臺北高等行政法院行政-TPBA,106,訴,1753,20190529,2

臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1753號
108年5月8日辯論終結
原 告 巨石電腦有限公司

代 表 人 柏栗園
被 告 新北市政府交通局


代 表 人 鍾鳴時
訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服新北市政府中華民國106年10月13日106購申22036號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

一、原告之訴駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

壹、程序方面：

（一）本件原告起訴時被告代表人為王聲威，於訴訟進行中變更為鍾鳴時，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

（二）行政訴訟法第111條第1項、第2項規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。

但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。

（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」

查原告起訴時，訴之聲明求為判決「申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。」

嗣原告於訴狀向被告送達後，因原處分即依政府採購法（下稱政採法）第101條第1項第12款規定通知原告應刊登政府採購公報之行政罰部分，於本件行政訴訟程序進行中，已經刊登公報，且其發生自刊登次日起1年內不得參加政府採購投標或作為決標對象或分包廠商之停權規制效果，至民國107年5月10日業已執行完畢，而無回復原狀可能（見下述關於此部分爭訟概要事實之認定），故其於108年2月20日言詞辯論期日，變更訴之聲明為續行確認行政處分違法訴訟，而為：「確認原處分關於刊登政府採購公報部分違法。

」，並追加一般給付訴訟之聲明，稱：「被告應給付原告新臺幣（下同）200萬元。」

被告於訴之變更、追加無異議而為本案之言詞辯論，應視為同意訴之變更、追加，且其撤銷訴訟審理中，才因情事變更發生難以繼續以撤銷訴訟種類訴請權利保護，應認仍有即受確認判決之法律上利益，其變更之訴部分也與行政訴訟法第6條第1項規定相合，是上述原告訴之變更、追加，應予准許，合先敘明。

貳、實體方面：

一、爭訟概要：本件行政訴訟起因於：

（一）原告參與被告委請新北市政府採購處代辦招標事宜之「紅燈倒數計時輔助設備」採購案（下稱系爭採購案），並以「紅燈倒數計時輔助設備規範及規格說明書」（下稱系爭規格說明書）為投標規格文件，要求參與招標廠商得標後30日須提供樣品2組及通訊協定供被告於實際路口安裝測試，樣品測試若無法達到被告要求之效果，被告將書面通知限期改善，逾期無法改善完成，得與廠商解除契約。

系爭採購案於105年9月2日開標，於同年月7日刊登決標公告決標予原告，被告並於同年12月22日與原告簽訂書面之採購契約，約定履約期限以書面通知廠商交貨日期首次交貨日期得給予廠商90日曆天為生產期限；

最後交貨日期通知期限為105年12月31日。

而前開投標規格文件亦納為採購契約文件之一部。

（二）原告於105年9月22日提送樣品設備2組及通訊協定供被告測試，後被告以105年10月13日新北市交工字1051977538號函（下稱被告105年10月13日限期改善函），書面通知原告樣品測試不合格，要求原告於接獲改善函次日起10日內提送樣品2組供測試，如未提送或提送樣品經測試仍無法達到要求之效果者，將與原告解約。

嗣因原告逾期未依上開限期改善函改善，被告認定原告未依契約規定履約，且自接獲被告書面通知次日起10日內仍未改正，屬可歸責於原告之事由，致被告解除契約，故以105年11月23日新北交工字第1052250314號函（下稱系爭解約及通知刊登政府採購公報函），向原告為上開解除契約之意思表示，並通知原告合於政採法第101條第1項第12款規定應予刊登政府採購公報情事，擬將其刊登於政府採購公報（此函關於通知擬刊登政府採購公報部分，下稱原處分）。

（三）原告對原處分不服，於同年11月29日向被告提出異議，經被告以105年12月14日新北交工字第1052422010號函（下稱被告105年12月14日函）維持原解除契約之處置，並於106年4月25日以新北交工字第1060754128函（下稱異議處理結果）重述對原告異議之處置結果，並附記原告如對處理結果不服，得向採購申訴審議委員會提出申訴之救濟教示。

原告仍不服，提起申訴，請求撤銷原異議處理結果，案經新北市政府以106年10月13日106購申22036號申訴審議判斷（下稱申訴審議判斷）駁回申訴。

原告對通知刊登政府採購公報之原處分猶有不服（原處分業於106年5月10日刊登至政府採購公報，並自刊登次日起1年內不得參加政府採購投標或作為決標對象或分包廠商，至107年5月10日執行完畢），故提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張要旨及聲明：

（一）本件樣品測試不公、不法之過程：被告於105年9月間進行第1次測試後，並無雙方簽名確認之測試報告，即以105年9月29日以新北交工字第1051858365號函（下稱被告105年9月29日通知改善缺失函），通知原告於同年10月1日前完成所有缺失改善，否則解約。

通知改善期限僅1日顯不合理，尤其其中1項尺寸問題已於合約型錄內容載明，被告表示尺寸部分原告可依契約規定提送相關變更送審，原告來不及送審，該函卻限期在短時間內改善，故意刁難原告。

經原告反應改善時間應合理，被告只同意以兩日颱風天為延長期限。

被告預定於105年10月6日進行第2次測試，因原告於第1次測試前曾要求陪同測試，未經被告正面回覆，原告於105年10月6日再與被告確認第2次測試時間地點，被告承辦人先回復下午2點於中山民族路橋辦理測試，後因被告測試人員無法即時到達指定地點，於下午3點30分臨時通知改於下午4點至新北市板橋區新府路口辦理測試，原告反應臨時更改時間地點沒有充裕準備時間辦理測試，不為被告所接受，又因系爭紅燈倒數計時輔助設備（下稱系爭倒數設備）安裝需架雲梯高空作業，至當日下午4時37分許才開始，被告測試人員也於過程中忙於應接多起來電，待設備剛安裝好測試，遇有倒數燈沒有倒數狀況，原告說明需再檢查倒數燈號內部指撥開關是否與燈號之路口時相設定一致，因被告測試及承辦人員認為已近傍晚5時交通尖峰期不適合繼績測試，且系爭倒數設備2臺副機中之1臺也因時間不足未完成安裝，測試人員又有多起電話聯繫似乎要務在身，故表示另找時間測試。

但隔日被告卻通知測試期間屆期不合格，並以105年10月13日限期改善函通知第2次測試仍未達需求，被告此舉顯係故意刁難之違法行為。

且上述2次測試都是由被告之人員，未會同採購中心、政風室、主計室等監驗人員進行檢驗，違反政採法第71條關於驗收之規定。

後原告再於105年12年15日提交樣品至被告政風室供第3次測試，被告還於同年月28日檢送契約書正副本各一份予原告，當時並無解約或終止契約之意思，原告並於當年底及次年後親往幾次詢問，均未接獲被告告知測試結果，被告又於106年2月24日回復並提供錄影資料後，該問題已經排除。

然被告嗣卻以106年3月31日新北交工字第1060557784號函（下稱被告106年3月31日函），以原告提供倒數設備測試結果異常，無法正常倒數為由，辦理解約。

然而，系爭倒數計時設備之測試涉及測試環境與參數設定問題，實屬原告專業，原告多次提出協同測試要求，卻遭被告刻意排除於測試過程，上述3次測試結果，未作成測試報告經原告簽名確認，也未讓原告有合理說明機會，被告就單方發函認定測試不合格，並逕予解約，未再交由第三方公正機關再為測試，此等測試、解約程序有欠公允，顯不合理及違法。

（二）本件樣品測試未先由廠商即原告陪同進行環境測試確認，即草率對樣品測試，並以樣品測試不合格為由解約，並不合理：1.查「招標文件未針對工程重點項目訂定之檢查程序及檢驗標準相關，無法確保工程品質」，為「內政部105年度稽核案件所屬錯誤行為態樣彙整表」第1頁第6項所述常見採購錯誤行為，本件系爭採購案所有招標文件，皆未明訂檢查程序及檢驗標準，故被告測試結果，是否公正，有待釐清。

105年9月8日雙方召開「第一次工作協調會議」當中已達成樣品測試應以兩階段測試方式進行的結論。

亦即應先進行環境測試，排除環境因素干擾，才得進行樣品測試。

蓋會議中原告曾擔心樣品測試可能會有現場環境因素造成無法預期問題，並舉前在農會路口測試出現控制器模組封包亂碼問題之前例，非被告自己有能力處理，被告所屬股長稱在新埔路會先在現場測看是否正常，才將系爭倒數設備掛燈箱測試，而達成兩階段測試協議。

故樣品測試需由雙方到場，經原告簽名確認並無環境障礙因素存在，才得繼續進行樣品測試。

但系爭採購案於105年9月間第1次並未先行環境測試，第2次測試更是任意臨時修改時間及地點，且未先測試確認環境因素，即指撥開關與倒數設備設定是否正確，如此草率測試，根本違背雙方合意之測試方式。

2.關於測試不能倒數問題，原告已於106年3月13日巨字第1060313001號函說明所送樣品並無不能倒數問題，是通訊封包出問題，應由專業人員解析、排除，才得解決並行測試。

105年10月6日路口測試之交通號誌燈頭有時相指撥開關，測試不能順利倒數，是被告未提供路口燈號時制計畫，未提供燈號指撥開關說明書予原告，也未先確認燈號控制器輸出訊號是否有問題，又臨時變更測試地點，讓原告欠缺充分時間準備，以致於倒數設備未調撥至與燈頭一致之正確時相，或燈號控制器出問題等環境因素所導致。

原告代表人當場有要求上去檢視指撥開關是否調校正確，再行測試，卻因被告測試人員接電話忙於他務，又表示另找時間再行測試才作罷。

原告於次日凌晨5至6時許至該路口，有見到倒數設備順利倒數之情形，並迅即通知被告，可見該路口燈號該樣品並無瑕疵。

況倒數設備連接到號誌燈組安裝時，必須兩者時相指撥一致，且倒數設備在號誌紅、綠燈階段，均處於未過電之休息狀態，等訊號控制設備送出號誌應顯示黃燈之訊號，倒數設備才開始來電，才能以電力載波解析電力封包、檢核碼確認封包是否完整、64群組同電力迴路安全解碼等，需約3秒合理開機時間，才能開始顯示倒數計時，故黃燈變換紅燈之後，再等2至3秒才開始倒數計時，也是合理的，被告先前多次測試也沒反映過此問題，被告未經原告說明就逕行解約，甚為荒謬，非合約應有精神。

另被告提供光碟勘驗顯示之室內測試經過，應是兩臺與原告系爭倒數設備無關之訊號控制器出問題，才測試不正常。

（三）系爭規格說明書第1條第4項規定，未規範原告有再提送樣品之義務，且原告是深感測試過程不公正，才要求提供樣品同時，應同意由原告陪同測試，由原告進行訓練，並非不願提出樣品。

但被告怠惰、遲不回應原告要求，自無從以原告未提供另2組樣品為由而解約。

況縱使被告105年11月23日函主張解約有據，然被告不僅於105年12月15日經協議後，同意原告於同年月19日再提供2組樣品至被告政風室供測試。

被告也於同年12月28日將契約正副本函送原告，復於106年間繼續測試倒數設備，更顯見系爭採購契約並未於105年11月23日經被告發函即解約，系爭採購契約仍有效存續，被告不得以解約可歸責原告為由，為刊登政府採購公報之原處分。

至被告嗣雖曾以106年3月31日函主張解除契約，但該函並未特定究依系爭採購契約何條款解約；

況原告105年12月19日再送2組樣品供測試後，被告僅於106年2月24日以新北交工字第1060316915號函（下稱被告106年2月24日函），稱倒數設備並未正確顯示依時制設計倒數計時秒數之情形，並未限期要求原告改善，豈能在不到10日後，隨即以106年3月31日函解約，顯與系爭採購契約第17條第1項第11款所定程序扞格，其解約並非適法。

（四）況且，系爭採購案雖於105年9月2日由原告得標，但被告遲未在採購契約用印完成簽約手續，經原告催促，兩造於同年12月22日完成簽約手續才開始發生契約效力。

故在得標後、系爭採購契約簽訂前之期間，系爭採購契約法律關係尚不存在。

被告雖於105年11月23日以系爭解約及通知刊登政府採購公報函向原告主張解約，但系爭採購契約當時既尚未簽訂生效，即不生解約問題。

縱認系爭採購契約於決標日105年9月7日起即生效力，且被告曾以系爭解約及通知刊登政府採購公報函向原告主張解約，但後續被告又於105年12月19日接受被告提交之樣品，並於同年月28日交付12月22日所簽署之契約，亦可知系爭採購契約於105年11月以後應仍有效存續。

（五）系爭規格說明書第1條第4項規定，在招標須知或契約中並無相類規範，應優於其他契約文件而適用。

故樣品測試不合格仍屬材料送審，而非履約階段，此觀招標須知期程要求每一分案以機關所定之期限履約，即可知系爭採購案屬開口契約性質，履約以被告書面通知分案為始，原告未接獲被告通知分案履約，自始無履約遲延情事。

因此，假設樣品測試無法達到要求效果，被告依系爭規格說明書而以原處分解除契約，與約定尚稱相符。

惟進而引用政採法第101條第1項第12款規定刊登政府採購公報，則違背政採法規定，蓋政採法該條款規定屬履約階段之情事，不能適用於材料送審而非履約階段之情事。

（六）被告於105年9月間及同年10月6日進行兩次測試，都由被告機關人員，未會同採購中心、政風室、主計室等監驗人員進行檢驗，違反政採法第71條關於驗收之規定。

且被告主導兩次測試人員江智遠於原告至被告會議室簡報之後數月，以私人與家屬名義申請與本案相同之專利，皆未利益迴避，且測試過程有明顯疑點，違背政採法第1條規定之公平、公開採購程序。

此情曾經原告於協商時向被告反應，被告乃改派其他測試人員，印證確有違反政採法上開規定。

（七）被告於106年5月10日將原告刊登於政府採購公報前，並未事先將事實及理由通知原告，並附記得提出異議之救濟程序，原處分刊登公報之程序有嚴重瑕疵，應屬無效而得予撤銷。

（八）原告因原處分刊登公報而聲譽受損，導致原告於106年2月間參與新北市抽水站水情資訊系統代操作維護工作開標廢標，另於106年5月與訴外人榮金營造工程股份有限公司合作未能順利簽約，影響超過200萬元，應由被告賠償。

（九）聲明：1.確認原處分關於刊登政府採購公報部分違法。2.被告應給付原告200萬元。

三、被告答辯要旨及聲明：

（一）系爭採購案是因先前倒數計時設備採學習式模式使用，當號誌轉換因週期不同，常發生倒數計時暫不顯示、計時完畢仍不變換燈號，或提早換變燈號情事，為改善此情，才辦理系爭倒數設備之採購。

因此，採購標的需無上述情形，才符合採購之規格需求。

且依系爭採購案之投標須知第壹章「重要條款」第4條，系爭採購案屬於財物採購之性質，是單純購買系爭倒數設備，由被告自行安裝於交通號誌上，契約並未包括安裝服務，原告應提供「被告可自行安裝並符合需求之產品」。

又依系爭規格說明書第1條第4項規定，原告須於得標後30日內提供樣品2組及通訊協定供被告於實際路口安裝測試，測試合格後，被告將書面通知交貨；

若樣品測試無法達成被告要求之效果，將以書面通知限期改善，逾期無法改善完成，即得與原告解除契約。

故原告應於得標後30日內，提供「符合被告自行安裝即可使用」之產品樣品，供被告「自行」安裝測試，而非由原告負責安裝供被告測試。

另同說明書第2條則載明硬體規格需求。

此等樣品測試且無法達成效果應依書面通知改善之義務，為履約程序的一環，若未依約定履約，且自接獲被告通知次日起10日內仍未改正者，依系爭採購契約書第17條第1項約定，被告得終止或解除契約之部分或全部。

而測試結果不合格之改善方式，系爭採購契約雖未明確約定是提送新樣品，惟依契約約定內容及履約方式以觀，應由原告提出新樣品；

再者，依民法第235條之規定，原告提出不合契約規定之樣品，也不生提出之效力，自應重新提送之。

（二）本件原告於105年9月2日得標後，在同年月22日提送兩組樣品設備與通訊協定供被告測試結果，發現無法正常使用，遂於同年月29日要求原告改善，後於同年10月6日再辦理第2次測試，應原告要求由其一同出席測試（但依契約並無會同測試義務），因無法完成測試後，被告另行測試結果也不合格，才以105年10月13日限期改善函，通知測試結果不合格，並要求原告應於10日內提送合格樣品2組供測試，且於105年10月24日又以line通話方式提醒原告承辦人員期限屆至，但因原告僅於105年10月24日以函文說明，拒絕提供新測試樣品，被告才認定原告違約，自得依系爭採購契約之約定，解除系爭採購契約，故於105年11月23日通知解約並將刊登政府採購公報。

另原告於採購申訴審議時，也承認系爭倒數設備樣品確有前3秒不顯示的情形，其提出異議後提送政風室之樣品，測試結果除有前3秒不亮外，更有倒數計時啟動較慢至1-2秒，而無法倒數至1秒滅燈的情形。

可見原告提供之樣品，確實不合契約規範。

（三）原告所提樣品既經被告測試不合格，參照前開說明，應由原告重新提出樣品供測試，而非修改周邊環境系統來配合樣品。

原告主張應由雙方會同測試，測試不合格是因被告技術不佳，環境因素導致云云，難認有據。

（四）被告從未同意與原告共同進行樣品測試，契約也未規定需配合各該路口訓練或調整相關設備，被告只是預告原告測試時間，由其自行決定是否到場。

105年10月6日當日雖因故更改測試時間，但雙方共同完成測試之第1組樣品並未正常顯示倒數秒數，該樣品安裝於燈號現場繼續運作2至3日也未正常倒數，自顯屬測試不合格，無庸再測試第2組樣品，也無另約改天再行測試之必要，可認定樣品測試不合格。

又原告有在現場參與測試，知悉樣品不符合契約要求，卻未依被告通知限期改善，未提出解釋說明或任何樣品，自屬故意違約，也顯難推諉過失。

（五）指撥開關是用以確認燈號變換符合路口幹道、支道時相之分別。

105年10月6日在新北市板橋區文化路口測試是被告事前確認燈號裝置正常之預選路口。

當日該路口燈號指撥開關已經有經原告自己確認，也經測試人員江智遠確認與系爭倒數設備調校一致的正確位置，沒有原告指稱因指撥開關未調校而導致樣品測試不合格問題。

原告當日見樣品未正常顯示倒數，雖有要求再上燈號自行確認1次，或隔日改期再測試，但未經被告同意。

又倘若指撥開關時相錯誤者，則不論夜晚或白天，系爭倒數設備也應顯示錯誤的倒數時相內容，而非無法顯示倒數計時。

但系爭倒數設備僅在原告代表人隔日凌晨5時路過該路口時，稱有見到正常倒數，即顯示兩者時相指撥開關一致，該樣品設備卻於白天無法顯示倒數計時狀況，顯示系爭倒數設備之樣品確有異常，與指撥開關的時相設定正確與否無關。

（六）依最高行政法院98年度判字第38號判決意旨，及系爭採購案投標須知第15條第2項規定，系爭採購案一經決標者，契約即生效力，以決標日為契約生效日。

原告未依被告105年10月13日限期改善函所定105年10月24日期限內提出合格樣品供測試，且未提出任何書面說明回復，被告以系爭解約及通知刊登政府採購公報函，已生解除契約之效力。

至於105年12月28日檢送契約書正副本，僅因用印程序完成，故將先前於105年9月2日已成立之契約書面寄送原告而已，與契約是否得在此前解除無涉。

又後續105年12月15日之協商、第3次測試等，均為異議程序中之協調過程，僅為試行和解或調查證據之一環，並非雙方基於原契約繼續之履行，原告主張依上開後續測試及協商內容可證契約尚未解除，仍屬無據。

（七）本件105年10月6日之測試並無違反利益迴避情事，且依當日測試情形影音紀錄之勘驗結果，樣品之指撥校對是原告自行確認安裝完成，測試仍有問題，後續106年3月間再行測試，也顯示設備裝置本身有問題，原告也不爭執有前3秒不亮情形，難謂測試結果有何偏頗不公。

（八）聲明：原告之訴駁回。

四、爭點：

（一）原處分送達生效時，系爭採購案之契約關係是否已成立生效？

（二）原告是否有可歸責於己之事由，致遭被告解除契約，因而合於政採法第101條第1項第12款刊登政府採購公報之情事？

五、本院的判斷：

（一）前提事實：爭訟概要欄所載之情，為兩造各自陳明，且有系爭採購案投標須知（見申訴審議卷，下稱申訴卷第37-55頁）、系爭規格說明書（見同卷第36頁）、原告參與投標之標單與詳細價目表（見同卷第59-60頁）、決標公告（見同卷第62-65頁）、系爭採購案契約書（見同卷第11-35頁）、被告105年10月13日限期改善函（見本院卷㈠第114-115頁）、被告解約及通知刊登政府採購公報函（內容含原處分，見同卷第119-120頁）、原告異議函（見同卷第121-124頁）、被告105年12月14日函（見同卷第125-126頁）、異議處理結果（見同卷第127頁）、申訴審議判斷（見同卷第43-91頁）、原告刊登於政府採購公報列為拒絕往來廠商情形一覽表（見申訴卷第199頁）等附卷可供查證屬實。

（二）原處分送達生效時，系爭採購案之契約關係已經成立生效：1.法理的說明：A.按「……政府採購程序中的公告，……在締結採購契約的過程中，應僅屬於要約引誘性質，而並非要約，然其與民法上之要約引誘並無任何法律上之拘束力者並不完全相同。

蓋在政府採購法第74條、第75條第1項第1款、第2款，已經明文規定，招標公告後，若廠商對對招標文件規定或對招標文件規定之釋疑、後續說明、變更或補充有所異議，依該法規定之異議、申訴程序處理；

而且，若廠商依照招標公告而提出投標，採購機關並無法隨意拒絕投標，必須依照招標文件所示條件，決標給最低標或最有利標之投標廠商。

此與一般要約引誘之情形，原則上潛在的交易相對者對於要約引誘之內容，在民法上並無表示異議之權，且要約引誘人無必然要與某一提議訂約者締結契約之義務，有所不同，……即以招標公告為要約引誘，廠商之投標為要約，而採購機關之決標，為承諾性質，且以決標時點意思合致為雙方契約成立時點。

準此，採購契約內容於決標時即已確定，而嗣後契約之簽訂僅係將投標須知及公告相關事項，另以書面形式為之，故簽約手續並非契約成立或生效要件，且雙方對締約內容並無任何磋商空間，自不能將形式上之簽約日期視為契約實際成立時點，而應以決標日為契約成立日。」

（最高行政法院98年度判字第38號判決意旨參照）。

B.另按「……招標則為要約引誘。

要約之引誘僅為契約之準備行為，本身並不具有拘束機關之效力，其性質為意思通知。

因此在機關提出招標文件後，仍可修改內容，有正當理由亦可不開標或不招標。

而廠商依據招標文件所投遞之投標書，則是對於機關的一種『要約』，要約具有拘束廠商的效力，是故廠商一旦遞出投標書，即受到投標內容之拘束。

又……等到機關開標決標後，表示對特定廠商所為之要約的一種『承諾』，此時採購契約在法律上已有效成立。

故決標是機關對於特定廠商的要約的一種『承諾』。

蓋對於招標時已就工作物之規格、工程底標及工程日期等重大事項加以規定，兩造意思表示業已一致，至於嗣後機關與廠商約定若干日內完成簽約手續，此所訂之書面契約，就承攬細節如工程進度之約定、違約之處理等情形，詳為訂定，僅是為使契約內容更加明確，並非於決標後另訂承攬契約，但如投標須知規定得標廠商須完成各項訂約手續，逾期無故不辦理簽約者，即視為不承攬等情形，是決標後機關與得標廠商所成立者係招標契約，得標廠商僅取得與機關訂立工程承攬契約之權利，必機關與得標廠商另行簽訂工程承攬契約，其承攬關係始行發生，自應從其規定。」

（最高法院84年度臺上第848號民事判決意旨參照）。

C.綜合上述可知，政府採購招標文件已就採購契約必要之點為要約引誘之公告，經廠商投標提出要約，並由決標之承諾而意思表示一致者，原則上應認採購契約即已成立生效；

嗣後契約書之簽訂，僅是將投標須知及公告相關事項另以書面形式為之的手續而已，並非契約成立或生效之要件，應以決標日為契約成立生效日。

除非投標須知有規定得標廠商逾期無故不辦理簽約者，視為契約不成立之情形，才得例外認定得標廠商僅取得與採購機關締約之權利。

而此等例外情形，以政府採購經廠商投標，廠商即受其提出之要約拘束，且採購機關也不得隨意拒絕投標，須按招標文件條件決標的情事而論，自應採嚴格之限縮解釋。

至於原告另舉臺灣高等法院臺南分院92年度上易字第159號、上字第165號等民事判決意旨，主張廠商於決標得標後，僅取得與採購機關簽訂正式採購契約之權，亦即僅與採購機關成立採購之預約，採購契約關係需待正式簽定書面契約才成立生效等語，經本院查閱該等民事判決理由內容，不過重述前揭最高法院84年度臺上字第848號民事判決意旨，以投標須知中定明「得標廠商須完成訂約手續，逾期無故不辦理簽約者，即視為撤銷得標，採購機關得決標予其他機關，或視為不承攬」等為前提，自不影響本院前開關於政府採購契約原則上自決標日起成立生效為原則之說明，附此指明。

2.原處分送達生效時，系爭採購案之契約關係已經成立生效：經查： (1)系爭採購案招標須知等招標文件是由被告所訂定，僅委由代辦採購事務之新北市政府採購處公告，招標須知內所稱採購機關均為被告，其中第貳章「一般條款」第15條第2項已規定：「本採購案一經決標，契約即生效力，決標日即為契約生效日」，且該系爭採購招標須知對於採購之標的、期程、定製性財物採購、採購標的單價之決定方式（最低標決標）、採購總數量與採購總價以機關視實際需要通知得標廠商履約數量及設備得標單價計算的開口契約形式等，均已定明（見申訴卷第37-39、49、52頁），招標文件中還包括規格說明書詳敘採購標的之規格要求，以及於105年1月22日即定稿，嗣後於同年12月22日才經兩造補行簽訂手續之契約書面樣稿（見同卷第40、36、12-35頁）。

由此可見，招標須知之公告，已經將系爭採購之契約關係必要之點，包含採購當事人為被告與得標廠商，採購之標的內容與數量、採購報酬之給付、期程等均已予定明，該招標須知更明載「一經決標，契約即生效力，以決標日為契約生效日」，原告按此要約引誘而為投標之要約，經代辦之新北市政府採購處決標，即有代理被告對原告之要約而為承諾之意思，原被告就系爭採購案之契約關係應已成立生效。

至於該招標須知第貳章「一般條款」第15條第6項雖另規定：「未經本機關同意而逾期不辦理簽約時，視為拋棄得標，除不退還押標金外，並依採購法有關規定辦理」等語，其用語非以廠商不辦理簽約手續即視為契約不成立，且前述採購契約必要之點既已定明由兩造以投標、決標而意思表示合致，自仍應認採購契約關係，自代辦採購機關代理被告為決標之承諾時，系爭採購契約即已成立生效，所謂廠商逾期不辦理書面契約手續視為拋棄得標之用語，只是定明廠商於系爭採購契約成立生效後，須將契約內容形諸於書面之義務不履行的法律效果明定，使契約嗣後因可歸責於廠商原因而失效，如此不拘泥於所用辭句之解釋，方符合整體採購契約意思表示之真意。

(2)承上，本件系爭採購案於105年9月7日刊登決標公告決標予原告時，原、被告間系爭採購契約關係即已成立生效。

嗣後雙方於同年12月22日將招標須知前已公告作為契約關係內容一部分之契約書面樣稿予以簽訂，參照前開說明，只是補行將契約內容形諸於書面之手續，非契約成立生效日。

至於原處分乃於105年11月23日作成，且由原告於同年月29日對之異議可知，在原告提出異議前，原處分已對其送達而生效。

因此，原處分送達生效時，系爭採購案契約關係早已成立生效，當可認定無誤。

原告主張原處分送達生效時，同一份書函中雖為解約之意思表示，但當時契約書還未簽訂，契約關係還未成立生效，無從解約云云，容有誤會，並不可採。

（三）本件系爭採購契約是因可歸責於廠商即原告而遭解除契約，原處分適法有據：1.應適用的法令 (1)行為時政採法第1條、第101條第1項第12款、第102條、第103條第1項第2款（附錄1） (2)政採法施行細則第109條之1（附錄2） (3)民法第258條第3項（附錄3）2.法理的說明： (1)政府採購乃國家機關為滿足公共任務所必須之物質或人力需要，而進行工程定作、財物買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等採購交易之行政輔助行為。

此等國家機關從事私法形式交易之國庫行為，本於民主法治國原則，國家行為應受憲法基本權利之直接拘束，縱使國家係以國庫地位從事之政府採購，亦有別於純私人之採購交易，僅受公平交易法等維護自由公平市場競爭秩序之規範，在憲法第7條平等權之直接羈束下，關於採購交易對象之擇定，即不容恣意、不合理之差別待遇，且政府採購既以國家財務預算為其支出之本，採購品質亦關乎國家任務之表現，政府採購之程序與採購事務之履行，即應講求效能與品質管理，避免國家財政資源浪費或採購品質影響國家任務之遂行。

故為建立公平、公開之政府採購程序，並以健全之履約管理、驗收，及有效制裁不法之罰則機制，提升採購效率與功能，確保採購品質，立法機關特訂定政採法（同法第1條立法目的參照）。

其中，廠商有行為時政採法第101條第1項各款所列情形者，依該條項規定，採購機關應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報，且依同法第102條第3項規定，機關通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或申訴審議結果指明不違反政府採購法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報，並依同法第103條第1項規定，發生一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果。

就行為時政採法第101條第1項此等附帶不利法律效果之行政處分，其中第1款至第12款及第14款等事由，均以確認廠商有此等違反行政法上義務之違法行為，並予通知將刊登政府採購公報而依法發生停權效果之裁罰性行政處分，固屬行政罰（最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。

但此行政罰之制裁，連同同條項第13款破產程序中之廠商也應通知並刊登政府採購公報，既均足發生同法第103條第1項之停權效果等，即除制裁當事廠商以資警惕外，亦寓有藉刊登公報發生之停權效果，排除違法不良廠商或顯無履約能力之廠商，在一定期間繼續參與政府採購之意旨，以達成維護採購效能、確保採購品質之立法目的。

因此，關於行為時政採法第101條第1項各該構成行政處罰要件事由之解釋，即應參酌此等立法目的，在處罰法定原則羈束下，即政府採購法規範對象事前可預見之行為準則範圍內，為適當之合目的性解釋。

(2)機關辦理採購，發現廠商有因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報。

此為行為時政採法第101條第1項第12款所定明。

機關依此條款通知廠商，並依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報者，為不利處分，縱行為時政採法第101條第1項第12款所定情形原屬違反契約義務之行為，既與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上之意涵，是違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，屬行政罰，業如前述。

又依行為時政採法第1條規定及同法第101條之立法理由可知，政採法之目的在於建立公平、公開之採購程序，維護公平、公正之競爭市場，並排除不良廠商，以達有效率之政府採購。

而採購契約成立後，得標廠商即負有依債務本旨給付之義務，茍未依債務本旨為給付，並有可歸責之事由，致採購契約被解除或終止者，即該當於政採法第101條第1項第12款之事由，不以全部可歸責為必要。

至是否予以刊登政府採購公報，仍應審酌違約情形是否重大（參照政採法第101條之立法理由）及符合比例原則，並經最高行政法院103年3月份第2次庭長法官聯席會議決議甚明。

3.本件系爭採購契約因可歸責於原告而遭解除契約，原處分適法有據： (1)查系爭採購之目的，依投標須知第壹章「重要條款」第1條規定可知（見申訴卷第37頁），是有鑑於現況路口號誌黃燈內含紅燈倒數計時設備採學習式模式使用，常發生倒數計時暫不顯示、倒數計時完畢仍不變換燈號或提早變換燈號情事，為改善上述狀況，即能促使號誌倒數計時設備依燈號適時正確地顯示倒數，被告才欲採用電力傳輸訊號之設備規格，而定製採購系爭倒數計時設備。

且系爭規格說明書為投標須知所定系爭採購案採規格標之規格文件，為招標文件之一部分，此參投標須知第壹章第11條、第20條第20款規定即明（見申訴卷第38、40頁）。

故此規格說明書列為招標文件公告為要約之引誘，經原告依此投標而為要約，由代辦採購單位代理被告為決標之意思表示，如前所述，原告與被告間成立系爭採購契約，系爭規格說明書所列內容，即為契約權利義務關係之一部分，並用以確保被告採購之系爭倒數設備符合採購規格之需求，而得以達成採購之目的，最終藉由此符合採購需求的滿足，確保採購品質，提升採購效率與功能，避免國家財政資源浪費或採購品質不佳而影響國家任務之遂行。

因此，系爭規格說明書所載，得標廠商應為一定行為，用以確保廠商所提供系爭倒數設備合於採購規格要求的義務，應屬系爭採購契約約定而應由得標廠商履行之給付義務無誤。

其中：A.系爭規格說明書第1條第4項前段約定：「廠商得標後30日內需提供樣品2組及通訊協定供本局於實際路口安裝測試，測試合格後，本局將書面通知交貨日期辦理驗收結算作業，樣品測試時若無法達到本局要求之效果，本局將書面通知限期改善，惟逾期無法改善完成，本局得與廠商解除契約並不支付契約價金。」

（見同前卷第36頁）此部分約款要求得標廠商即原告在得標後、採購機關通知交貨、辦理驗收與結算契約價金之前，應先提供樣品2組與通訊協定供被告於實際路口安裝測試，測試合格後，才有依被告通知交貨，並最終經驗收辦理結算而有請款之權利。

雖然樣品檢測之對象為樣品，與得標廠商實際提供足以計算採購價金之採購標的物驗收，意義上有所差異。

前者是在採購機關通知得標廠商提供採購標的物之前，為先確認得標廠商符合規格標之規格需求，並提升事後實際提供採購標的物符合規格標準之品質可信度，而以樣品檢測之簡易方式行之；

後者則在樣品通過檢測具品質可信度後，採購機關依需求通知得標廠商提供採購標的物，在計價給付價金前，為確保得標廠商提供之採購標的物符合債之本旨，確有給付契約價金之義務，才對採購標的物進行驗收。

然而，樣品檢測仍屬系爭採購契約雙方為確認採購標的物是否符合採購目的，而約定由原告必須履行之義務，具有大幅減輕事後進貨之採購標的不合品質要求的風險，與滿足採購需求、達成前述採購契約之目的間，仍有密切之關連，當屬原告依系爭採購契約關係應履行之給付義務無誤。

倘若原告未依系爭規格說明書之約定，提供樣品及通訊協定供被告檢測合格者，被告無從信賴原告提供之系爭倒數設備是否符合規格品質要求，必須藉由驗收所採購大量之系爭倒數設備後，才得確認該等設備符合契約要求，與本件採購契約藉由先行樣品檢測、後行採購標的驗收，兩階段檢驗提升採購效能，並確保本件符合採購需求之目的相違背，被告當得依系爭規格說明書上述約定，通知原告限期改善之，倘若原告因可歸責於己原因，而不能限期改善者，被告採購之需求與藉由樣品檢驗提升採購效能之契約目的無法達成，從契約法之誠信原則考量，應已構成得以解除或終止全部契約權利義務關係之重大事由。

因此，系爭規格說明書該條項後段約定：「……，樣品測試時若無法達到本局要求之效果，本局將書面通知限期改善，惟逾期無法改善完成，本局得與廠商解除契約並不支付契約價金。」

當屬符合契約法上權利義務、風險分攤衡平之誠信安排，契約當事人應依誠信遵守之。

B.至於系爭採購投標須知第貳章第15條第10項關於系爭採購案屬開口契約之規定（見同前卷第52頁），是指在一定期間內以一定金額或數量為採購上限，採購具體總數量或金額採開放性未事先預定，由（採購）機關在該期間內視實際需要通知得標廠商供給採購標的（所謂「履約」），再依契約單價及實際供應數量結算採購總價，而以此計算方式給付價金。

開口契約條款著重於契約未事先預定採購標的物總數量與金額之情形下，如何計算契約總價以資給付價金之事宜；

所稱得標廠商應「依採購機關通知供給採購標的物」，固當然屬履約行為無誤，但系爭採購契約之履約，意涵開放，只要屬於契約約定應由當事人履行之義務，其義務履行行為均屬履約行為。

是故，先前所述，系爭規格說明書約定，本件規格標系爭採購契約成立後，為確保得標廠商即原告所提供採購標的物合於規格需求，原告依約應先提估樣品供採購機關檢測合格，當屬依約應履行之給付義務；

在原告提供樣品檢測合格後，再依被告通知提供品質無虞之採購標的物即系爭倒數設備，自然也屬原告應履行之契約義務無誤，兩者是系爭採購契約架構下，得標廠商在不同履約階段均各應履行之契約義務。

原告主張本件屬開口契約，只有事後依被告通知提供系爭倒數設備才算履約，先前提供樣品供測試就不算履約等語，無非對系爭採購契約權利義務關係有所誤解，並無可採。

C.依系爭規格說明書所定前述得標廠商提出樣品供採購機關檢測之義務，原告有義務提供樣品與通訊協定，由被告至實際路口檢測至合格為止；

若樣品檢測無法達到被告要求之效果，亦即系爭倒數設備若不能配合號誌燈號適時正確顯現倒數計時之效果者，被告有權以書面通知限期改善之措施，原告可歸責於己而逾期不改善者，其違約情事重大，契約已無從合於締約目的而繼續，被告自得依系爭規格說明書之約定，解除契約。

再者，系爭採購契約之書面契約雖是雙方遲至105年12月22日才簽署完畢，但如前述，該105年1月間即已定稿之契約樣稿，已隨投標須知公告，事後因決標契約成立，形成為雙方系爭採購契約權利義務關係之一部，而該書面契約第17條第1項第11款也約定，廠商履約有未依契約規定履約，且接獲機關書面通知之次日起10日內或書面通知所載較長期限內，仍未改正之情形者，機關得以書面通知廠商終止契約或解除契約之部分或全部，且不補償廠商因此所生之損失等語。

因此，原告提供之系爭倒數設備樣品測試若不能正確顯示倒數計時，且經被告以書面定10日或較長期限通知改善，仍未改正者，被告也得依此契約條款，解除系爭採購契約之全部。

D.另查該約定中，負義務方為原告，此約定並未要求採購機關於實際路口測試樣品時，應會同得標廠商始得行之。

至於原告主張105年9月8日雙方召開「第一次工作協調會議」中，被告所屬股長表示會在新北市板橋區新府路（原告訴狀所稱新「埔」路，應屬誤繕）現場先觀測燈號環境之正常，才安裝系爭倒數設備進行測試之情，並提出該次工作協調會錄音譯文為佐（見本院卷㈠第350頁）。

然該次會議中被告股長所陳，其意思也僅止於被告一方在路口現場先確認設備安裝環境，並未變更原系爭規格說書前述之契約內容，使被告負有義務，必須會同原告，才得共同進行樣品測試，更無所謂「原告簽名確認無環境障礙因素存在，才得繼續進行樣品測試」之義務存在。

尤其原告代表人於本院準備程序已自承：其提供之系爭倒數設備樣品沒有附帶安裝與使用說明，因為安裝與使用屬於被告的專業，依被告專業就可知悉。

測試有需要原告在場，否則被告說不合格就不合格，對原告不公平等語明確（見本院卷㈠第145-146頁），顯見系爭倒數設備樣品之安裝、使用檢測，由被告一方即具有足夠之專業能力得以進行，不需原告在場協力，原告一再主張樣品測試應有其在場，只是出於對被告一方進行樣品檢測之主觀上不信任，並非有契約法經被告同意之依據。

縱被告實際上進行路口檢測有通知原告在場，也只是為避免其依約單方檢測不合格結果，不受原告信賴，致使雙方就此發生契約爭議，仍有待循法律途徑解決紛爭之困擾，因此所為便宜之舉，不能視為被告對此有契約上義務。

換言之，原告依約應提供樣品與通訊協定供被告檢測，被告單方檢測認定樣品不合格之結果，只要依客觀之證據顯示該檢測樣品不合格結果係屬可信之真實者，即應認定原告提供之樣品經測試確屬不合格，不受原告是否在場之影響，且依系爭規格說明書第1條第4項約定，原告有依被告通知限期改善之義務，可歸責於原告逾期不改善者，被告自得解除系爭採購契約。

原告主張兩造已達成應會同原告進行兩階段樣品測試，原告須簽名確認無環境障礙因素才得繼續樣品測試，否則不得以樣品測試不合格為由，解除契約等情，顯與事實不符，不可採信。

E.如前所述，系爭規格說明書約定得標後即行之樣品測試，與樣品檢測合格後，得標廠商依採購機關通知提供採購標的物的驗收計價，兩者有所不同。

驗收階段涉及確實檢查採購機關所受領得標廠商提供之財物或勞務是否符合契約債之本旨的要求，並直接影響採購機關價金給付義務之存否。

是故，政採法第71條第2項、第3項規定：「（第2項）驗收時應由機關首長或其授權人員指派適當人員主驗，通知接管單位或使用單位會驗。

（第3項）機關承辦採購單位之人員不得為所辦採購之主驗人或樣品及材料之檢驗人。」

於規格標開標所採行之樣品檢測階段，自無當然應予適用之理。

尤其樣品檢測僅在實際提供採購財物階段，先行檢測抽樣樣品之品質測試，以測試將來實際提供之採購財物是否具備品質可信度，尚未達機關必須支出價金之階段，自無一概須由政風、主計等單位派員會同檢測的必要。

原告主張樣品檢測應由採購單位會同政風、主計等派員會同才符合法定程序要求云云，也屬對政採法規範之誤解，並不可採。

(2)查原告得標後提送之樣品設備2組及通訊協定，經被告於105年10月6日下午至新北市板橋區文化路、新府路交岔路口現場，將該等樣品設備安裝文化路上之路口號誌上檢測結果，並未隨燈號變換使倒數計時燈號顯示任何倒數計時之狀態，有以下證據可證實為真：A.本院準備程序勘驗該次路口現場樣品檢測之錄影畫面，發現：檢測人員搭雲梯車抬上至交通號誌後方，打開燈箱蓋安裝施工，經過54秒時間，燈箱蓋放下而安裝完成後，該交通號誌前、後個兩面向，在紅燈亮起、熄滅，轉換綠燈亮起之過程，或紅燈持續亮起期間，增亮有右轉遵行綠燈之期間，均無倒數計時之燈號顯示，有勘驗筆錄為證（見本院卷㈠第239-240、279頁）。

B.原告代表人當庭自承：當次檢測，確有到場甚至陪同被告安裝施測人員搭雲梯車上到號誌後方安裝樣品設備，且勘驗所見燈箱蓋放下時，系爭倒數設備之樣品已經接線安裝完成等語明確（見同前卷第241、279頁）。

C.原告雖一再否認樣品在號誌上安裝完成前，有先核對該號時相與樣品設備上時相指撥開關是否一致，且認被告安裝施測人員也未核對，因此才發生樣品無法正確運作讓燈號顯示倒數計時之問題，並稱是因被告臨時更換檢測時間、地點，導致其準備不及以確認指撥開關，被告施測人員又忙講手機，不配合再測，才致檢測不合格，不可歸責於原告云云。

然查：a.原告為提供系爭倒數設備樣品之得標廠商，該次樣 品檢測是否能合格，涉及原告得否繼續履約或有無 得以終止、解除契約之事由，對原告契約權利影響 重大。

原告又屬此設備符合規格要求之專業廠商， 對於燈號與設備樣品之時相指撥調教應一致，才能 使樣品正常運作之情，知悉甚詳。

其更主張於105 年9月8日雙方召開第一次工作協調會議中，就要求 要現場陪同檢測，在本院準備程序也稱被告專業本 可自行安裝、使用系爭倒數設備，因不信任被告自 行檢測結果才要求雙方應會同檢測等語（見本院卷 ㈠第145-146頁），可見原告就是要由其派員在場 確認樣品設備安裝環境無障礙因素存在，樣品安裝 妥適確可正常運作，才向被告爭取路口實際測試樣 品時，應由其派員在場陪同。

而原告代表人在前述 路口樣品時測當時，也親自陪同被告施測人員上至 號誌燈箱處共同安裝，確認接線安裝妥適，才結束 安裝，開始檢測。

原告主張其因疏忽未確認設備樣 品時相指撥開關是否調教與號誌燈時相一致乙節， 經核顯已背離經驗常情。

b.況系爭倒數設備內置為與時相一致的指撥開關，或 者號誌內控制時相之指撥開關，就是數組「on/off 」之開關撥片，藉由特定組別撥片指撥調為「on」 ，其他組別撥片調為「off」來界定時相別，以使 號誌訊號受時相控制，或使系爭倒數設備時相設定 與號誌一致，此經證人即被告施測人員江智遠於本 院準備程序證述明確（見本院卷㈠第284-285頁） ，且對照原告提出號誌燈背後電子機械裝置照片（ 見同卷第195頁）即明。

可見確認系爭倒數設備樣 品之指撥開關是否調撥與所安裝之號誌燈指撥開關 一致，使兩者時相控制相調和，不過是眼觀確認， 或再輔以指撥調校，即可輕易完成之事，且若鄰靠 號誌燈，將燈箱蓋掀開，親見號誌燈電子機械裝置 之指撥位置，更可於瞬間確認完畢，或於短短數秒 即得指撥調校完成，並非需長時間事前準備才得成 事。

而原告在當次測試，錄得其代表人與被告施測 人員之對話，經本院準備程序當庭播放勘驗結果顯 示：原告代表人在樣品測試出現未顯示倒數計時之 問題後，雖有當場向被告測試人員反應，要求再多 給5至10分鐘檢測，要再上去號誌燈處檢查訊號有 無到位，但測試人員回復「就有啊！」表示樣品安 裝無誤，號誌燈變換訊號應有傳達至樣品設備之意 思。

之後，測試人員與原告代表人（下簡稱原告） 間對話，測試人員詢問：「上面那個接線你有確認 嘛？對不對？」原告答稱：「對，我要上去再去確 定一下再確認一下。」

原告又陳稱：「我本來想說 再換另外一個再確定一下，大概先跟你講一下，目 前我是拿這個測試，倒數燈這邊確定這個是有過來 沒錯，應該也有到那邊，ID我剛剛在切的時候可能 沒有切好，還是怎麼樣，再確定一下，看有沒有辦 法再上去。

那天有空？」測試人員：「「你說要找 那天再確認喔？」原告：「對，看明天什麼時候？ 」測試人員：「黑度、黑度（日語：猶豫思考之語 助詞）看那天有空再說。」

原告：「不好意思，不 好意思，我本來想說先測好再上去比較好，那我這 個要先帶回去還是放著就好？」測試人員：「那個 如果沒問題（兩造均稱指已經安裝在號誌燈上那組 ）就放在裡面就好了，另外一個測試品我們帶回去 辦公室。」

等語（見本院卷㈠第383頁）。

綜合前 引整段對話意旨，與前開關於原告有會同被告施測 人員共同搭雲梯車上至號誌燈箱處掀開燈蓋臨靠安 裝，且倒數設備與號誌燈間時相指撥開關確認或調 校原屬極短時間可輕易完成等之說明，施測人員又 詢問樣品若在其上已安裝完成沒有問題，就繼續留 置於其上，讓其繼續配合號誌運作，原告對此也未 表異議，顯然原告在樣品安裝期間，有絕對充裕之 時間，去確認安裝接線完成與指撥開關調校正確， 原告實際上也有進行倒數設備樣品之ID指撥開關調 撥是否正確的確認或切換調整，才進行樣品設備運 作能否順利倒數計時之測試，並願在樣品安裝無誤 前提下，同意讓暫時不能使號誌正常顯示倒數計時 的樣品裝置，繼續安置於號誌燈上。

原告陳稱該次 測試事前準備不及，未能將樣品指撥開關調正，才 發生不能倒數計時問題等情，更難信為真實。

c.被告當次施測人員江智遠於本院準備程序到庭更證 稱：當天下午伊（指江智遠）與原告代表人（下再 稱原告）搭雲梯工程車作業，開啟在紅燈轉換綠燈 前會顯示黃燈的燈箱蓋，將倒數計時樣品設備裝在 黃燈上，以便號誌變換紅燈時，該黃燈會改顯示倒 數秒數；

打開燈箱蓋後，就幫原告樣品設備接線， 有問原告如何接線，按其指示接線。

接完線，問原 告有何需要注意檢查的，他說這樣就可以，還說要 拍照，就讓他拍接線完成之狀態。

在接線完成後， 燈箱蓋要蓋起來以前，有查看確認樣品設備的指撥 開關正確調到指撥二的位置，配合該號誌的時相， 使變換燈號訊號來時，藉由指撥開關的界定，可顯 示出正確的時向倒數秒數，才將箱蓋蓋起來。

安裝 完因為都在運作中，就沒有再拆下來，沒有中斷測 試或繼續重新測試的問題。

但現場看是沒有顯示倒 數情形。

樣品安裝一星期後才去拆下，這期間早晚 都會經過，都沒有顯示倒數燈號。

拆下來時，也有 確認樣品裝置指撥開關位置是正確的；

拆下來後， 倒數燈原來就有的學習式讀秒模式恢復運作，馬上 就開始讀秒。

印象中僅有1次，是原告告訴伊，凌 晨5時許在現場看到有成功倒數過。

但如果指撥二 位置安裝設備可以正常運作，是0至24時每個時段 倒數秒燈都會正常顯示運作等語明確（見本院卷㈠ 第278-288頁）。

且證人再經原告當場質問，當次 施測如何確認樣品裝置指撥開關調校正確之時相位 置，證人亦詳予答稱：伊有做該號誌維修業務，該 路口號誌當時有3個時相，樣品裝置是裝在顯示第3 時相的號誌上，而指撥開關若全部撥到OFF是顯示 第1時相，指撥開關第1片就是指撥一調到ON（其他 OFF）時，是顯示第2時相，指撥開關第2片就是指 撥二調到ON的位置（其他OFF）是顯示第3時相。

當 時印象就是有確認開關是界定在指撥二的正確位置 ，亦即4片指撥在第2片的位置是撥到ON的位置，其 他片是OFF等語甚明（見同卷第284-285頁）。

由上 述證人江智遠證情，更證實105年10月6日路口現場 測試當時，原告與證人共同接線安裝並確認系爭倒 數設備樣品安裝無誤，時相指撥開關有調到正確位 置後，才進行設備運作測試，且測試結果一直到一 星期後拆下為止，都有不能正常顯示倒數燈號的情 形。

且由此證情，也可探知，原告在測試當天安裝 完成、號誌燈箱蓋回蓋以前，還曾要求測試人員供 其拍照，以為存證，更徵系爭倒數設備樣品當時已 經原告認定安裝妥適，ID指撥開關調校正確無誤。

否則，若有所謂因時間不足、準備不及，系爭樣品 設備指撥開關並未調正才發生錯誤之情事，為何原 告遲至本件訴訟階段，竟均未能提出當時安裝完成 後，樣品指撥開關未調正之照片，以供佐證。

原告 所謂因被告改測試時間、地點，致其準備不及，不 能調正樣品設備指撥開關，才發生不能倒數計時錯 誤之說，更難信有據。

再原告既有機會也已實際確 認、調正樣品設備指撥開關，卻於測試出問題後， 才懷疑推諉指撥開關未調撥正確，要再上號誌燈處 確認，或換另1組樣品測試確認，依約被告並無配 合義務，被告施測人員當天縱有持講行動電話之舉 ，也不明確同意改天再行施測，當無任何可歸責被 告之情事可言。

d.至於原告雖指稱：江智遠在原告得標後至被告會議 室簡報後數月，有以私人與家屬名義申請與系爭倒 數設備原理相同之專利，未利益迴避，其參與測試 違反政採法第1條公平原則，且該路口時相為4時相 ，並非3時相等語，質疑證人江智遠證詞不可信。

然證人江智遠縱有以系爭倒數設備相類原理或方法 設施申請專利之事實，至多僅得證明其對系爭倒數 設備運作之原理，具有相當之專業認識，且樣品測 試是否合格，證人江智遠僅得提供參與測試所見結 果之資訊，供被告評斷樣品究竟是否能通過測試， 且該次測試經原告會同安裝也自己確認過指撥開關 的樣品裝置，就是未能正常顯示倒數計時，此並有 前述錄影紀錄可供佐證，原告在安裝完畢設備不能 正常運作後，就質疑自己也參與之指撥開關調校錯 誤，測試人員偏頗未迴避而為虛偽證詞云云，實無 足採。

再者，該次樣品測試路口號誌雖曾於104年 間採4時相制，但105年10月測試當時確屬3時相制 ，業經被告陳述明確，且提出該路口時相規劃存檔 紀錄為憑（見本院卷㈠第429-430頁），且參照原 告於本院107年11月8日準備程序訊問證人江智遠時 ，也憑其所知主動詢問當時路口時相是否為3時相 制，而經證人肯認。

原告嗣後見證人清楚答覆號誌 時相與樣品設備指撥開關調校正確之不利證述後， 改稱路口為4時相制，並以本件訴訟期間不明儀器 在不明處測得路口時相之照片（見同卷第437、446 頁），指稱該路口號誌現在時相也是4時相制云云 ，經核均不足推翻證人江智遠證詞之可信性。

e.至於原告另主張測試隔日凌晨5時許到路口現場， 有見到燈號正常倒數，當時系爭倒數設備樣品安裝 其上，有用LINE通知證人到路口去看，可證明當時 樣品設備指撥開關沒有調校正確等語。

然原告選在 鮮少人經過測試路口可為佐證之凌晨時段，自稱燈 號倒數設備有正常運作，且其由其當場以LINE即時 通訊軟體用文字簡訊告知被告測試人員之情可知， 原告所謂在路口現場見倒數燈號正常運作之時，應 有攜帶智慧型行動電話在身，竟不思以之將燈號正 常倒數之情以照相或錄影方式存證，一併傳予被告 人員獲悉，致該情節迄今全憑原告主張與其單方在 LINE通訊軟體上之文字陳述為據，是否屬實，已乏 可信之基礎。

況且，原告在本院當庭自陳：系爭倒 數設備指撥開關未調校與號誌時相一致者，系爭倒 數設備就如105年10月6日現場測試所見一般，完全 不會亮出倒數計時燈號，是防呆機制，以免亂顯示 ，造成用路人肇事等語明確（見本院卷㈠第444頁 ）。

則依原告所述，倘若該樣品設備未將指撥開關 調校正確，理當任何時段均不能顯示倒數計時之燈 號，才符合原告有意設計之防呆機制。

但該倒數設 備樣品卻能在測試翌日凌晨正常發揮運作，豈不證 實該樣品在原告與測試人員會同安裝時，應如本院 前述之認定，確有經原告與施測人員江智遠共同確 認過指撥開關調校無誤，才得以通電亮燈而短暫正 常顯示？原告所稱凌晨系爭倒數設備樣品正常顯示 倒數計時之說，反更能證明樣品指撥開關確已有調 正之事實，應是樣品自己本身的瑕疵，才導致白天 測試當時或其他時段均不能正常顯示倒數計時的狀 況，與指撥開關調校無關。

原告此說，更不足以對 其為有利之認定。

D.另系爭倒數設備樣品測試只要號誌燈正常運作，且樣品指撥開關調校正確，合格無虞之樣品設備就能使號誌燈適時正確顯示倒數計時，此經兩造肯認無訛。

又被告採購系爭倒數設備就是要改善以往學習式倒數設備不能適時正確倒數計時之弊病，因此，採購之標的樣品安裝後，經測試號誌燈能隨紅綠燈變換適時正確顯示倒數計時秒數，若不能達成此效果者，即應屬不合格，此參投標須知即明。

因此，當無需事先另訂定檢查程序與檢驗標準，才能進行適當、有效之樣品檢測。

又樣品檢測與採購標的物之驗收，兩者有別，樣品檢測無需適用政採法第71條第2項、第3項規定，已如前述。

本件號誌燈在安裝期間未完成安裝前，紅綠燈變換正常運作，此經本院勘驗甚明（見本院卷㈠第239頁），而當次測試，樣品之指撥開關也已經雙方確認調校正確，而能正常運作，也經本院認定如前。

是故，本件檢測程序應能使合格無虞之樣品設備正常發揮效用，並無環境障礙因素之疑慮，原告指稱樣品檢測應先訂定檢查程序及檢驗標準，也應依驗收相關規定，由政風室、主計室等進行監測，否則樣品檢測不公，不具可信度等語，並無可採。

(3)綜上，原告得標後提送之樣品設備2組及通訊協定，經被告於105年10月6日至新北市板橋區文化路、新府路交岔路口現場測試結果，綜合現場錄影之勘驗，與原告、證人江智遠之陳述，可知該樣品測試安裝是經原告共同參與，原告也自己有施行指撥開關ID是否與燈號時相一致之確認程序，被告施測人員江智遠也有確認無誤，才開始進行測試，測試結果，該樣品完全不能讓號誌正常顯示倒數計時之秒數，在歷經一週之測試期間，除了原告單方主張之凌晨時段，曾短暫出現正常倒數狀況，但此情也欠缺憑信基礎外，也無樣品設備正常運作可令號誌顯示倒數計時燈號的情形。

此等系爭倒數設備樣品安裝後，不能令號誌燈隨紅綠燈變換而適時正確顯示倒數計時秒數之情節，其測試不合格，至為明確。

被告以書面限期10日以上通知原告改善，原告逾期無法改善完成者，參照前開說明，此違約情事不能達成被告採購之目的，屬情節重大之違約情事，被告應得以系爭規格說明書第1條第4項，或決標時已形成雙方契約關係內容之一部，僅事後補行書面簽約手續之招標公告契約樣稿第17條第1項第11款約定，通知原告解除系爭採購契約之全部。

原告主張是被告測試人員臨時改樣品測試時間地點，以致原告準備不及，無法確認指撥開關是否調校正確，樣品設備不能顯示倒數計時是因指撥開關未調正確，且被告施測人員只顧講電話、急著離開現場，不讓原告再上去確認指撥開關所致，不可歸責於原告等情，經核均與事實不符，無可採信。

(4)如前所述，原告得標後30日內所提供之樣品，經被告於實際路口安裝測試，並未令號誌燈隨紅綠燈變換而適時正確顯示倒數計時秒數，顯不能達成採購契約目的，其測試不合格，被告當得依系爭規格說明書第1條第4項，或決標時形成雙方契約內容之公告契約樣稿（下簡稱契約書）第17條第1項第11款約定，先限期10日以上通知改善，原告逾期仍不改正者，即得解除契約關係全部。

本件被告因105年10月6日路口實際測試樣品結果不合格，業以105年10月13日限期改善函，書面通知原告樣品測試不合格，要求原告於接獲改善函次日起，應於10日內再提送樣品2組供測試，並預告如未提送或提送樣品經測試仍無法達到要求之效果者，將與原告解約。

對此，原告固主張系爭契約款未明確約定應再提送樣品作為改善之方式云云。

但查，系爭倒數設備樣品安裝妥適後，在路口實際測試長達一週期間，除原告主張真實性尚值存疑之某日凌晨短暫正常倒數計時外，竟都完全不顯示倒數計時，其樣品本身可適用性，顯難以信賴，而原告按契約規定本有提供品質合格之樣品供被告檢核通過，使被告信賴其供貨品質之義務，雙方契約也約定樣品測試通過後，原告即應按被告需求通知供貨，故原告也有即時提供合格樣品的能力。

因此，被告以上開限期改善函，要求原告限期10日內另外提出樣品供再行測試，作為改善之方式，經核應與系爭採購契約債之本旨相合，也符合雙方權利義務之衡平性，原告依約當遵期按該函要求意旨辦理。

且參被告系爭採購案承辦人於105年10月24日改善期限屆至當日，仍有利用LINE通訊軟體，與原告方聯繫，提醒樣品提送最後期限日屆至，請原告依通知提送樣品，原告方回復「好的，感謝提醒」，翌日又回稱「不好意思，我們待會會把樣品送出去，可否麻煩再等待」（見本院卷㈠第169頁），但原告卻僅於105年10月24日發函告知被告，要改善路口參數、對被告工程人員進行安裝現場相關訓練，並稱由原告陪同再行測試時，再提交樣品等語（見同卷第170頁），將其樣品測試不合格原因，推諉現場路口參數、被告人員訓練不足等因素，而拒不按期另外提送樣品予被告檢測，參酌前述說明，原告可歸責於己而違約情節重大，自已該當系爭規格說明書第1條第4項、契約書第17條第1項第11款所約定之解除契約要件，被告通知原告解除系爭採購契約，自屬合法有據。

再本件原告未履行提供樣品予被告測試至合格之義務，經被告限期改善，仍拒不履行，其對系爭採購案件及整體採購制度之效能與品質，以及招標程序之公平性，危害非輕，且其主觀上明知有按期履約之義務，屆期也經被告再次提醒，竟仍拒不履行按期提出樣品供測試的改善義務，而遭被告依約解除契約全部，顯有違反義務之故意，被告在原告主觀可觀責且客觀上確有可歸責原告事由而解除契約之事實基礎上，對此危害採購制度之廠商，以原處分認定應刊登政府採購公報警示其他機關，手段與政採法第101條第1項第12款制度目的關連上，有其必要，且停權效果僅1年，僅限制原告參與政府採購，非禁止原告從事同行業交易，對其營業自由與財產權限制有限，未達顯失均衡程度，也未違背比例原則。

再者，原處分函知中，已記載系爭採購契約因可歸責原告原因而解除，且合於政採法第101條第1項第12款之規定，並已按同條項規定，附記原告如未於文到7日內提出異議者，後續將刊登政府採購公報（見同卷第119頁），雖所附記得提出異議之期限，低於政採法施行細則第109條之1第1項所定之20日期限（見附錄2），然原告收受105年11月23日發函之原處分後，隨即於同年月29日提出異議，並經被告以同年12月14日函維持原解除契約之處置，復於106年4月25日重述對原告異議之處置結果，並附記對異議處理結果得依法提出申訴審議之救濟途徑教示，並未侵害原告對原處分提出異議、申訴審議等救濟之權益。

經核原處分不論認定事實或適用法律，都無違誤。

原告主張原處分並未附記如未提出異議，將刊登政府採購公報部分，也有誤會。

(5)至於原告雖另又主張被告於105年12月15日經協議後，同意原告於同年月19日再提供2組樣品至被告政風室供測試，復於同年12月28日將完成締約手續之契約書送予原告，復於106年3月間繼續測試系爭倒數設備，顯見系爭採購契約並未於105年11月23日經被告發函解除，不構成政採法第101條第1項第12款刊登政府採購公報事由，原處分違法等語。

然查：A.系爭採購契約已經被告以「105年11月23日系爭解約及通知刊登政府採購公報函」而予解除，業經本院認明如前，系爭採購契約關係因被告行使形成權性質之解約權利，即已遭解除而自始失效，且依民法第258條第3項規定（見附錄3），解除契約意思表示不得撤銷。

至於被告嗣於同年12月間將該月份22日完成簽訂手續之書面契約送達原告，只是補行前決標契約成立生效時，尚未將契約內容形諸於書面之程序，但雙方系爭採購契約權利義義務關係，早於當年9月間決標時即已成立生效，該書面契約之補行簽訂，只是使契約關係內涵更易於佐證之手續，雖補行於契約經合法解除之後，但不影響系爭採購契約成立、生效，或業經依約解除時點的認定。

B.原告於系爭契約經通知解除後，即於105年11月29日具函向被告提出異議，依原告所陳，也向被告所屬政風室提出風紀檢舉，再者，兩造直至被告於106年4月25日函覆異議處理結果，並附記對異議處理結果不服之救濟教示以前，均屬原告對被告解約處置不服而異議處理之階段，原告雖有於105年12月19日再提供2組樣品至被告政風室供測試，並於106年3月21日再就新提出之樣品進行測試，但系爭採購契約於被告在105年11月間依約行使解除權即已解除失效，已如前述，故此等105年12月間再送樣品、106年3月間再行測試之舉，顯然是異議程序與政風單位處理風紀檢舉陳情程序當中，藉由對樣品再行檢測，判斷被告先前解約權行使是否合法的回溯性調查，不能與契約仍未解除失效前之履約期間的樣品檢測，相提併論。

原告以此等異議或政風檢舉之調查處置，引為系爭採購契約尚未解除之論據，亦無可採。

更況原告嗣後提出之樣品，經被告於106年3月21日再行測試時，竟仍呈現較晚開始倒數，或未倒數至最後1秒即提早熄滅結束倒數之異常現象，此經本院勘驗當日樣品測試錄影紀錄，且由當日施測之證人陳治穎證述甚明（見本院卷㈠第202-203、289-291頁），更足證明原告參與系爭採購所準備、提供之樣品，的確不能符合採購契約對倒數設備品質之需求，被告先前解除契約之處置，並無違誤。

再者，原告直至本院言詞辯論程序，對於所提供系爭倒數設備在樣品測試顯示倒數計時遲滯或提早結束之異常，竟仍主張黃燈變換紅燈後，等3秒才能開始倒數，是該設備開機啟動原需3秒合理期間所致，並非異常（見同卷第444-445頁）。

以路口號誌燈號變換主宰該路口人車交通往來之舉動，影響交通安全甚巨，系爭倒數設備使燈號顯示之倒數計時若出現遲誤或提早熄滅，均可能對人車流動產生錯誤引導，這也是系爭採購案要捨棄以往倒數計時容易出錯之學習模式，改採購系爭到數設備之原因。

原告對自己提供設備之樣品不能適時正確顯示倒數計時一事，竟仍認合理而無異常，顯然其對政府採購制度需藉由採購品質之確保，提升政府施政效能之目的，缺乏正確認識，更足以佐證確有藉原處分，將原告違反行政法上義務情形刊登政府公報，使其一定期間不得參與政府採購之必要。

C.承上，原告以上開主張指摘原處分違法，也難認有據。

六、綜上說明，原告指摘原處分之各主張，經本院審酌後均不可採。

被告以原告有行為時政採法第101條第1項第12款之情事，以原處分通知將刊登政府採購公報，不論認定事實或適用法律，都無違誤，異議處理結果及申訴審議判斷就原處分遞次予以維持，就法而言，也沒有錯誤。

原告仍執前面說詞，訴請確認原處分違法部分，即無理由，應予駁回。

又原處分既未違法，被告據以執行，並依行為時政採法第103條第1項規定，發生1年期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，也屬合法有據，因此造成原告不得參與政府採購之營業信譽或交易機會之損失，並非國家因故意或過失不法侵害原告權利或自由，原告所受上開損失，乃因其故意違反義務所應承擔之不利後果，在主、客觀上都有可歸責性，也非屬國家依法行政之特別犧牲，故不論原告依何請求權基礎，都無從請求被告賠償或補償原告因原處分執行結果所受之損害或損失。

故原告另聲明請求被告給付其因原處分之執行所受損害或損失200萬元部分，經核也無理由，應一併駁回。

又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。

七、判決結論：本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 5 月 29 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 羅 月 君
法 官 梁 哲 瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 5 月 29 日
書記官 林 苑 珍
附錄本判決引用的相關法令條文
附錄1
【行為時政府採購法】
第1條：
為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。

第101條第1項第12款：
機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。

第102條：
（第1項）
廠商對於機關依前條所為之通知，認為違反本法或不實者，得於接獲通知之次日起20日內，以書面向該機關提出異議。

（第2項）
廠商對前項異議之處理結果不服，或機關逾收受異議之次日起15日內不為處理者，無論該案件是否逾公告金額，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起15日內，以書面向該管採購申訴審議委員會申訴。

（第3項）
機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。

（第4項）
第1項及第2項關於異議及申訴之處理，準用第6章之規定。

第103條第1項第2款：
依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。……
二、有第101條第7款至第14款情形或第6款判處拘役、罰金或緩刑者，自刊登之次日起1年。
但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。

附錄2
【政府採購法施行細則第109條之1】
（第1項）
機關依本法第101條規定將其事實及理由通知廠商時，應附記廠商如認為機關所為之通知違反本法或不實者，得於接獲通知之次日起20日內，以書面向招標機關提出異議；
未提出異議者，將刊登政府採購公報。

（第2項）
機關依本法第102條規定將異議處理結果以書面通知提出異議之廠商時，應附記廠商如對該處理結果不服，得於收受異議處理結果之次日起15日內，以書面向採購申訴審議委員會提出申訴。

附錄3
【民法第258條第3項】
解除契約之意思表示，不得撤銷。