府，則因違反公路法第77條第2項規定所進行之裁罰案件，依同法第78條規定，亦應係由直轄市公路主管機關作成處分。

（四）本件被告係以原告未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，而認原告違反汽車運輸業管理規則第138條規定，依公路法第77條第2項規定而為裁處罰鍰，有原處分在卷足憑。

依原處分所認定，原告係以小客車出租載客之方式提供客運服務，並按行駛里程長短計價收取報酬，其所受裁罰，乃係因其未經申請核准而經營以小客車出租載客為營業，核屬公路法第34條第1項第4款之計程車客運業，此與以小客車租與他人自行使用為營業之小客車租賃業（即公路法第34條第1項第5款）不同，被告謂原告亦有經營小客車租賃業云云，尚非可採。

又與原告共同實施違反未經申請核准而經營汽車運輸業行為之平台業者即台灣宇博數位服務股份有限公司，所在地在臺北市，原告住所亦在臺北市，其未向臺北市公路主管機關申請核准，即經營計程車客運業，則依上說明，本件應由臺北市公路主管機關作成處分始為合法。

被告對於直轄市轄內計程車客運業並無管轄權限，其逕依公路法第77條第2項規定作成原處分，即有違誤。

又原處分違背前揭管轄之規定，自屬違法之行政處分，因其瑕疵尚未達重大明顯之程度，依前開說明，原處分尚屬得撤銷而非無效，從而原告主張被告所為原處分欠缺管轄權限，應予撤銷，即屬有據。

（五）被告固主張依交通部公路總局組織法第2條第4款及第6款之規定，對於未經申請核准而於直轄市區域內經營計程車客運業行為之裁罰，原即具事務管轄權。

直轄市政府認未經核准經營而以自用車營業者，非屬計程車客運業，故其無管轄權限，爰此產生管轄權之爭議。

行政院乃依行政程序法第14條第1項規定，以106年7月24日函將未經申請核准而於直轄市區域內經營計程車客運業行為之裁罰事務決定由被告管轄，被告具有管轄權云云。

查：⑴汽車運輸業管理規則係依公路法第79條規定所訂定，然依公路法第79條第5項僅規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」

足見公路法第79條第5項僅授權交通部制定有關汽車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，並未涉及有關管轄權變動之授權。

公路法第79條第5項之授權條款是所謂「作用」上的授權，在母法本身有關管轄權限之規定並無不明確的情況下，也根本沒有授權由交通部將母法中已經確定之管轄權限再透過子法移轉給其他機關。

是依行政程序法第150條第2項規定「法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神」，汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定就計程車客運業之處罰管轄權限授權，顯然逾越法律授權之範圍與立法精神。

又依前揭說明，公路法既已規定主事務所位於直轄市經營計程車客運業應由直轄市政府管轄，交通部自無可能將屬於直轄市政府之管轄權限，擅移予被告。

被告尚無從依汽車運輸業管理規則第139條之1第1項之規定，取得直轄市政府計程車客運業之管轄權限。

⑵另行政院106年7月24日函係在原處分作成後之函文，且並未述及所依從之法律依據為何，無從知悉行政院係依何規定將直轄市內經營計程車客運業之裁處權限授權予被告。

再者，公路法第37條第1項第3款就此之管轄權規定甚明，尚無疑義，行政院自無從依行政程序法第14條第1項規定，將「於直轄市未經核准經營計程車客運業之裁罰機關」決定為被告負責辦理。

⑶至於被告謂依交通部公路總局組織法第2條第4款及第6款規定「四、公路監理業務之規劃、執行及督導管理」、「六、公路運輸管理之規劃、執行及督導」，其對於未經申請核准而於直轄市區域內經營計程車客運業行為之裁罰具管轄權一節。

按交通部公路總局組織法僅規定被告依法或其主管機關之授權所得掌管之事項，本無可能違反公路法「法定管轄」之規定。

更何況該組織法未有任何明文規定被告對於未經申請核准而於直轄市區域內經營計程車客運業之行為有管轄權限。

被告上開主張，洵無足採。

（六）被告復主張縱認本件有土地管轄之瑕疵，然直轄市政府仍因原告確有未經申請核准於直轄市經營計程車客運業之事實而應為相同處分，則依行政程序法第115條規定，原處分實無須撤銷云云。

查被告所為原處分違反土地管轄規定，業如前述，惟本件依公路法第77條第2項規定所為之裁罰係屬裁量處分，主管機關對於未經申請核准而經營計程車客運業，本得依其違反情節輕重裁處罰鍰金額多寡，並斟酌比例原則是否勒令其停業；

或吊扣、吊銷其非法營業之車輛牌照。

因此有管轄權之機關就前開事件，並非必然為相同處分。

是被告前開主張，仍難憑採。

五、綜上所述，被告就「直轄市轄內計程車客運業」欠缺管轄權限，不具有作成原處分之管轄權限，原處分即有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 3 月 14 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 鍾啟煒
法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 3 月 14 日
書記官 樓琬蓉